當(dāng)代中國農(nóng)村階層分化與法律調(diào)整的初步研究

1、當(dāng)代中國農(nóng)村階層分化與法律調(diào)整的初步研究APreliinaryStudynSialStratifiatinandLegalRegulatininntepraryhineseuntry內(nèi)容提要中國改革開放已經(jīng)使得中國農(nóng)村從一個“去階層化的社會變成一個社會群體資源分配和享受出現(xiàn)差異的社會，農(nóng)民不再是一個意義和內(nèi)涵單一的身份指稱。以職業(yè)分類為根底，根據(jù)經(jīng)濟資源、組織資源和社會資源等不同資源的占有標準，可以將農(nóng)民分為農(nóng)業(yè)勞動者階層、農(nóng)民工階層、個體勞動者、個體工商戶階層、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層、鄉(xiāng)村管理者階層、農(nóng)村知識分子階層。這種分化并不單純是農(nóng)民所從事的職業(yè)的變化，也意味著各階層占有的各種

2、資源發(fā)生變化，并因此影響到各階層之間及與其它群體和社會的關(guān)系。作為社會控制的法律，一直試圖發(fā)揮對于農(nóng)村階層分化中的各種問題的重要作用；而作為法律調(diào)整對象的農(nóng)村社會階層分化，也在推動著或者作用于法律的開展，不管這種互動的關(guān)系是表達為消極的還是積極的。詳細地對農(nóng)村階層分化與法律調(diào)整進展分析可以看出，在現(xiàn)有的法律調(diào)整之下，農(nóng)業(yè)勞動者階層除了改革初期獲利較多外，幾乎成為農(nóng)村社會最為弱小的群體。農(nóng)民工階層雖然轉(zhuǎn)換了其職業(yè)，但是其階層地位并沒有大的改變，而且也很難轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，仍處于社會的底層。個體工商戶、個體勞動者階層雖然人數(shù)眾多，并且成為農(nóng)民改變經(jīng)濟地位的較為便捷的途徑，但是法律的扶持力度還不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)

3、企業(yè)管理者、私營企業(yè)主階層那么是改革獲益最多的階層，而且處于農(nóng)村社會的中、上層。鄉(xiāng)村管理者階層仍然占有最多的政治資源，但其權(quán)威地位開場受到挑戰(zhàn)。農(nóng)村知識分子階層那么因為其占有的文化資源與經(jīng)濟資源社會資源等極不相稱，因此也成為農(nóng)村受剝奪感較為嚴重的階層?？梢?，對于當(dāng)代中國農(nóng)村階層分化的法律調(diào)整，較為側(cè)重開展經(jīng)濟，而對較無視農(nóng)村政治和社會改革。這種法律調(diào)整的方向及其現(xiàn)實的執(zhí)行進而導(dǎo)致或者間接影響了農(nóng)村社會發(fā)生宏大的變化，使之形成占有經(jīng)濟、政治或文化資源量各不同的幾個階層，他們有的占據(jù)農(nóng)村社會的上層，屬于強勢群體，有的那么在下層掙扎，呈現(xiàn)為弱者的姿態(tài)。從法律本身來說，造成這種結(jié)果的因素有：第一，法律

4、價值目的上的偏向。即由于法律在一段時間以來過于重視效率，無視公平，注重短期效應(yīng)，無視可持續(xù)開展，因此對一些群體在社會變革中的地位和作用的認識發(fā)生了偏向，并進而導(dǎo)致其在階層分化中的不利地位和利益受損。第二，立法技術(shù)上的缺乏。法律在立法技術(shù)上具有突出的模糊化與非形式化、彌散性等特征，這雖然以較小的立法本錢盡快制定出社會所需的法律，但也帶來了很多的隱患，以致于法律所設(shè)定的目的和標準不能得到完全的貫徹，并直接阻礙了各階層合法利益的保護。第三，法律救濟的障礙。有些階層不僅成為社會生活中的弱勢群體，而且也是法律資源占有和運用的弱勢群體。這可以通過對于農(nóng)民的法律意識問題以及向農(nóng)民提供法律效勞的機構(gòu)人員的分析

5、看出。從更大的社會背景下進展分析，國家、地方和農(nóng)民之間的關(guān)系是較有解釋力的視角。從國家來說，法律首先被作為一種治理社會的工具，因此國家如何認識農(nóng)村不同階層，相應(yīng)地就表達為法律的不同對待。而且由于改革的試驗性質(zhì)，又使得相關(guān)的法律就表達為“政策化因此削弱了法律調(diào)整的力度。從地方來說，首先由于國家對地方制度創(chuàng)新的依賴，因此法律在制定時不得不賦予地方強大的標準操作的靈敏性，其次由于法律的主要執(zhí)行者是地方政府，而法律又賦予了地方以極大的靈敏性，因此國家不能控制地方在執(zhí)行時的保存和扭曲。從農(nóng)民來說，最重要的問題在于其自身的利益是否能最實在地反映到法律以及他們是否可以有效地影響到法律的運作。但實際情況是差強

6、人意的。首先，農(nóng)民在立法機構(gòu)構(gòu)成中的比例很低。其次，農(nóng)民也很難有效地運用或者影響法律的運作來到達保護其合法權(quán)益的目的。Abstrathineserefrandpenhangesheruntryfrasietyfnn-stratifiatintneithdifferentresuresdistributinandupany.untryanisnlngeranidentityithsingleeaning.Basenupatinandupanyftheeni，rganizatinalandsialresures，untryananbedividedtagriulturallabrerlass，pe

7、asantrkerlass，individuallabrerlass，individualbusinesslass，privateenterprisegvernrlass，ruralgvernrlass，andruralintelletlass.Thedifferentiatinisntnlyatupatin，butalsinpssessiveresureshihthenaffetslassrelatin.Lasysteallalngatteptstadjustrurallassstratifiatin；andthelatteralsattladevelpent.nretelyanalyzin

8、grurallassstratifiatinandlegalregulatin，eanakeutthatunderurrentlegalregulatin，agriulturallabrerlassalstbeespuniestbdyinruralsietyexeptthatintheearlydaysfrefr.PeasantrkerlasshasnthangelassstatusuhandhasdiffiultintransferringthEirpeasantidentityandisinsialbttdespitehangingupatin.Individualbusinesslass

9、andindividuallabrerlasshaventgainedsupprtenughfrthelegalsystealthughtheirnuberisverybigandtheirupatinshavebeengdfrhangingpeasantenystatus.Ruralenterprisesgvernrlassandprivateenterprisesnerlassgainthestbenefitandstayinthesuperandiddlestratu.Ruralgvernrlassstillpssessesthestplitiresuresbuttheauthrityb

10、eginstbehallenged.Ruralintelletlasshasahighdeprivingfeelingbeausehatthestatusdesntsuittupanyfultural，eniandsialresures.ItisbviusthatLegalregulatinfrurallassstratifiatinatpresentlayspartiularstressnenydevelpentandignresruralplitialandsialrefr.Thislegalregulatinaspetandpratialexeutinleadstraffetstaker

