我國人防工程建設(shè)管理現(xiàn)狀和應(yīng)對策略

1、主 要 內(nèi) 容二 加強人防工程建設(shè)的幾點建議三 各級政府和人防、規(guī)劃、建設(shè)等部門應(yīng)重視人防工程建設(shè)一 我國人防工程現(xiàn)狀及存在的主要問題 中國成立以來，黨中央、中央軍委非常重視人防工程建設(shè)。二十世紀(jì)六七十年代在“深挖洞、廣積糧的號召下，全國各地修建了大量的坑地道人防工程。這些工程雖然設(shè)計和建設(shè)不很標(biāo)準(zhǔn)，但其中一局部防護層較厚，內(nèi)部空間較大，稍加改造和適當(dāng)完善仍將發(fā)揮一定的作用。近年來一些城市選擇防護能力強、交通便利的坑道工程改造本錢市的指揮所，選擇一些內(nèi)部空間較大的坑地道工程改造為防空專業(yè)隊工程、醫(yī)療救護工程和倉儲工程等。一 我國人防工程建設(shè)現(xiàn)狀及存在的主要問題1 我國人防工程現(xiàn)狀 1996年1

2、0月公布了?中華人民共和國人民防空法?使得人防工程建設(shè)走上了法制軌道、確保了人防工程建設(shè)有法可依。改革開放30年來，隨著國民經(jīng)濟的開展，黨中央、中央軍委以及各地黨委、政府對人防工程的建設(shè)更加重視。相繼由國家四部委頒發(fā)了?人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定?，國家人防辦頒發(fā)了?人民防空工程條例?、?人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定?和?人民防空信息系統(tǒng)建設(shè)暫行規(guī)定?，今年元月國務(wù)院和中央軍委以國發(fā)20214號文的形式頒發(fā)了?國務(wù)院、中央軍委關(guān)于進一步推進人民防空事業(yè)開展的假設(shè)干意見?。 近年來，各大軍區(qū)、各省、自治區(qū)和各市人民政府相繼出臺了“人民防空工程建設(shè)管理條例和建設(shè)要求。這樣就使得人防工程建設(shè)到達了有法可依

3、，有法必依，依法建設(shè)，依法管理的力度得到了加強，大大推動了人防工程建設(shè)的速度。為完善城市人防工程體系、增強城市綜合防空能力取得了政策性的保障作用。使人防工程建設(shè)真正做到“堅持城市建設(shè)相結(jié)合，堅持長遠(yuǎn)建設(shè)與應(yīng)急建設(shè)相結(jié)合；堅持國家投資與社會投資建設(shè)相結(jié)合。 但從全國人防工程建設(shè)情況來看，目前仍存在以下現(xiàn)象： (1)開展不平衡 由于我國各省、市經(jīng)濟開展不很平衡，人防工程建設(shè)管理隊伍的落實有先有后，加之政策導(dǎo)向等多方面的因素影響，全國各省、市人防工程建設(shè)開展很不平衡.2/人，有的城市到達期2m2/人，再加上近幾年地面房地產(chǎn)開發(fā)工程的增長，這個數(shù)字還在增大。象南京、杭州、上海每年新增人防面積100萬-

4、150萬平方米。有一些地級市每年新增人防面積也有四、五十萬平方米。但經(jīng)濟欠興旺地區(qū)或者說人防工程建設(shè)起步較晚的省、市加上老工程在內(nèi)有的根本不能使用人均防護面積只有0.5m2/人左右，有的還達不到這個數(shù)值。 再例如，單從人防指揮工程來看經(jīng)濟較興旺省、市，除了已建好符合標(biāo)準(zhǔn)的根本指揮所外，現(xiàn)在正在著手建設(shè)預(yù)備指揮所和移動指揮所。在十一五期間要求建成縣、區(qū)和街道一級的根本指揮所。而有些省市到目前為止市級根本指揮所還沒有建成。即使在建指揮工程，其內(nèi)部的設(shè)備和通信設(shè)施也不完善，難以發(fā)揮戰(zhàn)時的防空指揮和平時應(yīng)急救援指揮的作用。 (2)布局不合理 從我們掌握的情況來看，全國各省、市或多或少都存在人防工程布局

