論我國政策性銀行向開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型的立法完善

1、論我國政策性銀行向開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型的立法完善摘要：我國三大政策性銀行：國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，到今天已經(jīng)有了20年的發(fā)展期，在能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等重要的經(jīng)濟領(lǐng)域中充分發(fā)揮了作用，為恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟作出了重大貢獻。但伴隨著全球金融環(huán)境的發(fā)展變化以與我國經(jīng)濟體制的深化改革，我國政策性銀行的發(fā)展也到了無法適應市場經(jīng)濟的要求，需要轉(zhuǎn)型改革。政策性銀行向開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是制定專門的法律，并且是分別立法，即“一行一法”。唯有通過專門立法，政策性銀行的法律性質(zhì)、業(yè)務X圍和監(jiān)督體系等才有明確規(guī)制，面對轉(zhuǎn)型時才有統(tǒng)一明確的體系和目標。關(guān)鍵詞：政策性銀行;立法模式;風險防X;監(jiān)管體

2、制一、我國政策性銀行產(chǎn)生發(fā)展的現(xiàn)實基礎政策性銀行的經(jīng)營目的并非追求利潤的最大化，而是在國家產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)決策的指導下，以較低的貸款利率、較長的還款期限，對特定的領(lǐng)域進行投融資活動，其投融資的領(lǐng)域往往是基礎設施、農(nóng)業(yè)等需要較大投資、資金回報率較低的領(lǐng)域，這些是商業(yè)性銀行不愿意投資，卻對國民經(jīng)濟有著重大影響的領(lǐng)域，因此，政策性銀行的設立是在較短時間內(nèi)恢復發(fā)展經(jīng)濟必要和合理的經(jīng)濟手段。從當代經(jīng)濟發(fā)展的歷史軌跡來看，世界各國經(jīng)濟發(fā)展的階段基本上可以劃分為以下三種：自由資本主義競爭階段、壟斷資本主義階段以與自由市場與政府干預力量平衡階段。在第一個階段，資本主義市場經(jīng)濟處于萌芽發(fā)展初期，政府的立場也是非強

3、勢的，對于市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府并不過多干預，更多的是依賴市場自身發(fā)揮調(diào)控能力，因此這一階段各國普遍的經(jīng)濟模式是自由放任。第二個階段，全球X圍發(fā)生經(jīng)濟危機，公司破產(chǎn)、大X圍失業(yè)現(xiàn)象層出不窮，很多領(lǐng)域已無法靠市場自身的調(diào)節(jié)度過難關(guān)，政府開始對經(jīng)濟進行強有力的干預。發(fā)達國家開始建立政策性銀行發(fā)揮政府的財政支撐作用。在第三個階段，二戰(zhàn)后的各國經(jīng)濟遭受不同程度的打擊，為了在較短時間內(nèi)恢復經(jīng)濟，各國普遍設立了政策性銀行，依靠國家的財政力量，對全國經(jīng)濟進行統(tǒng)籌規(guī)劃，分配資源，對基礎設施與恢復經(jīng)濟的重要經(jīng)濟領(lǐng)域進行專項扶持等。與此同時，發(fā)展中國家的經(jīng)濟開始高速發(fā)展，政策性銀行被放在經(jīng)濟發(fā)展中的主導地位中。但隨

4、著經(jīng)濟恢復發(fā)展，經(jīng)濟體制逐漸市場化，同時，各國經(jīng)濟普遍融入全球化，為適應經(jīng)濟的發(fā)展變化，發(fā)達國家政策性銀行慢慢向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)變，單純的政策性銀行已不適應全球化經(jīng)濟形勢。我國政策性銀行的產(chǎn)生與發(fā)展是在世界經(jīng)濟發(fā)展趨勢中的第三階段。1993年，中共中央十四屆三中全會召開，會議上提出盡快成立政策性銀行，使四大專業(yè)銀行分離出政策性業(yè)務，真正轉(zhuǎn)為商業(yè)性銀行，同時使政策性業(yè)務在專業(yè)的機構(gòu)中發(fā)揮作用，以幫助我國經(jīng)濟恢復發(fā)展。過去的四大專業(yè)銀行長年來很多貸款都是混合型的，都是半商業(yè)性、半政策性的。1994年，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行三大政策性銀行成立。國家開發(fā)銀行主要的業(yè)務領(lǐng)域是能源、交