11、uralsialfrseverallasspssesseddifferenteni，plitiandulturalresureshihsestayinsuperlassinruralsietyandissuperirbdybutsestruggleinthebttstatusandisinferirpsitin.Laitselfhassereasntrkthisresult.Thefirstisthearpflegalvalue.Justbeauselaattahesiprtaneteffiienyandignresequity，paysattentinturrenteffetandnegle

12、tsntinualdevelpent，lahasntprperlyunderstandthestatusandfuntinfselassandthenausestheirunfavrablestatusanddaagestheirinterest.Thesendistheshrtageflaakingtehnlgy：faintness，nn-fralizatinanddispersin.Slaanbeakeutithlessstbutitbringuhhiddentrublehihbaffletheaiandruleflatarryutanddisturbtheprtetintalllasss

13、legalinterest.Andthethirdisthebstalefthelegalrelief.Selasslayinferirpsitinntnlyinsietybutalsinupanyandexertinflegalresures.Andthisanbeunderstdthrughanalyzinguntryanlansiusnessandtheinstitutinandpersnnelprvidinglegalservietuntryan.nthesietybakgrund，therelatinangnatin，latinanduntryanalsisaniprtantangl

14、efvie.Natinfirstlksnlaasatlrulingsietyshitunderstandsdifferentrurallassdeterineshitdealsiththeatla.Andbeauserefratfirstisatrial，rrelativelaebdiespliyandeakenstheperflegalregulatin.Latinisendedithuhanipulativeagilityflabeausenatinreliesnitsinnvatinanditislaexeutantsnatinantntrlitsexeutivereservatinan

15、dntrtin.untryanantsatisfatrilyreflettheirinterestandaffetlaexeutinbeausetheirprprtininlegislativeisverylandtheyhaveuhdiffiultyinhandlingraffetinglaexeutintprtettheirlegalityrightsandinterests.曾經(jīng)有學(xué)者研究指出，中國改革開放前的社會是一個“去階層化的社會，同樣，農(nóng)村社會在經(jīng)濟上也根本上不存在分層，因為當(dāng)時的農(nóng)村根本上處于普遍貧困狀態(tài)。即使是身份上的等級差異，在資源非常有限的農(nóng)村社會，引起的資源享受差異也非

16、常校11但是，在今天，農(nóng)民不再是一個意義和內(nèi)涵單一的指稱，在戶籍登記上標注為“農(nóng)民的群體內(nèi)部已經(jīng)分化為非常不同的階層，農(nóng)村社會不同階層占用的經(jīng)濟、政治及其他資源量不同，并且這些階層變動對于社會的意義也已經(jīng)顯現(xiàn)。不僅社會政策的調(diào)整，而且理論研究的開展，都開場從不同的角度涉及到這一現(xiàn)象。筆者以為，法律的調(diào)整就是立足于利益的調(diào)整，而當(dāng)代中國農(nóng)村階層分化就是一個利益分化的過程，因此從法學(xué)的視角來關(guān)注這一現(xiàn)象實屬當(dāng)然。本文試圖通過對當(dāng)代中國農(nóng)村階層分化與相關(guān)法律變遷的簡況介紹突出這一論題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，并就階層分化的詳細情況分析法律的作用與角色，最后在評論和反思中描繪法律在這一過程中的局限與為難以提示出路

17、。一、階層分化與法律調(diào)整的簡況根據(jù)現(xiàn)行的戶籍制度，中國有九億人口是農(nóng)民，但是經(jīng)過二十多年的改革，其內(nèi)部已經(jīng)分化為以職業(yè)為根底的六個階層，21這就是農(nóng)業(yè)勞動者階層、農(nóng)民工階層、個體勞動者、個體工商戶階層、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層、鄉(xiāng)村管理者階層、農(nóng)村知識分子階層。31這一分化首先是從70年代末家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行開場。由于農(nóng)民的消費積極性和勞動消費率的進步，以及農(nóng)民在時間和勞力上的自由安排，因此除了一局部農(nóng)民繼續(xù)通過承包集體耕地從事農(nóng)業(yè)消費以外，剩余的勞動力就向社隊工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、商業(yè)、飲食效勞業(yè)等行業(yè)轉(zhuǎn)移。這個時期國家逐步肯定了個體經(jīng)濟的地位，并向社隊企業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進展政策傾斜，

18、因此農(nóng)民工、個體勞動者、個體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層開場增多。而私營企業(yè)主那么是隨著國家在80年代中期對其身份的肯定開場迅速開展的。這期間，由于農(nóng)民可以在城市獲得生存條件及工作時機，也有越來越多的農(nóng)民特別是青年農(nóng)民向城市流動尋求開展。這一群體在80年代末形成一個高潮，被稱為民工潮。而且這一潮流幾乎沒有受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在90年代中期改制和城市下崗人數(shù)增多的影響而仍在繼續(xù)增多。至于農(nóng)村管理階層那么隨著農(nóng)村基層組織管理方式的改革有增無減，并因此產(chǎn)生和加劇了干群的緊張關(guān)系。相反，為農(nóng)村提供著精神文化資源、起著智力支持和推動力作用的農(nóng)村知識分子那么增長非常緩慢，甚至有的地方還在逐年減少。當(dāng)代農(nóng)村的階層分化并

19、不單純是農(nóng)民所從事的職業(yè)的變化，也意味著各階層占有的各種資源發(fā)生變化，并因此影響到各階層之間及與其它群體和社會的關(guān)系。這首先表現(xiàn)為貧富分化。農(nóng)業(yè)勞動者階層由于農(nóng)副產(chǎn)品價格下降、而農(nóng)民負擔(dān)開支日重，半數(shù)收入處于低增長，而農(nóng)民工雖然經(jīng)濟狀況稍好，但收入不穩(wěn)定，且多年來幾無增長。農(nóng)村知識分子除興旺農(nóng)村外，待遇也很不理想。個體勞動者、個體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、鄉(xiāng)村管理者階層那么收入相對較高，他們憑借其經(jīng)濟資源或政治資源生活相對較好。其次是社會公平感和滿意度降低。一些制度或者才能之外而造成的人為不公，41不僅使階層之間產(chǎn)生心理的不滿情緒，甚至還轉(zhuǎn)化為行動的對立，因此損害了農(nóng)村社會的公正和穩(wěn)