5、不夠合理、各種配套工程跟不上的現(xiàn)象。尤其是老城區(qū)，人居密度較大，地面建筑功能較為完善，近幾年改造的可能性不大。這些城市前幾年的建設(shè)重點在二等人員掩蔽部和物資庫，而缺少了與之配套的防空專業(yè)隊工程，醫(yī)療救護工程，食品站、供水站和地下供電站等工程。(3)防護設(shè)備不完善、設(shè)備維護能力不夠 從我們參與的一些城市人防工程規(guī)劃編制過程中的調(diào)研來看，大多數(shù)城市人防工程防護設(shè)備安裝到位率不高，如防護門、密閉門、防爆活門等防護設(shè)備安裝都不到位，封堵框裝上了，而封堵板不知在什么地方。這些設(shè)備如果都要等到戰(zhàn)前安裝，到時哪有這么多的生產(chǎn)廠家生產(chǎn)這些防護設(shè)備。哪有這么多的熟練工人來安裝這些設(shè)備。即便有的工程防護設(shè)備也安裝

6、到位，但由于平時缺少一系列的維護保養(yǎng)程序和政策。同時維護經(jīng)費遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠等一系列問題，導(dǎo)致安裝好的設(shè)備有的銹跡斑斑，有的就根本無法開啟，這樣臨戰(zhàn)前就無法使用。 2 人防工程建設(shè)中存在的問題 人防工程建設(shè)規(guī)劃滯后或執(zhí)行不嚴(yán) 人民防空工程建設(shè)規(guī)劃是一個城市人防工程建設(shè)的重要依據(jù)，它是依據(jù)各城市總體規(guī)劃，根據(jù)城市的防護類別和戰(zhàn)時留城人數(shù)和城市重點防護目標(biāo)的性質(zhì)、位置等多種因素科學(xué)地計算出各類防護工程的數(shù)量并合理的分布在不同的建設(shè)地點，以便提高整個城市的綜合防護能力。 到目前為止有些城市根本沒有一個與城市建設(shè)相配套的人防工程建設(shè)規(guī)劃。即便有，在城市建設(shè)中執(zhí)行的也不夠嚴(yán)格，隨意性太大，尤其是在工程建設(shè)類別上

7、。例如某一個工程按照規(guī)劃要求應(yīng)該建一個防空專業(yè)隊掩蔽部或醫(yī)療救護站，由于該類工程相對投資較大，開發(fā)商就找領(lǐng)導(dǎo)托關(guān)系要求建人員掩蔽部或物資庫。又例如某一個工程按照規(guī)劃應(yīng)該全部建人員掩蔽部，該開發(fā)商同樣找領(lǐng)導(dǎo)托關(guān)系要求建物資庫和車輛掩蔽部。更有甚者找領(lǐng)導(dǎo)打招呼什么都不建。 布局不合理前面已講過。 配套工程建設(shè)得不到落實 目前我國大量的人防工程建設(shè)主要依托結(jié)建工程及結(jié)合地面建筑修建防空地下室，同時其建設(shè)的指導(dǎo)思想為以建為主尤其是人防工程量較少的城市，收費較少。地面建筑又以開發(fā)商建設(shè)為主，開發(fā)商所建的地下室主要是6級或6B級人員掩蔽部和物資庫。 如果根據(jù)規(guī)劃某一地塊應(yīng)建一座防空專業(yè)隊人員掩蔽部或車輛掩

8、蔽部，或醫(yī)療救護站。因該人員掩蔽部為一等人員掩蔽部，抗力等級為5級。如果為防空專業(yè)隊車輛掩蔽部，因該掩蔽部的車輛主要是工程車輛，要求層高較高通常5-6米，抗力等級為5級。如果為醫(yī)療救護站或人防醫(yī)院，其抗力等級為5級，口部所占的面積又大?？傊@些工程與二等人員掩蔽部和物資相比就增加了投資大約增加20%-30%。這樣開發(fā)商就不情愿做，他們就會通過各種關(guān)系和各種渠道來說情，政府有的領(lǐng)導(dǎo)考慮到城市的經(jīng)濟開展就打招呼，人防部門也只好作罷。 缺少重要經(jīng)濟目標(biāo)防護專業(yè)隊工程 對重要經(jīng)濟目標(biāo)的防護在我國起步較晚，其有效的防護措施和手段仍在研究和試驗階段，但是工程防護仍然是有效的方法。 戰(zhàn)時某一重要經(jīng)濟目標(biāo)遭到