5、通等領(lǐng)域，包括西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等項目;中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要的業(yè)務領(lǐng)域是扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設，專門從事糧棉油收購、調(diào)銷、儲備貸款等業(yè)務。中國進出口銀行是國家出口信用機構(gòu)，主要的領(lǐng)域是為我國高新技術(shù)產(chǎn)品、機電產(chǎn)品等出口以與境外投資提供信用承諾和政策性融資。三家政策性銀行服務的經(jīng)濟領(lǐng)域各有側(cè)重，滿足了國民經(jīng)濟恢復發(fā)展的需要，為經(jīng)濟發(fā)展作出了貢獻。二、我國政策性銀行向開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景原因（一）立法背景.法律性質(zhì)地位不明確依照民法理論上的劃分，我國法人分為機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、法人和社會團體法人。不同的法人類型，法律賦予其不同的法律人格，法律規(guī)定了不同的管理和運行體制，明確其不

6、同的法律地位，不同類型的法人必須在法律規(guī)定的X圍內(nèi)行使權(quán)利，履行義務。依照民法理論上的定義，政策性銀行也是法人，但具體是哪一類型的法人，我國法律并沒有明確的規(guī)定。對于政策性銀行，我國并沒有制定專門的法律，只有三部法律對政策性銀行有所涉與，這三部法律分別是中國人民銀行法銀行業(yè)監(jiān)督管理法中小促進法，但這三部法律中沒有規(guī)定政策性銀行明確的法律性質(zhì)、組織形式等問題。因此政策性銀行的法律性質(zhì)究竟是什么，當前的法律并沒有具體的規(guī)定。政策性銀行雖然是以國家財政為基礎，設立的目的是為了支持基礎設施建設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等國民經(jīng)濟重要領(lǐng)域的發(fā)展，但政策性銀行本身并不是政府機關(guān)，因而不能視為國家機關(guān)法人。政策性銀行具

7、有一定的盈利性，因此也并不是事業(yè)單位法人和社團法人，政策性銀行的政策性業(yè)務居于更重要的位置，也并不能歸為法人。因此，對于政策性銀行的法律性質(zhì)和法律地位問題，我國需要盡快制定出單獨的政策性銀行法加以明確。.缺乏權(quán)威立法、法律嚴重滯后經(jīng)濟全球化趨勢上世紀七八十年代之后，世界經(jīng)濟開始呈現(xiàn)全球化趨勢，金融市場的競爭愈加激烈，許多國家的政策性銀行失去了持續(xù)發(fā)展的動力，各國紛紛開始金融改革，重組政策性銀行，有的國家政策性銀行被其他國家機關(guān)或者其他商業(yè)銀行兼并;有的國家政策性銀行后續(xù)資金不足，破產(chǎn)倒閉;有的國家政策性銀行實現(xiàn)了設立目標，剝離了政策性業(yè)務，成功轉(zhuǎn)型成為了專業(yè)的商業(yè)性銀行;有的國家政策性銀行則順

8、應本國經(jīng)濟的發(fā)展轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)換了業(yè)務X圍，轉(zhuǎn)型為農(nóng)業(yè)、工業(yè)等其他領(lǐng)域的政策性銀行。從各國政策性銀行轉(zhuǎn)型的大致規(guī)律來看，主流趨勢是政策性銀行轉(zhuǎn)型成為開發(fā)性金融機構(gòu)。政府失靈政策性銀行設立的時代背景是市場經(jīng)濟中市場自身調(diào)控失靈，其設立的目的是為了通過政府的力量扭轉(zhuǎn)市場失靈的局面。為了克服市場機制的失靈，政策性銀行的調(diào)控方式是向商業(yè)銀行不愿投資的領(lǐng)域，提供較低利率、較長期限的貸款，雖然對于國民經(jīng)濟的發(fā)展有非常巨大的促進作用，但因政策性銀行對相關(guān)領(lǐng)域的投資資金的來源主要是國家財政，如果國家財政實力不足，很有可能導致政策性銀行的投資金額出現(xiàn)短缺，無法周轉(zhuǎn)，財務缺乏可持續(xù)性;另一方面，因為政策性銀行依賴的是政