20、定程度。51最后，某些階層的合法利益沒有得到充分的保護。有的階層由于其占有的經(jīng)濟或者其它資源有限，在社會生活中較難尋求到充分的利益保護機制。例如對于農(nóng)民工來說，由于其所屬的勞動力層次的廉價和易得到，因此其合法的工資和福利待遇要求常常得不到滿足，而且對此難以得到價格昂貴的法律救濟。對于農(nóng)村階層分化這一社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的現(xiàn)象及其帶來的各種相應(yīng)后果，社會學(xué)首先將之作為一個重要的研究課題加以對待，其它學(xué)科如經(jīng)濟學(xué)，在土地制度、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、勞動力等問題上有所涉及，政治學(xué)也注意到農(nóng)村的民主和基層組織形式的變遷和建立，對于法學(xué)來說，那么主要在涉及到各種詳細的法律問題時加以討論，如農(nóng)村的土地使用制度，流民犯罪問題

21、等，但是還沒有將法律調(diào)整作為階層分化的一個不可回避的制度背景綜合而系統(tǒng)地討論。其實，作為社會控制的法律，一直試圖發(fā)揮對于農(nóng)村階層分化中的各種問題的重要作用；而作為法律調(diào)整對象的農(nóng)村社會階層分化，也在推動著或者作用于法律的開展，不管這種互動的關(guān)系是表達為消極的還是積極的。從立法上來看，從1979年改革至今，國家和政府公布了大量相關(guān)法律法規(guī)，涉及到了政治如村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等基層組織建立的制度、經(jīng)濟如財政、稅收、工商、土地等制度、社會如人口、教育、科技、衛(wèi)生等制度，但以經(jīng)濟類立法最多，由此逐步確定了各階層及其職業(yè)的規(guī)那么，規(guī)定了各自享受的權(quán)利和履行的義務(wù)。例如農(nóng)業(yè)勞動者的土地承包經(jīng)營、消費資料和勞動

22、產(chǎn)品的購銷流通、農(nóng)業(yè)資金投入；農(nóng)民工的流動、待遇及勞動人事制度；個體勞動者、工商戶的從業(yè)資格和經(jīng)營活動管理；私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收、經(jīng)營和企業(yè)管理；農(nóng)村基層管理的組織形式，基層民主建立等等。從執(zhí)法上來看，相應(yīng)于這些法律及社會管理的需要，增設(shè)了許多機構(gòu)來進展行政執(zhí)法活動，標準了農(nóng)村的土地制度，消費經(jīng)營承包制，農(nóng)產(chǎn)品的購銷流通，資金的投入使用，個體經(jīng)濟的就業(yè)登記、稅收，勞動力的轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理等。從司法上來看，成立和開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律效勞所、人民調(diào)解委員會、公證處、基層法院派出機構(gòu)，培養(yǎng)了一定數(shù)目的司法助理員、人民調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律效勞所從業(yè)人員、律師；法院受理了大量案件，調(diào)處農(nóng)林承包、購銷、借款

23、合同等經(jīng)濟糾紛，以及土地、山林、水利等各類民事及行政案件，從而發(fā)揮了對于農(nóng)村社會關(guān)系的引導(dǎo)和規(guī)制作用。對于這些現(xiàn)象，我們固然可以以社會主義法治建立的蓬勃開展而一言以蔽之，卻不能忘記這些法律的開展同時正是對不斷變化的社會的回應(yīng)，是一個法律在調(diào)整社會的同時也在調(diào)整其自身的過程，而且，這種調(diào)整的實現(xiàn)并不是完全理想和充分的。因此，以下第二局部就階層分化的詳細情況，分析其與法律調(diào)整的關(guān)系及相關(guān)問題。二、對階層分化與法律調(diào)整的詳細分析一農(nóng)業(yè)勞動者階層農(nóng)業(yè)勞動者靠承包集體耕地，從事養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等獲得農(nóng)業(yè)收入為生。這個階層占農(nóng)村人口比重最大，也是法律對農(nóng)村社會關(guān)系進展調(diào)整的重要對象。改革的過程，是其不斷打破

24、現(xiàn)有制度框架、爭取其利益的過程。二十多年來的法律法規(guī)主要涉及土地制度、承包經(jīng)營、稅負、農(nóng)業(yè)效勞體系等等主要表現(xiàn)為這樣的趨勢：一是擴大其農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)。這主要是通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立、改革農(nóng)村集體政權(quán)和經(jīng)濟組織職能來實現(xiàn)的。61原來的方案經(jīng)濟體制被市場經(jīng)濟運行方式所代替。二是完善農(nóng)業(yè)消費的配套效勞。不僅明確了雙層經(jīng)營機制中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要對農(nóng)業(yè)勞動者提供的各種效勞，還改革農(nóng)產(chǎn)品的營銷、流通、科技投入、信貸等相關(guān)的部門和運營機制，力求開展農(nóng)業(yè)消費。71三是減少稅負。國家頒行了一系列調(diào)整稅率、標準農(nóng)民負擔(dān)費用交納的法律法規(guī)，意在保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長和農(nóng)村社會各項公共事業(yè)的開展。81四是進

25、展社會保障機制的建構(gòu)。改革既改變了農(nóng)業(yè)勞動者的消費方式，也影響了生活方式。91對農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度當(dāng)然不是針對農(nóng)業(yè)勞動者階層的，但考慮到這一階層的基數(shù)和其以往的生活方式，此制度建構(gòu)對其影響就較大。這些法律法規(guī)針對的是我國農(nóng)業(yè)消費較為薄弱但又地位重要的狀況，力圖激發(fā)農(nóng)業(yè)消費者的積極性，保障其經(jīng)營順暢，保證其收益穩(wěn)定增長。問題在于首先對農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)的保護常常與鄉(xiāng)村基層組織的指導(dǎo)相沖突，而后者的決策失誤或者過于武斷不僅損害了農(nóng)戶的經(jīng)營自主權(quán)，而且在實際上造成了農(nóng)戶的經(jīng)濟損失。101而且由于立法上的原因，如法律法規(guī)粗疏缺乏操作性，阻礙了對合法權(quán)益的保護。111過于單一的法律規(guī)定在

26、實行中不能充分適應(yīng)各地的不同情況等等。而且將農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)的放開作為一種刺激農(nóng)民消費積極性的手段，也隨著改革的深化產(chǎn)生邊際效應(yīng)遞減的情況。121其次，盡管法律法規(guī)一再強調(diào)要提供和完善對農(nóng)業(yè)的相關(guān)配套效勞，但是實際中這種效勞非常缺乏或者質(zhì)量不高，農(nóng)民無法得到滿意的效勞。131而且有的法律法規(guī)受制定時社會體制的束縛，不能充分反映農(nóng)民的愿望和要求，或者在執(zhí)行中被地方官員受利益驅(qū)動而扭曲，農(nóng)民得不到法律的有效保護。141而從某種意義上說，國家是否能提供有效的指引和效勞，是農(nóng)業(yè)消費程度和農(nóng)業(yè)勞動者收入進步的關(guān)鍵。再次，對于農(nóng)民尤其是農(nóng)業(yè)勞動者的法定稅負程度盡管不高，但在實際征收過程中容易出現(xiàn)亂收費亂攤派的現(xiàn)