9、空襲后就要有及時的搶修隊伍和機械設(shè)備。在平時各城市就應(yīng)根據(jù)已經(jīng)確定好的重要經(jīng)濟目標(biāo)，建設(shè)好相應(yīng)的搶修專業(yè)隊，有針對性地建設(shè)相應(yīng)的專業(yè)隊人員掩蔽部和機械設(shè)備掩蔽部。為了確保這些重要的經(jīng)濟目標(biāo)在戰(zhàn)時或遭到空襲后能夠迅速地恢復(fù)運營，各類經(jīng)濟目標(biāo)的管理、技術(shù)和操作人員即關(guān)鍵工人必須有比普通居民掩蔽防護標(biāo)準(zhǔn)更高的人防工程。重要經(jīng)濟目標(biāo)的防護在我國剛剛起步還需大家進一步地研究和完善。 普遍存在行政執(zhí)法難的問題 依法行政是實施依法治國的方略。各級政府機關(guān)依法行政水平的上下，將直接影響著依法治國的過程，人防部門的依法行政既是政府依法行政的組成局部，同時也是人防部門的重要工作。各級人防主管部門，是人民防空法及其

10、配套法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)法體系，努力提高依法行政水平，對于加快人防建設(shè)具有十分重要且不可替代的作用。 但目前人防部門依法行政體系的不健全仍然存在以下三個問題： 一是人防的法律法規(guī)不完善。 任何按法治要求進行的行政執(zhí)法行為，都需要用制度來標(biāo)準(zhǔn)和約束。從1997年?中華人民共和國人民防空法?施行以來，各級政府都出臺一些配套的法規(guī)，但遠(yuǎn)達不到標(biāo)準(zhǔn)和完善的程度，很難真正做到有法可依。二是人防行政執(zhí)法機構(gòu)不健全。 建設(shè)執(zhí)法隊伍是開展和推進人防行政執(zhí)法工作的組織保證，不建立必要的執(zhí)法部門和執(zhí)法隊伍，人防行政執(zhí)法便難于進行。目前，各級人防機構(gòu)由于受人員編制的限制，除少數(shù)試點單位外，普遍沒有建立專職的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法

11、隊伍，影響人防行政執(zhí)法功能的發(fā)揮。三是人防行政執(zhí)法不夠嚴(yán)格。 在群眾對相關(guān)人防法規(guī)不太了解、對人防部門的執(zhí)法行為往往持疑心態(tài)度的情況下，人防行政執(zhí)法缺少強有力的執(zhí)法機構(gòu)來保障，在人防建設(shè)中依法行政，存在著執(zhí)法力度小、執(zhí)法方式單一、處分執(zhí)行難等現(xiàn)象。 一是廣泛宣傳，營造氣氛。 宣傳是行動的先導(dǎo)。各地區(qū)應(yīng)把人防宣傳教育作為人防工程建設(shè)的根底工作來抓，納入普法教育規(guī)劃和國防教育，精心籌劃，常抓不懈。 在宣傳內(nèi)容上，要突出宣傳人防法律法規(guī)和相關(guān)政策，突出宣傳建設(shè)人防的重要性和緊迫性，突出宣傳人防戰(zhàn)線上的好典型以及執(zhí)法案例。在宣傳對象上，重點做好向領(lǐng)導(dǎo)宣傳，向房地產(chǎn)開發(fā)商和工程單位宣傳，爭取領(lǐng)導(dǎo)重視，爭

12、取工程建設(shè)單位的理解與支持。二 加強人防工程建設(shè)的幾點建議在宣傳形式上，除利用言論工具外，還要通過開展人防進社區(qū)、知識競賽培訓(xùn)班、送人防法律法規(guī)上門、開展執(zhí)法檢查等形式，增強人防宣傳的針對性。 總之，通過廣泛的宣傳教育，提高全社會的人防意識，形成人人關(guān)心、支持參與建設(shè)人防的良好氣氛。 二是科學(xué)規(guī)劃，合理布局。 規(guī)劃是龍頭。人防工程建設(shè)必須納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，否那么，只能造成地下空間的白白浪費。 要根據(jù)城市的政治、經(jīng)濟目標(biāo)分布和地形地貌狀況以及城市開展方向，適度超前，精心編制城市人防工程專業(yè)規(guī)劃，科學(xué)合理的提高人防指揮、醫(yī)療、防空專業(yè)隊、物資儲藏等配套專業(yè)工程的布局，安排好與城市廣場、公園、綠