9、府財政的支持，政府對于政策性銀行的干預就會相應地比較嚴重，政策性銀行就失去了應有的獨立性，同時，政府實行補貼，政策性銀行就容易出現(xiàn)道德風險。這些問題即政府失靈。因此，面對變化發(fā)展的經(jīng)濟形勢以與政策性銀行特殊的問題，政策性銀行的發(fā)展面臨了重大的阻礙。（三）自身體制背景政策性銀行的業(yè)務領(lǐng)域沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要作出相應的動態(tài)調(diào)整。首先，國家開發(fā)銀行。原本完全屬于國家開發(fā)銀行基礎業(yè)務領(lǐng)域內(nèi)的“兩基一支”業(yè)務在發(fā)展過程中，已不只需依賴政府財政的支持，商業(yè)銀行也開始參與其中，不可避免地與國家開發(fā)銀行發(fā)生競爭沖突，商業(yè)銀行巨大的靈活性和龐大的資金使國家開發(fā)銀行的業(yè)務受到巨大沖擊。其次，中國進出口銀行。我國

10、經(jīng)濟已經(jīng)完全納入到全球化經(jīng)濟的領(lǐng)域內(nèi)，國際經(jīng)濟對我國對外貿(mào)易和進出口能力的要求更嚴格，中國進出口銀行本身的政策性業(yè)務發(fā)展緩慢，仍然固守舊式的運行模式，無法適應全球經(jīng)濟的新要求。最后，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行順應社會的發(fā)展變化，在保證自身政策性業(yè)務安全有效的同時，開始慢慢開發(fā)商業(yè)性業(yè)務，但由于缺乏相應的法律法規(guī)加以規(guī)制和銀行自身的不足，在開展業(yè)務的時候，沒有做到將政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務完全分離，出現(xiàn)了政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務交叉的現(xiàn)象，增加了政策性業(yè)務運行的風險。另一方面，一直以來政策性銀行都無法律法規(guī)規(guī)制，其運行機制在政府機關(guān)指導下進行，缺乏現(xiàn)代銀行運行體制，將出現(xiàn)資本金可持續(xù)性不足，業(yè)務

11、運行紊亂，外部監(jiān)督體系缺乏等問題，對于政策性銀行的發(fā)展有極大的不利影響。（四）現(xiàn)實實踐背景我國的經(jīng)濟體制在過去的十幾年間，實現(xiàn)了不斷深化，我國的經(jīng)濟市場化程度、全球化程度在一步步加深，政策性銀行的經(jīng)營環(huán)境發(fā)生了巨大改變，政策性銀行的財務運行出現(xiàn)了困境，在此情況下，國家提出三大政策性銀行的改革要求：分別改革，“一行一法”。具體的改革方案是：不同的政策性銀行因為在發(fā)展過程中商業(yè)化的時間和程度各有不同，因此實施改革的次序也不同。國家開發(fā)銀行因為在開展政策性業(yè)務的過程中，商業(yè)化程度遠高于其他兩個政策性銀行，因此首先開始改革，取得了一些經(jīng)驗，其他兩個政策性銀行在借鑒國家開發(fā)銀行改革的基礎上也開始探索改革