27、象，甚至發(fā)生惡性事件。151針對農(nóng)業(yè)勞動消費的弱勢地位，在一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者個私經(jīng)濟較為興旺的地方，都是采取以工補農(nóng)的方式免除農(nóng)民的負擔(dān)，補貼農(nóng)業(yè)勞動消費。最后，由于我國以往的社會消費和生活方式以家庭養(yǎng)老、土地提供生活保障為主，農(nóng)民對這種制度不熟悉，加上資金等問題，因此當(dāng)前的社會保障在農(nóng)村的建立并不順暢。161相當(dāng)一局部農(nóng)業(yè)勞動者不能享受到相應(yīng)的社會保障，并進而造成了因病返貧等不良的社會后果。在某種意義上說，三農(nóng)問題尤以農(nóng)業(yè)勞動者的問題為最，法律調(diào)整的乏力，已經(jīng)造成了惡劣的社會和經(jīng)濟后果。農(nóng)業(yè)勞動者除了改革初期獲利較多外，幾乎成為農(nóng)村社會最為弱小的群體。17二農(nóng)民工階層這個階層的人擁有農(nóng)

28、民身份、通常還有土地或其他消費資料但是受雇從事第二三產(chǎn)業(yè)以謀生。181其涉及到的法律法規(guī)包括人口流動、就業(yè)管理、勞資關(guān)系、社會保障等等。由于這一人群在身份上屬于農(nóng)民，法律調(diào)整有這樣一些特點：一是控制其流動和勞動區(qū)域。鑒于國家實行城鄉(xiāng)二元化體制，對農(nóng)民工的流動法律法規(guī)一方面是通過鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)辦和小城鎮(zhèn)的建立來實現(xiàn)所謂的離土不離鄉(xiāng)式的勞動力轉(zhuǎn)移，另一方面是嚴格控制農(nóng)民工向城市的流動和在城市的從業(yè)范圍，以減輕城市的物資供應(yīng)、就業(yè)等方面的壓力。191二是勞資關(guān)系約束力校農(nóng)民工較之城市的國有企業(yè)和集體企業(yè)工人，在勞動合同的管理上相對較為寬松，實現(xiàn)更靈敏的工資結(jié)算和福利制度。20這樣，農(nóng)民工實際上就被

29、置于較被動和不利的地位。首先他們從業(yè)障礙更多。一方面早在70年代末、80年代初國家就開場注意到要通過開展社隊企業(yè)后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村勞動力的吸納畢竟有一定限度，在90年代速度和數(shù)量上都有所減低。另一方面隨著城市改革開放啟動，在自發(fā)的追求生存和開展的利益驅(qū)動下，勞動力向城市涌入。211但是城市一直在其進入城市時設(shè)置關(guān)卡，嚴格控制，在滿足城市就業(yè)需求的前提下按照“先本地、后外來的原那么吸收外來勞力。不僅如此，城市還將隨著城市開放而引起的社會綜合治安問題的大局部原因歸咎到外來民工犯罪上，221認為他們是社會不安定因素，為了嚴格控制和管理外來民工，施行了各種勞動

30、用工制度、管理制度等。農(nóng)民無法獲得公平的就業(yè)時機，其工種較少而選擇余地不大。他們只能靠從事城市人不愿從事的職業(yè)為生。這樣就形成了城市既對農(nóng)民工輕視不屑又對之依賴程度甚深的場面。其次，農(nóng)民工的勞動權(quán)利、工資、待遇、福利無保障。231除了局部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)招用本村村民具有集體福利性質(zhì)而較有保障之外，大局部農(nóng)民工所受雇的不同所有制企業(yè)、個私經(jīng)濟與其形成的勞動關(guān)系都具有明顯的流動性、不穩(wěn)定性。由于其勞動力的廉價和易得，企業(yè)主或者管理者都不愿意也不覺得有什么必要簽訂勞動合同。而從農(nóng)民工本身來說，他們對勞動合同的約束力也有疑慮。除此之外，農(nóng)民工的權(quán)利義務(wù)、福利待遇由于不能適用一般的國企和集體企業(yè)工人的有關(guān)福利待

31、遇的法律法規(guī)，又缺乏相應(yīng)的其他保障和規(guī)定，因此在求職、待遇、人身平安、生活等方面都處于不利的地位。他們工價低、勞保差，一旦失業(yè)就等于失去了生活來源。他們只有依靠自己或者其他的社會關(guān)系和力量，因此在城市中不僅形成了特有的外來人口聚居區(qū)，而且也滋長了貧窮、落后和犯罪。241總之，這些農(nóng)民工雖然轉(zhuǎn)換了其職業(yè)，但是其階層地位并沒有大的改變，而且也很難轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，仍處于社會的底層。25三個體工商戶、個體勞動者階層即農(nóng)村擁有專門技術(shù)或者經(jīng)營才能、自有消費資料或資金，從事專業(yè)勞動或經(jīng)營小型的工商效勞行業(yè)的勞動者和經(jīng)營者。這一階層在農(nóng)村社會一直存在、為社會生活所必須。相對來說，所涉及的法律法規(guī)較少，范圍也不

32、廣，它們主要是：一、確定其開展規(guī)模和方向。改革之前一直不允許大規(guī)模存在和開展個體經(jīng)濟，改革的趨勢是逐漸允許農(nóng)民從事個體工商活動，但是其步驟較為緩慢，只是將之作為公有經(jīng)濟的補充，以彌補國營和集體經(jīng)濟之缺乏。二、加強管理和引導(dǎo)。法律法規(guī)既為個體經(jīng)濟的開展提供了相應(yīng)的稅收等優(yōu)惠措施，又在其開展的過程中注意防止其經(jīng)濟違法或者犯罪行為。26但是這些法律法規(guī)還沒有充分注意到個體勞動者、個體工商戶的階層特點。這一階層所從事的職業(yè)和活動要求的本錢相對較低，技術(shù)含量較大，易于為經(jīng)濟根底較薄弱的農(nóng)民作為進步其經(jīng)濟收入，向上層流動的謀生方式所承受。但他們要想向更高的層次流動，那么需要個人具有較好的經(jīng)營才能、擁有充分

33、的積累和適宜的開展時機。所以，這一階層在80年代初、中期開展很快，而且往往成為進城農(nóng)民工首選的就業(yè)方式。對這些從業(yè)人員提供穩(wěn)定的制度保障是促使某些階層向其流動并上升到更高階層的前提條件。對于個體勞動者、工商戶的稅收、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等工商行政管理需要以此為前提作相應(yīng)的調(diào)整。四鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、私營企業(yè)主階層27前者是指鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)的經(jīng)理、廠長以及主要科室指導(dǎo)和供銷人員。后者是指企業(yè)的消費資料私有、自主經(jīng)營、以營利為目的且雇工在8個人以上的企業(yè)主。但是由于這兩個階層所依托的經(jīng)濟組織具有這樣的特殊性，即由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村舉辦、并承當(dāng)著支援農(nóng)業(yè)的義務(wù)，因此，被冠以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的