13、地等公益性工程與舊城改造相結(jié)合的人防布局。 要確立人防規(guī)劃的權(quán)威，人防規(guī)劃一旦按法定程序批準(zhǔn)后，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃要求建設(shè)開發(fā)，不得因城市領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)整而隨意變動。同時注重人防工程詳規(guī)的編制工作，各市人防主管部門應(yīng)積極與規(guī)劃部門協(xié)調(diào)。當(dāng)城市的某一區(qū)域或某一地塊地面建設(shè)在編制詳規(guī)時應(yīng)要求編制相對應(yīng)的人防工程建設(shè)詳規(guī)，沒有人防工程建設(shè)詳規(guī)其規(guī)劃部門一律不予審批。 三是依法辦事，文明執(zhí)法。 牢固樹立以建為主的思想，深人持久的抓好人防法律法規(guī)的貫徹落實。 在城市規(guī)劃區(qū)包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、重要經(jīng)濟目標(biāo)區(qū)建設(shè)民用建筑工程，必須依法同步修建防空地下室。未經(jīng)人防部門許可，規(guī)劃部門不得發(fā)放建設(shè)工程施工許可證。對修建防

14、空地下室的范圍、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依法嚴(yán)格審查，不應(yīng)隨意放寬；對確實因地質(zhì)等原因不能修建的，依法足額收取人防易地建設(shè)費。任何單位和個人都沒有批準(zhǔn)不建或少建人防工程、不繳或少繳人防易地建設(shè)費的權(quán)利。 按照?行政許可法?要求，堅持公開、公正、公平的原那么，建立和完善人防行政許可和行政執(zhí)法制度，強化人防窗口建設(shè)，利用網(wǎng)站、電子屏幕和公示欄等，公開人防依法行政的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及相關(guān)優(yōu)惠政策。落實承諾的便民措施，切實做到職權(quán)明確、責(zé)任落實、行為標(biāo)準(zhǔn)、程序公開、監(jiān)督有效。 加大人防執(zhí)法力度，勇于堅持原那么，敢于較真碰硬，堅決查處各種違法行為。 樹立效勞理念，寓效勞于執(zhí)法中，積極主動、熱情為工程單位提供優(yōu)質(zhì)高效效勞。 四

15、是創(chuàng)新機制，加大投入。 投人缺乏是制約人防工程建設(shè)的最大障礙。各級人防部門要解放思想，拓寬思路，創(chuàng)新機制，調(diào)動各方面投資建設(shè)人防的積極性。建設(shè)人防指揮所是項政治任務(wù)，要以此為契機，積極爭取各級政府的財政投人。突出抓好“結(jié)建工作，依法催促工程單位增加人防投人。 創(chuàng)新人防投資機制，利用各種優(yōu)惠政策，鼓勵和支持國家、集體、個人及外商，以合資、合作、股份制、獨資等方式投資建設(shè)人防工程。 創(chuàng)新人防鼓勵機制，可從收取的人防易地建設(shè)費中劃出一塊設(shè)立人防工程建設(shè)引導(dǎo)資金，采取貼息、以獎代補等方式，引導(dǎo)社會投資建設(shè)人防工程，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤的作用。 創(chuàng)新人防工程招標(biāo)機制，開發(fā)價值較大的地下空間工程，向社

16、會公開招標(biāo)，以工程引人資金。創(chuàng)新人防資產(chǎn)運營機制，挖掘人防資產(chǎn)優(yōu)勢，盤活人防資產(chǎn)，以資產(chǎn)運營吸引資金，推動人防工程建設(shè)可持續(xù)開展。 五是平戰(zhàn)結(jié)合，提升效益。 推動人防工程建設(shè)跨越開展的關(guān)鍵在于平戰(zhàn)結(jié)合，提升效益。 要把城市中最好位置、開發(fā)效益最大的地下空間拿出來，列為人防工程平戰(zhàn)結(jié)合工程。要降低開發(fā)商投資本錢，主動幫助開發(fā)商落實各項優(yōu)惠政策，減免相關(guān)費用。 對地上為廣場、道路、綠地等地下開發(fā)工程，要積極與土地部門協(xié)商，把地面土地使用權(quán)和地下土地使用權(quán)分開，對地下局部免收或象征性收取土地使用權(quán)出讓金。進一步明晰產(chǎn)權(quán)，在保證其戰(zhàn)備功能的前提下，沒有結(jié)合民用建筑工程而單獨開發(fā)的人防工程工程，確立誰投