12、之路。三、我國政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型的立法完善（一）我國政策性銀行轉(zhuǎn)型應當通過立法完成國外有關(guān)政策性銀行立法的經(jīng)驗借鑒因為政策性銀行的特殊性，即一定的公共性質(zhì)，需要以國家的財政資金作為支撐，動用的是國家的公共資源，涉與到了納稅人的合法權(quán)益。因此，國外在設立政策性銀行時，都是先進行立法，吸收公眾民意，再設立相應的機構(gòu)，即普遍做法是先有立法后有機構(gòu)，這是國際慣例。以日本的相關(guān)法律為例：日本的政策性銀行“二行九庫”的設立也是法律頒布事實之后才設立機構(gòu)。日本政策性銀行依據(jù)的法律分別是1953年頒布實施的日本開發(fā)銀行法、1950年頒布實施的日本輸出銀行法和1949年頒布實施的國民金融公庫法等。其他國

13、家的例子還包括韓國與德國。韓國產(chǎn)業(yè)銀行和進出口銀行兩大政策性銀行分別在產(chǎn)業(yè)銀行法和進出口銀行法先后頒布后設立。德國復興信貸銀行是在復興開發(fā)銀行法頒布實施后設立。我國政策性銀行成立時沒有立法的不良后果我國一直沒有制定專門的政策性銀行法，政策性銀行的運行和監(jiān)督管制，主要是依靠中國人民銀行法和銀行業(yè)監(jiān)督管理法的幾個法條的相關(guān)規(guī)定，但這兩部法律對于政策性銀行的規(guī)定是籠統(tǒng)的，組織機構(gòu)、監(jiān)督管理等具體問題都沒有規(guī)定，因此我國政策性銀行實際上一直處于無法可依的狀態(tài)。無法可依導致了政策性銀行的運行缺乏確定的制度可依，同時缺乏正規(guī)的外部監(jiān)督機制。在這種狀況下，政策性銀行出現(xiàn)了與商業(yè)銀行爭利，商業(yè)性業(yè)務與政策性業(yè)

14、務交叉以與資金儲備不足等問題，政策性銀行的發(fā)展受到了嚴重阻礙。政策性銀行有法可依才能健康運營政策性銀行有其特殊的地位，其具有商業(yè)性銀行所不具備的公共性，以一個國家的財政和信用為支撐，在一定程度上代表著國家的意志，行使著一部分宏觀調(diào)控的職能。對于政策性銀行如此特殊的地位和作用，為防止國家財政和信用被濫用，必須出臺專門的政策性銀行法律加以規(guī)X，以更好地發(fā)揮國家財政的作用。另一方面，頒布實施專門的政策性銀行法不只是對政策性銀行進行監(jiān)督，同時也是對政策性銀行的保護。這是因為，政策性銀行以國家財政為支撐，政府很容易對政策性銀行實施不當干預，導致政策性銀行喪失獨立性，損失工作效率和權(quán)威性。設立政策性銀行之

15、前先進行立法，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃、理順關(guān)系，從長遠、根本上解決問題，同時在進行立法的時候，公眾有機會參與到立法過程中，有利于反映民意，實現(xiàn)方案的科學化和認同度。（二）開發(fā)性金融機構(gòu)法的形式與內(nèi)容我國開發(fā)性金融機構(gòu)的立法模式對于政策性銀行或開發(fā)性金融機構(gòu)的立法模式，各國立法中有兩種模式：一是對于開發(fā)性金融機構(gòu)，制定一部專門的統(tǒng)一的開發(fā)性金融機構(gòu)法進行規(guī)X,對開發(fā)性金融機構(gòu)的組織形式、權(quán)利義務、運行機制和監(jiān)督體系等共同性問題進行統(tǒng)一的法律規(guī)制;二是不同的開發(fā)性金融機構(gòu)各自適用單行的金融法律，比如可以制定國家開發(fā)銀行法、中國進出口銀行法等。我國開發(fā)性金融機構(gòu)的立法內(nèi)容我國在開始制定開發(fā)性金融機構(gòu)法時，應