34、稱謂，并受一系列相應(yīng)的法律法規(guī)標準。直到如今，這種經(jīng)濟組織及其相應(yīng)的管理者、擁有者在農(nóng)村社會都具有舉足輕重的地位。與其規(guī)模的成長相適應(yīng)，法律法規(guī)主要是經(jīng)濟類如稅收、信貸、財政、投資、企業(yè)、工商行政管理等一是規(guī)定了對這些經(jīng)濟組織的鼓勵和扶持。包括土地、信貸、人員和稅收等。不過，對于所有制不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)態(tài)度一開場并不一致。私營企業(yè)較之集體所有制企業(yè)在開展初期更困難。281二是將其支農(nóng)義務(wù)合法化。假如說國有企業(yè)具有著強烈的企業(yè)對職工的全方位保護色彩的話，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民那么負有一種天然的義務(wù)。法律法規(guī)一再強調(diào)這種義務(wù)并視其為農(nóng)村經(jīng)濟開展的一種必要的刺激手段。291三是加強對其引導(dǎo)。為

35、了克制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的草根性，使其得到更為理想的開展前途，科技含量的進步、管理科學(xué)化等就成為法律法規(guī)規(guī)制的理想目的。301四是保障其合法利益。為了防止將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)義務(wù)夸張，以致對其正常開展造成阻礙，法律保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正常的經(jīng)營自主權(quán)。31這些法律規(guī)定培育了農(nóng)村新的經(jīng)濟增長點，并對這一階層成為農(nóng)村社會經(jīng)濟、社會資源占有較多的中上層發(fā)生了深遠的影響。首先，由于國家法律法規(guī)和地方經(jīng)濟政策對創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的傾斜，最初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在社隊企業(yè)的根底上，汲取農(nóng)民收入進步而積累的資金，利用國家信息、技術(shù)和信貸上的支持而開展起來。一局部農(nóng)村干部、黨員和“能人投身于企業(yè)經(jīng)營中，并在良好的機遇中完成了資本的積累和增殖。從1

36、979年起至今，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾次調(diào)整稅率，使其在稅負上比國營企業(yè)和集體企業(yè)輕一些，而且在信貸上給予相當(dāng)多的優(yōu)惠政策，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以在80年代至90年代初每年以3040的速度增長。其次，由于國家和集體對這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在土地、消費資料、資金、銷售、信息、稅收等方面的優(yōu)惠，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)天然地具有一種支農(nóng)、補農(nóng)、援農(nóng)的義務(wù)，比方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最早投資就是來源于農(nóng)業(yè)的積累，最早興辦的社隊企業(yè)也是直接為農(nóng)業(yè)效勞的，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一直就承當(dāng)著名目繁多的各種社會負擔(dān)。321其支農(nóng)義務(wù)的承當(dāng)不僅解決了一大局部農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)，而且在客觀上還使這些管理者、經(jīng)營者在農(nóng)村社會乃至在城市社會中具有相當(dāng)高的社會地位。再

37、次，法律對其的引導(dǎo)和管理目的在于糾正農(nóng)村經(jīng)濟開展中的一些誤區(qū)，但是由于農(nóng)村致富脫貧的經(jīng)濟動機極為強烈，并且基于農(nóng)村社會的一些傳統(tǒng)的機制，以及地方保護主義，對于這兩個階層的控制和引導(dǎo)還是遠遠不夠的，致使其可以獲得體制內(nèi)外的許多的合法和不合法的利益。最后，這一階層與鄉(xiāng)村基層組織之間利益關(guān)系較為復(fù)雜。法律對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法利益的保護不能完全適應(yīng)這種千絲萬縷的關(guān)系。因為二者既有在開展地方經(jīng)濟、維護共同利益方面的一致性，因此后者可能會在維護其前者利益上不遺余力；但二者又都有來自本利益集團的特殊利益，因此后者也可能千方百計地限制前者的合法權(quán)利，法律的保護在地方的抵抗下可能會失去或者削弱其作用。但是這并不影響

38、到該階層占據(jù)農(nóng)村社會的較高地位。五鄉(xiāng)村管理者階層鄉(xiāng)村兩級的農(nóng)村基層干部，始終是農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會生活的組織者和管理者，他們負責(zé)農(nóng)村社會的政治安定、經(jīng)濟開展、社會秩序和治安維護。改革的焦點集中在其權(quán)利劃界、干群關(guān)系以及其素質(zhì)建立等問題上。與之相關(guān)的法律法規(guī)主要涉及到地方組織建立、政府機構(gòu)改革、民主自治、政府權(quán)限劃分等問題主要表現(xiàn)為如下特點：一、成認地方的自主管理權(quán)限。由于我國地方行政層次是盛縣、鄉(xiāng)三級體制，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為基層政權(quán)單位，為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮對農(nóng)村社會管理、經(jīng)濟和文化建立以及社會主義民主開展的有效作用，法律法規(guī)明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利機構(gòu)的各項職能，使之與農(nóng)村社會的開展相適應(yīng)。331二、加強農(nóng)村民主

39、自治建立。假如說中國政治運行規(guī)那么一直是以民主集中制為特征的話，那么在以村民自治為主要表現(xiàn)形式的農(nóng)村民主建立開展之前，農(nóng)村社會中更多的是集中，強調(diào)下級對上級的服從，更進而強調(diào)農(nóng)民對政府的服從。但是農(nóng)村改革很快對原有的政治運行規(guī)那么造成沖擊，并直接導(dǎo)致法律法規(guī)轉(zhuǎn)而強調(diào)建立農(nóng)村基層的民主治理。341三、促進機構(gòu)改革和對基層行政執(zhí)法行為的監(jiān)視。由于農(nóng)村基層組織對于農(nóng)村社會開展的重要性，因此法律法規(guī)對于理論中出現(xiàn)的種種問題進展了規(guī)制，一再要求精簡機構(gòu)、加強管理、依法行政、進步其效勞效能、緩解干群矛盾和危機。35這些法律法規(guī)首先突出了鄉(xiāng)村管理者對于農(nóng)村社會中各項事務(wù)所要發(fā)揮的重要作用，賦予其相當(dāng)廣泛的權(quán)

40、利和管理范圍。但由于中國目前仍存在條塊分割的場面，因此“其法律賦予的職能就被條條派出或延伸的機構(gòu)所肢解。361由此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了對人、財、物的統(tǒng)一調(diào)控權(quán)，并進而使其統(tǒng)一指揮失靈，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政才能先天缺乏。當(dāng)然，這里并不否認鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)利對于農(nóng)村社會的影響，只是強調(diào)這種影響還不夠積極和主動，進而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其次，村民自治的興起實際上是對于改革初期村治秩序癱瘓的糾正，是農(nóng)民為彌補當(dāng)時農(nóng)村基層組織癱瘓、干部流失、村務(wù)無人管理的自發(fā)嘗試。而法律后來對于村民自治的鼓勵和扶持那么帶有民主建立的象征意義。國家的意義賦予和制度推行因此與農(nóng)村現(xiàn)行秩序運行產(chǎn)生沖突?？偟膩碚f，村務(wù)公開、民主選舉