17、資、誰所有、誰受益;對結(jié)合民用建筑修建的人防工程工程，要將產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)別離，開發(fā)商享有經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)。要加強人防工程工程協(xié)調(diào)，為開發(fā)商和經(jīng)營者創(chuàng)造好的外部環(huán)境。 1 ?國務(wù)院 中央軍委關(guān)于進一步推進人民防空事業(yè)發(fā)展的假設(shè)干意見?國發(fā)20214號文件明確指出要堅持人民政府對人民防空領(lǐng)導(dǎo)的主體地位： 三 各級政府和人防、規(guī)劃、建設(shè)等部門應(yīng)高度重視人防工程建設(shè) “縣級以上各級人民政府對本行政區(qū)域的人民防空工作負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要切實履行法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)及時解決人民防空建設(shè)中的重點難點問題。要把人民防空事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會開展規(guī)劃，與經(jīng)濟開展相適應(yīng)，與城市建設(shè)相協(xié)調(diào)；納入政府任期工作目標(biāo)，作

18、為政績考核的重要內(nèi)容。 各級政府應(yīng)該確認(rèn)“人民防空是國防的重要組成局部，是國民經(jīng)濟和社會開展的重要方面，加強人民防空建設(shè)是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。 人民防空建設(shè)關(guān)系到城市戰(zhàn)時和平時的平安，關(guān)系到城市居民的切身利益。當(dāng)前在人民防空工程建設(shè)方面的重點工作是：組織好本行政區(qū)域人防工程規(guī)劃的編制和實施；加快人民防空指揮設(shè)施建設(shè)；適時編制城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，推動城市地下空間建設(shè)的開展，并充分考慮人民防空需求，兼顧人民防空功能，使城市防護功能進一步加強。 2 人防部門是人民防空工程主管部門，在本級政府領(lǐng)導(dǎo) 下，承擔(dān)著城市人防工程建設(shè)和管理的全面責(zé)任。應(yīng) 把建設(shè)一個能夠滿足城市居民需求的、配套完善布局 合

19、理的人民防空工程體系作為工作目標(biāo)。 為此，人防部門應(yīng)在以下幾個方面不懈努力。 嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，不斷加強人防執(zhí)法力度，形成現(xiàn)代人防的依法管理模式。 依據(jù)?中華人民共和國人民防空法?和其他有關(guān)人防的法律法規(guī)，保障人防工程建設(shè)與城市建設(shè)同步開展，保障各重點人防工程工程的落實，保障按規(guī)定收取人防工程易地建設(shè)費，杜絕違反法律規(guī)定少建、不建人防工程和減免易地建設(shè)費的現(xiàn)象。還要依法保護現(xiàn)有人防工程，防止人防工程被破壞或侵占。 加強規(guī)劃管理，建立完善的人防工程規(guī)劃管理制度。人防工程建設(shè)是城市建設(shè)的一局部，人防工程規(guī)劃是與城市總體規(guī)劃配套的一個專項規(guī)劃，在充分調(diào)查研究的根底上編制好人防工程規(guī)劃，并按照規(guī)劃認(rèn)真

20、實施人防工程的建設(shè)和管理，是搞好人防工作的一個重要前提。人防工程專項規(guī)劃編制工作完畢以后，應(yīng)該重視人防工程控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制。人防部門應(yīng)密切注意城市控制性詳規(guī)編制工作的進展，及時根據(jù)某一片區(qū)城市控規(guī)，編制該片區(qū)的人防控規(guī)，并爭取把人防控規(guī)中的人防工程建設(shè)要求用數(shù)據(jù)表示，列入片區(qū)土地掛牌出讓的指標(biāo)?，F(xiàn)在有的城市已在試驗這樣做，對于落實人防工程規(guī)劃有很好的效果。 加強人防部門自身建設(shè)。 加強自身建設(shè)包括多方面內(nèi)容，這里講幾點： 加強責(zé)任心，要有所作為。我們接觸過許多城市人防部門， 大多數(shù)是生氣勃勃，也有很少數(shù)比較平淡。很多城市人防 部門通過自己的努力工作，創(chuàng)出新局面，為城市居民做出 了奉獻，也有了地位，受到重視。 樹立科學(xué)開展觀，堅持