16、盡可能的詳盡，將政策性銀行的原則、法律性質(zhì)、業(yè)務X圍、權(quán)利和義務、設立變更終止程序、內(nèi)部管理模式、風險防控和外部監(jiān)督體系等進行詳細的規(guī)定。在制定相應開發(fā)性金融機構(gòu)法的過程中，需要在法律中對以下問題作出明確的規(guī)定。1）明確界定業(yè)務X圍是“政策性”還是“商業(yè)性”通過立法明確將政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務劃分，明確各自的X圍界限和權(quán)利義務、相關(guān)的開發(fā)性金融機構(gòu)是以政策性業(yè)務為目標，或是以營利性業(yè)務為目標、相關(guān)的開發(fā)性金融機構(gòu)的政策性業(yè)務與營利性業(yè)務在哪些情況下可以并存，或有先后順序要求、政策性業(yè)務的風險如何防X。2）內(nèi)部結(jié)構(gòu)在專門的法律中明確規(guī)定開發(fā)性金融機構(gòu)的法律性質(zhì)，明確開發(fā)性金融機構(gòu)的性質(zhì)是國有公司

17、、還是股份XX,以此來明確確定開發(fā)性金融機構(gòu)的公司模式結(jié)構(gòu);在專門的法律中明確規(guī)定開發(fā)性金融機構(gòu)內(nèi)部的董事會、監(jiān)事會之間的職責權(quán)限劃分和監(jiān)督制約機制。在開發(fā)性金融機構(gòu)的專門立法中，應明確規(guī)定內(nèi)部的管理機制，如對機構(gòu)組織的相應規(guī)定。根據(jù)三家政策性銀行自身的特點，對三家政策性銀行的組織結(jié)構(gòu)應有不同的法律規(guī)定。3）風險防X機制政策性銀行的業(yè)務運行是以國家財政為支撐，因此，如何防X政策性銀行資產(chǎn)投資的風險是立法需要解決的一個重要問題。對于政策性銀行風險防X機制問題，應明確規(guī)定政策性銀行資金充足問題。政策性銀行主要的業(yè)務X圍是國家重要的經(jīng)濟領(lǐng)域，如基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村，這些經(jīng)濟領(lǐng)域需要長期且數(shù)額巨大的投資

18、，政策性銀行的充足資本金必須獲得保障，以免發(fā)生投資后勁不足，被迫中斷的現(xiàn)象。政策性銀行資本金的補充和調(diào)整，由國務院和財政部進行審批，并且規(guī)定資本金補充程序，規(guī)定政策性銀行的資本金補充方式應遵循法定程序，政策性銀行的收益作為資本金的補充，當資本金不能彌補業(yè)務虧損時，政府財政應當彌補。以其他國家政策性銀行籌備資金來源的途徑來看，除了依靠國家財政撥款獲得原始資本金外，還有尋求外部借款以與發(fā)行債券。政策性銀行發(fā)行的債券依托于政府財政，在金融市場上也被等同于風險較小的“政府債券”，金融市場接受度比較高，通過發(fā)行債券獲取的資金來源也相對較穩(wěn)定。近年來由于全球經(jīng)濟和金融環(huán)境的變化以與市場形勢發(fā)生新變化，越來

19、越多的國家轉(zhuǎn)向市場融資。韓國政策性銀行產(chǎn)業(yè)銀行在對外融資方面的經(jīng)驗可以被借鑒，這家政策性銀行在成立之初也是主要依賴政府撥款獲得原始資本金，之后在開展自身業(yè)務的過程中慢慢發(fā)展，開始脫離政府撥款，轉(zhuǎn)為在國家信用的基礎上，依靠財政提供的擔保，在國內(nèi)外金融市場上融資，自籌資金。這種方式可以被我國開發(fā)性金融機構(gòu)借鑒。4）完善、明確的監(jiān)管體制在政策性銀行監(jiān)管體制規(guī)定方面，在立法時應該將政府與政策性銀行的職能明確劃分出來，賦予政策性銀行獨立經(jīng)營權(quán)。政策性銀行雖以國家財政為支撐，但政策性金融機構(gòu)不是“第二財政”，政府只是出資人，不應該直接參與到政策性銀行具體業(yè)務項目的選擇中，應明確監(jiān)管體制，避免政府部門對政策性銀行的過多干涉。菲律賓開