41、雖然直接構(gòu)成了對農(nóng)村基層干部的壓力和制約，但要成為行之有效的純化鄉(xiāng)村管理者隊伍的手段，還困難重重。最后，法律對農(nóng)村基層組織的機構(gòu)改革、人員素質(zhì)和監(jiān)視管理要求雖然意圖良好，但是幾次改革仍然行政人員暴增，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴重超編，而且構(gòu)造龐雜。371而鄉(xiāng)村由于其工作環(huán)境較為惡劣、待遇不高，更是很難吸引高素質(zhì)的人才。而為了支撐龐大的干部隊伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自己解決辦公行政和工資待遇費用的情況下，弄虛作假、貪污腐敗行為屢禁不止；至于在村一級的干部隊伍中，干群關(guān)系更容易因為村干部的三重身份國家政府的法律命令的執(zhí)行者、農(nóng)戶利益的代言人和自身利益的代表而產(chǎn)生沖突和矛盾。如今看來，由于上述的種種原因，鄉(xiāng)村管理者實際上

42、成為農(nóng)村各種矛盾和不滿的焦點，必須有效地解決這個問題。六農(nóng)村知識分子階層農(nóng)村知識分子階層包括在農(nóng)村從事科技、醫(yī)療、文化娛樂、教育的各種專業(yè)技術(shù)人員。總的來說，盡管改革以來對這些人員所從事的教科文衛(wèi)事業(yè)的重視和投入有所加大，但是其增長速度較慢，各地不同程度存在著農(nóng)村知識分子流失、文化教育和精神文明建立形式嚴峻的問題。與之相關(guān)的法律法規(guī)主要涉及到農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)、農(nóng)村精神文明建立、農(nóng)村教育等方面呈現(xiàn)出如下特點：一、政策性強調(diào)和指導(dǎo)色彩較濃?；貞?0多年來的立法，不能說國家不重視農(nóng)村的教科文衛(wèi)等各項事業(yè)的建立，但是這些立法中明顯地表達為對這些事業(yè)的政策性強調(diào)，本質(zhì)性的支持較少。381而且甚

43、至是這種強調(diào)，在經(jīng)濟建立居于首位開展戰(zhàn)略的80年代，也極為微弱。391二、給予一定的傾斜和扶持。由于農(nóng)村開展文化科技事業(yè)在人力、物力等資源上都較城市缺乏，因此強調(diào)法律法規(guī)在資金投入、人才培養(yǎng)和機構(gòu)經(jīng)營運作等方面要給予傾斜和扶持。401三、強調(diào)政府、地方和民間的多主體經(jīng)營。由于國家不能完全負擔(dān)起廣闊的農(nóng)村人口和市場對科教文衛(wèi)事業(yè)的需求，國家很早就放開對從事這些事業(yè)的機構(gòu)的經(jīng)營權(quán)，鼓勵地方和群眾集資辦學(xué)、辦醫(yī)、成立民間文化社團和科技協(xié)作組織。411四、實行市場經(jīng)營機制。與上述第三點相關(guān)的是，當(dāng)國家放開對于這些機構(gòu)的控制權(quán)時，也意味著這些機構(gòu)的生存開場更多地要通過市場的競爭來實現(xiàn)。國家不再主要負擔(dān)這

44、些機構(gòu)的各種開支，而要求地方負擔(dān)或者這些機構(gòu)通過自己的效勞來賺取報酬。42這些法律法規(guī)確實立實際上將農(nóng)村知識分子的處境由國家統(tǒng)管統(tǒng)包變?yōu)橹饕傻胤交蛘呱鐣碇С?，并且需要這些人員爭取社會的注意，通過表達自己的價值來獲得報酬。因為法律法規(guī)的政策性強調(diào)或者傾斜僅僅是一種軟性的意志約束，而要落實為詳細的優(yōu)惠措施和現(xiàn)實的扶持，那么往往依靠地方政府的貫徹執(zhí)行。在一定的財力根底上，地方政府假如重視和實在加大投入，或者鼓勵和允許民間投資于這類教科文衛(wèi)事業(yè)，其處境就較好，反之那么差。而實際情況是在經(jīng)濟興旺尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興旺的地區(qū)，這些公共事業(yè)往往由其出資興辦，開展較好。431經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，往往需要依靠地

45、方政府收取農(nóng)民各種費用，采用集資方式來進展投入。而且即使是這種方式，也會因為地方挪用或者克扣這些款項，而使得這些農(nóng)村教科文衛(wèi)的專業(yè)人員處境窘迫。441另外，由于對這些事業(yè)的投資與一般的經(jīng)濟建立不同，除了其中的農(nóng)業(yè)科技推廣可以很快顯現(xiàn)經(jīng)濟效益之外，多屬于長期性、見效慢但是影響深遠的投資。因此，要求這些人員完全通過市場機制來保證自己的生存和開展，是不現(xiàn)實的。451事實證明，即使是經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)化快的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，可以通過技術(shù)承包合同將農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣到農(nóng)業(yè)消費中的各個環(huán)節(jié)并獲得理想的經(jīng)濟效益，也不是很多。461由于法律的這種傾向和地方政府的投入和管理乏力，農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)的開展和相關(guān)專業(yè)人員的待遇

46、及工作情況，都令人堪憂。471這一階層占有的文化資源與其經(jīng)濟資源、社會資源已經(jīng)極不對稱，并進而成為農(nóng)村受剝奪感較為嚴重的階層。而假如長此以往，不僅會深深影響到農(nóng)村的經(jīng)濟開展，還會影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定和農(nóng)民的生活。三、評價與反思法律的局限由以上分析可見，對于當(dāng)代中國農(nóng)村階層分化的法律調(diào)整，表達為側(cè)重開展經(jīng)濟，而農(nóng)村政治和社會改革較為薄弱。這種法律調(diào)整的方向及其現(xiàn)實的執(zhí)行進而導(dǎo)致或者間接影響了農(nóng)村社會發(fā)生宏大的變化，使之形成占有經(jīng)濟、政治或文化資源量各不同的幾個階層，他們有的占據(jù)農(nóng)村社會的上層，屬于強勢群體，有的那么在下層掙扎，呈現(xiàn)為弱者的姿態(tài)。自然，這種狀況是多種因素造成的，法律之外的因素甚至起

