地方財(cái)政沒(méi)有盈余的時(shí)代

1、 6/6作者：一氣貫長(zhǎng)空地方財(cái)政沒(méi)有盈余的時(shí)代 從2019年末疫情開(kāi)始至今，已有兩年半的時(shí)間。在這段時(shí)間里，我們經(jīng)歷過(guò)停滯與冰河期；也曾見(jiàn)過(guò)如春天般的快速?gòu)?fù)蘇。然而，在如今復(fù)雜的外部形勢(shì)與多變的壓力下，穩(wěn)增長(zhǎng)所遇到的困難與挑戰(zhàn)不斷升級(jí)；需要地方政府再次進(jìn)行減稅降費(fèi)、出臺(tái)各類保主體措施，以及加大政府投資力度，拉動(dòng)需求維持經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這就意味著已經(jīng)積累了相當(dāng)水平債務(wù)的地方政府開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)更加矛盾的時(shí)代，一面是各類財(cái)政收入增速降低與預(yù)期下降，另一面卻是支出壓力的持續(xù)增加，同時(shí)還要處理好已經(jīng)較為龐大的地方債務(wù)。過(guò)去十年，是地方政府依靠債務(wù)發(fā)展的時(shí)代；而未來(lái)十年，可以說(shuō)是地方財(cái)政沒(méi)有盈余，收支矛盾持續(xù)

2、擴(kuò)張的時(shí)代：財(cái)權(quán)收縮，地方政府職能變化近年來(lái)，政府與財(cái)政系統(tǒng)持續(xù)進(jìn)行深度改革，指引改革的核心邏輯是“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，建立各級(jí)政府錢(qián)權(quán)匹配的新型制度。而在分稅制進(jìn)一步改革后，地方財(cái)政的事權(quán)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的下降；隨著當(dāng)前地方財(cái)政收入預(yù)期的快速下降，以及城鎮(zhèn)化政策變化導(dǎo)致的土地出讓金明顯下滑，2022年將成為一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，地方財(cái)政的財(cái)政自給率再次降低，對(duì)中央的稅收再分配、地方債券額度分配的依賴程度持續(xù)上升。也就是說(shuō)，隨著可用財(cái)力的減少，未來(lái)地方政府的事權(quán)與信用能力將出現(xiàn)明顯的下降；并且由于預(yù)期的降低以及監(jiān)管的限制，地方政府未來(lái)的融資能力也將出現(xiàn)持續(xù)的下滑。這一系列變化將極大地改變當(dāng)前對(duì)于地方政府

3、形成的一系列認(rèn)知，未來(lái)的地方政府并不再是無(wú)所不能、融資能力趨近于無(wú)限的龐然大物，而是受限于財(cái)力與監(jiān)管的一級(jí)政府。從改革中的具體措施來(lái)看，我們也能看到這一變化的趨勢(shì)；在地方債券制度不斷改革與轉(zhuǎn)型后，實(shí)際上地方政府的舉債規(guī)模、債務(wù)用途都受到了嚴(yán)格的限制，對(duì)于政府隱性債務(wù)的監(jiān)管與推進(jìn)城投改革的舉措，也讓地方政府的騰挪空間不斷下滑。在新型的、信息化的管理手段加持下，未來(lái)的地方政府更趨近于實(shí)際工作的執(zhí)行者，以及地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的維護(hù)者；地方政府投資在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的占比也將逐漸降低，把更大的市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)讓位于社會(huì)主體。像過(guò)去那樣的，地方政府以自身負(fù)債驅(qū)動(dòng)投資的時(shí)代，已經(jīng)成為過(guò)去時(shí)。負(fù)重前行，平衡好債務(wù)與發(fā)