47、著相當(dāng)大的作用，使得意圖良好的法律不僅被架空，甚至還能使立法本身都發(fā)生偏向。這里先就法律本身的幾個問題發(fā)表看法。第一，法律價值目的上的偏向。即由于法律在一段時間以來過于重視效率，無視公平，注重短期效應(yīng)，無視可持續(xù)開展，因此對一些群體在社會變革中的地位和作用的認識發(fā)生了偏向，并進而導(dǎo)致其在階層分化中的不利地位和利益受損。法律對效率的重視突出地表達在對于易于帶來經(jīng)濟增長的行業(yè)和階層盡力提供方便和優(yōu)惠，而對于經(jīng)濟效益較差的那么給予的保護有限，甚至對其利益要求不予考慮。我們可以看到，國家為了鼓勵和促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的開展，一再地在稅收和信貸上給予支持，這還沒有算上地方政府在其權(quán)限范圍甚至超出權(quán)限范圍對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企

48、業(yè)作出的優(yōu)惠政策，結(jié)果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者在資金來源、利潤分配等方面占盡優(yōu)勢，可以得到更好的開展，在農(nóng)村社會具有較好的地位。這種做法的最極端的后果甚至導(dǎo)致有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)長期以貸款來維持消費，造成宏大的虧空。而農(nóng)業(yè)消費者，盡管其從事的最根底的消費，但政府對其扶植遠遠不夠，僅止于放開經(jīng)營自主權(quán)，而對其在其他方面的要求、例如方便可得的貸款等方面卻控制較嚴。貸款者強調(diào)農(nóng)業(yè)還貸率低和農(nóng)業(yè)風(fēng)險大，而不愿給予農(nóng)業(yè)勞動者貸款，往往造成其缺乏消費資本而使其消費才能更為低下?，F(xiàn)行法律也不愿放開對農(nóng)業(yè)信貸的管制，以致出現(xiàn)扶貧專家卓有成效的資本運營方式帶上“非法集資的罪名的為難場面。481入城農(nóng)民工的待遇是更為明顯的法律公平

49、價值欠缺的表現(xiàn)。由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，農(nóng)民身份得到的是更多的限制，城市既無力提供對其的市民待遇，又對其存有阻礙城市建立的先見，因此在就業(yè)、待遇等問題上就加以更多的限制，因此使得農(nóng)民工競爭前提不平等，競爭過程缺乏保障。法律重視短期效應(yīng)的突出表現(xiàn)是法律更多將注意力放在經(jīng)濟建立上，而在社會和文化建立上著力較少。農(nóng)村法制的開展其實更多地表達在經(jīng)濟性立法的增長，對于農(nóng)村精神文明建立的立法分量極輕。盡管農(nóng)村的教育、文化、科技等事業(yè)的開展對經(jīng)濟的可持續(xù)增長起著至關(guān)重要的作用，但國家既無力對其進展充分的投資，而將之委于地方和社會的興辦；又不注意通過相應(yīng)的立法對這些民間行為加以必要的扶持和引導(dǎo)。國家對農(nóng)村教科

50、文衛(wèi)事業(yè)的無視在客觀上造成了農(nóng)村一度建立起來的教育、醫(yī)療、科技和文化網(wǎng)絡(luò)的脆化和人才的離散，并將這些事業(yè)置于極為不利的境地。而民間和地方的興辦往往具有不穩(wěn)定性和盲目性，不利于其科學(xué)規(guī)劃和長遠開展。這些現(xiàn)象一方面使得農(nóng)村從事教科文衛(wèi)事業(yè)的專業(yè)人員失去了必要的保障而變成弱勢群體而削弱其開展動力，另一方面又使其行為失范并直接導(dǎo)致農(nóng)村社會矛盾和問題的鋒利化。491因為，假如農(nóng)民不能通過有效的教育改善其生存環(huán)境、轉(zhuǎn)換其就業(yè)方式，沒有充分的科學(xué)技術(shù)支持其進展消費方式的改造、進步其經(jīng)濟效益，無法得到足夠的社會保障，使老有所養(yǎng)病有所醫(yī)，也缺乏安康向上的文化氣氛，開闊其眼界和觀念，我們怎么能設(shè)想農(nóng)村社會形成一種

51、人人通過適當(dāng)?shù)呐涂梢誀幦「玫纳?、享受更多的資源的秩序？第二，立法技術(shù)上的缺乏。與改革的所有步驟和措施都具有的探究性和嘗試性一樣，對農(nóng)村的立法表達出了明顯的“學(xué)習(xí)性和“反思性。在“立法宜粗不宜細、“成熟一個、制定一個等具有強烈的過渡性色彩的立法思想指導(dǎo)下，法律在立法技術(shù)上具有突出的模糊化與非形式化、彌散性等特征，這雖然以較小的立法本錢盡快制定出社會所需的法律，但也帶來了很多的隱患，以致于法律所設(shè)定的目的和標準不能得到完全的貫徹，并直接阻礙了各階層合法利益的保護。法律的模糊化和非形式化表達在當(dāng)立法價值目的以一種原那么性、抽象性的表述表達出來時，這一法律往往會更具政策性色彩而操作性較弱。在有

52、關(guān)的法律法規(guī)中，有相當(dāng)大的局部是以“決定、“意見等方式頒行的。而且其行文表述似乎更重發(fā)動而非硬性規(guī)定。這個特點在第二局部的闡述中所引用的大局部法律法規(guī)中已經(jīng)可以充分地表現(xiàn)。因此對其表如今此不予詳述。一般來說，假如法律采取這樣的方式立法，固然說明了法律的態(tài)度，但是也暴露法律對這一問題缺乏有效的調(diào)整手段，在立法目的與法律詳細施行之間出現(xiàn)了斷層。這一問題的危險不僅表如今法律只能將其施行與否寄托于執(zhí)法者的自覺，而且還使得在一個法律解釋不興旺的司法體系中法律的救濟才能更加被削弱。與農(nóng)村階層分化相關(guān)的許多法律問題就有這樣的特點。國家對地方政府或者農(nóng)民的行為標準只停留在發(fā)動的程度上，這就使得當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實不

53、符合法律要求時，無法獲得方便和有效的救濟途徑，他們的合法要求或者由此被虛置，或者只能通過非制度化的參與來得到發(fā)泄和解決，因此造成了各階層之間矛盾和沖突。法律的彌散性表達在法律法規(guī)往往將對詳細問題的解釋和規(guī)定委諸地方，這樣地方詳細到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村對于相關(guān)的問題就有較大的解釋、規(guī)定和處理權(quán)利。法律的規(guī)定并不是沒有任何理由的。因為我國農(nóng)村改革本來就是在不斷打破原有制度的前提下展開的，原有的法律不斷地在現(xiàn)實更具有生命力的作法沖擊下不斷修改和更正，所以法律的穩(wěn)定性相對較弱，法律希望留給地方理論一個較大的活動空間。事實證明，中國的改革往往具有極強的地方主義色彩，假如法律一律劃一，將某一地方某一時期行之有效的做法普

54、遍化和固定化，并不一定會帶來好的效果。但問題是如何控制和引導(dǎo)地方正確地運用這種法律給予的空間。事實上有些地方政府往往將其私利包裝以立法或者執(zhí)法，結(jié)果在實行中造成了經(jīng)濟或者社會的損害。目前在法學(xué)和政治學(xué)研究中比擬關(guān)注的村規(guī)民約問題也充分地表達了法律的彌散性的危害。雖然如今將村規(guī)民約作為一種民間自治的良好的方式而加以推崇，但是已經(jīng)有學(xué)者注意到村規(guī)民約所表達的社區(qū)利益和國家所推崇的社會秩序之間的差距和矛盾。501正是這種執(zhí)法和司法權(quán)利的泛化使得國家的法律秩序在執(zhí)行中不可防止地產(chǎn)生變形，基層官員和執(zhí)法者以及普通農(nóng)民對法律的理解達不到國家預(yù)設(shè)的目的。相應(yīng)地，社會關(guān)系的調(diào)整也就呈現(xiàn)出那樣這樣的問題。對于這

55、種結(jié)果國家權(quán)利顯得無可奈何而只能聽之任之。第三是法律救濟的障礙。有些階層不僅成為社會生活中的弱勢群體，而且也是法律資源占有和運用的弱勢群體。這可以通過對于農(nóng)民的法律意識問題以及向農(nóng)民提供法律效勞的機構(gòu)人員的分析看出。法律對農(nóng)村社會各階層的調(diào)整只有在各階層對于法律的內(nèi)容至少是不生疏，對于法律可以形成有效的需求的情況下才能順利地實行。在論及農(nóng)村法律問題的不令人滿意的現(xiàn)狀時，人們往往將之歸諸于農(nóng)民法律意識的落后。但是這個問題其實不像人們所想象的那么簡單，首先，農(nóng)民法律意識落后不能代表農(nóng)民對法律的需求不強烈，現(xiàn)實情況往往是農(nóng)民對于用法律來保護自己的權(quán)利已經(jīng)有或多或少的愿望，但是他們苦于不能支付足夠的費

56、用通過合法的途徑來保護自己，在他們心中，法律其實遠遠比某些熟知法律的人要神圣和公正，這就像文盲往往更敬畏和渴望文字一樣。當(dāng)然在有些情況中，農(nóng)民用法律保護自己的動機不見得有多么高尚，它經(jīng)常是一種實用主義的態(tài)度，但是僅此我們就不能單純地將法律意識貧乏這樣一頂帽子扣到農(nóng)民頭上。511其次，國家對于農(nóng)民法律意識的進步的方法也有可值得推敲之處。中國大規(guī)模的普法工作開場于1986年，至今已經(jīng)實行到第四個普法五年方案。這一運動的目的是加強農(nóng)村的法治建立。為此中央確定的普法重點是村干部、黨團員、企業(yè)管理者、青壯年勞動力、鄉(xiāng)村企業(yè)職工青少年等521.而且還力務(wù)實行多種靈敏有效的普法方式。對于普法的內(nèi)容，除了根本

57、的“九法一例，還要求應(yīng)根據(jù)實際需要學(xué)習(xí)相關(guān)的法律，如土地管理法、方案生育法、森林法、草原法等。十多年的普法工作，投入了大量的人力物力，但其施行效果并不是太理想。對此原因被歸咎于一是農(nóng)村地廣人稀，召集不易，二是宣傳形式流于單調(diào)，三是宣傳不夠深化淺出，四是干部不重視等等。但不管原因如何，造成的結(jié)果是廣闊農(nóng)民對于一些與其消費生活親密相關(guān)的法律法規(guī)并不知曉，無法有效地尋求法律的救濟；農(nóng)村執(zhí)法人員無視法律對于其權(quán)利的約束，工作方式粗暴蠻橫，踐踏農(nóng)民合法權(quán)利。對于農(nóng)民來說，他們保護自己的最直接的方式變成帶有強烈的對抗性質(zhì)的罷農(nóng)、上訪及其他暴力行為。例如，在有些地方因為農(nóng)民負擔(dān)過重引起的暴力和惡性沖突事件已

58、經(jīng)頻見媒體。鄉(xiāng)村社會提供法律效勞的機構(gòu)和人員是農(nóng)民得以接近法律的重要途徑?？偟膩碚f，目前農(nóng)村相關(guān)的法律機構(gòu)有人民調(diào)解委員會、農(nóng)村治保組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律效勞所、基層法院派出機構(gòu)等。這些機構(gòu)的數(shù)量和從業(yè)人員的數(shù)目逐年遞增。改革開放二十年來，他們?yōu)檗r(nóng)民提供了大量的法律效勞。但是有幾個問題困擾著農(nóng)村法律效勞的開展。第一，法律效勞者數(shù)量和自身素質(zhì)的限制。在某種意義上，法律是一種昂貴的資源，相對經(jīng)濟不興旺的農(nóng)村社會很難吸引高程度的法官或者律師及其他法律工作者。531相反，這些法律工作者往往是從鄉(xiāng)村中招募的，有些不僅法律知識缺乏，而且文化程度也不高。這也影響了法律的救濟。541第二是鄉(xiāng)村司法體制無法獨立。法院與

59、地方政府之間聯(lián)絡(luò)親密，受政策的影響也很大。在很多例證中，法律法規(guī)的規(guī)定在施行中并不是一個單純的解釋和適用法律的問題，而是一個權(quán)衡涉案各方人員和利益的綜合過程，這種情況尤其明顯地表達在有涉及到地方政府利益的案件中。這樣，有時候司法公正問題就變成是一個與行政權(quán)利之間的比賽問題。這使得農(nóng)民的合法權(quán)益保護狀態(tài)極為不穩(wěn)定。第三，對法律的本錢的顧慮。對于生活貧困的農(nóng)戶來說，即使他們希望得到法律的幫助，也可能因為訴訟中和訴訟本身所可能帶來的消耗過高而放棄訴訟。盡管在官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，有幾個指標例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律效勞所、人民調(diào)解委員會的數(shù)目及受案情況令人比擬可觀，但是假如仔細看看對這些工作的官方報告，就可以發(fā)現(xiàn)，這

60、些效勞表達出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和地方政府的偏愛。施行上，作為民間法律效勞機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律效勞所的興起，本來就是效勞于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展經(jīng)濟的需要的。第四，不信任法律。由于對法律的絕望，他們可能求助更直接、簡單而效果明顯的方式，如上訪、暴力對抗等等。對農(nóng)民來說，他們只在法律對于他們的目的可以有所助益的情況下才會求助于法律。上訪行為的出現(xiàn)往往與農(nóng)民對政治運作的敏感程度有關(guān)，他們意識到，地方官員出于政績的考慮非常顧慮下情上達，而上訪就是一種在理論中“卓有成效的傳達下情的方式，假如上訪成功，輕那么緩解現(xiàn)實問題，重那么使相關(guān)的基層組織和官員承當(dāng)行政責(zé)任。暴力對抗那么是一種更為直接的方式，有的研究者將之成為農(nóng)民的道義生存