4、展如果說(shuō)過(guò)去二十年，地方政府最大的任務(wù)是“如何借到更多的錢(qián)”；那么未來(lái)若干年，地方政府的重要工作就是平衡好債務(wù)與發(fā)展之間的關(guān)系，在維持債務(wù)平衡的同時(shí)穩(wěn)定發(fā)展。地方債務(wù)的根源就在于地方財(cái)政長(zhǎng)期存在較大的收支矛盾，使得地方政府需要通過(guò)或明或暗的方式舉債，才能實(shí)現(xiàn)政府工作的各項(xiàng)訴求。并且，由于目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)階段還處于發(fā)展中的狀態(tài)，短期債務(wù)率的提升是發(fā)展中的正?，F(xiàn)象；尤其是在宏觀政策需要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策時(shí)，政府杠桿率的短期增加并不奇怪，也是當(dāng)前發(fā)展主旋律下的最佳選擇。所以，地方債務(wù)問(wèn)題將跟隨地方財(cái)政的收支矛盾持續(xù)存在，并將在未來(lái)不短的時(shí)間內(nèi)持續(xù)處于較高的狀態(tài)。因此，目前地方債務(wù)的管理焦點(diǎn)并不在于

5、壓降地方債務(wù)率，事實(shí)上當(dāng)前的地方債券發(fā)行規(guī)模也正在屢創(chuàng)新高；針對(duì)地方債務(wù)的管理焦點(diǎn)在于，如何保障不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、以及處理好債務(wù)率與可持續(xù)發(fā)展間的平衡。既要保障當(dāng)前不出現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，也要維持地方財(cái)政的“健康度”、避免因債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡影響地方長(zhǎng)期發(fā)展。財(cái)政部近年對(duì)新增地方債券的態(tài)度一直是，確保增加的債務(wù)與發(fā)展進(jìn)度相匹配，實(shí)現(xiàn)有效投資，避免債務(wù)杠桿與實(shí)際投資產(chǎn)生差距。由此我們就不難理解，為何近年針對(duì)地方債務(wù)管理的重點(diǎn)在于地方債務(wù)工具的創(chuàng)新；當(dāng)前需要的是一種風(fēng)險(xiǎn)與用途可控制的債務(wù)工具，能夠在控制總量、控制用途以及控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下允許地方政府適當(dāng)舉債，而不是繼續(xù)限制地方債的發(fā)展。在繼續(xù)平衡債務(wù)與發(fā)

6、展的基調(diào)下，下一步的重點(diǎn)仍然是地方債券制度的優(yōu)化與創(chuàng)新，繼續(xù)開(kāi)好地方債務(wù)的“前門(mén)”，結(jié)合2022年的貨幣政策來(lái)實(shí)施積極的財(cái)政政策，以及幫助地方政府調(diào)整現(xiàn)有的債務(wù)結(jié)構(gòu)。深化改革，引導(dǎo)有效需求釋放在未來(lái)的地方發(fā)展，地方政府將逐漸淡出，從主要選手轉(zhuǎn)為市場(chǎng)“裁判員”。這就意味著，地方政府以及城投未來(lái)的重要工作是通過(guò)引導(dǎo)需求進(jìn)行有效釋放，來(lái)促進(jìn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)；政府直接投資項(xiàng)目不再作為日常投資主力，而是在特定時(shí)期作為逆周期、跨周期的工具。這意味著未來(lái)的市場(chǎng)化機(jī)制將進(jìn)一步推進(jìn)，未來(lái)的投資重點(diǎn)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)需求釋放，政府通過(guò)完善配套政策、資本金注入以及金融資源引導(dǎo)進(jìn)行支持。如近期大量推進(jìn)的城市更新項(xiàng)目，其驅(qū)動(dòng)本身即來(lái)自城市內(nèi)部的改善居住需求、商業(yè)配套需求以及公共服務(wù)完善需求；項(xiàng)目能夠落地的前提也在于本身能夠完成收益上的自平衡，而非傳統(tǒng)模式下的形成政府負(fù)債。由此可見(jiàn)，未