中國(guó)的公共政策模式課件

1、中國(guó)的公共政策模式一 中國(guó)總政策的主導(dǎo)性作用二 中國(guó)基本政策的“漸進(jìn)式”發(fā)展三 具體政策體現(xiàn)的回應(yīng)與進(jìn)取四 中央政府的政策模式五 地方政府的政策模式六 中國(guó)政策模式的基本特征一 中國(guó)總政策的主導(dǎo)性作用（1）國(guó)家的發(fā)展（不僅是政治發(fā)展，還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和文化發(fā)展等）在很大程度上依賴于正確的政策選擇，尤其是總政策（元政策）的正確選擇。對(duì)中國(guó)來說，改革開放政策就是“文化大革命”結(jié)束后對(duì)中國(guó)發(fā)展起了決定性作用的正確政策選擇。（2）總政策（元政策）是帶有全局性、根本性、決定社會(huì)發(fā)展基本方向的政策，包括總方針、總綱領(lǐng)、總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)等。改革開放政策作為總政策，不僅有明確的總目標(biāo)（實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化、保

2、證經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、提高人民生活水平等），亦有相應(yīng)的路線、方針和總體要求（如解放思想、大膽嘗試、少說多做等），而這些路線、方針等，都是基于中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐（落后與貧窮等）作出的。 （3）總政策（元政策）需要得到民眾的理解和支持，才能真正發(fā)揮其主導(dǎo)性作用。改革開放政策之所以發(fā)揮了重要的作用，是因?yàn)橹袊?guó)民眾真正體會(huì)了政策帶來的好處，對(duì)這一政策有高度的認(rèn)同。（4）總政策（元政策）不能隨意更替，需要在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定，避免因總政策改變帶來的方向、路線等的混亂。鄧小平之所以強(qiáng)調(diào)改革開放還要講幾十年，就是要保持總政策的穩(wěn)定性。 二 中國(guó)基本政策的“漸進(jìn)式”發(fā)展（一）1977-1984年，確定改革開放的政策思路

3、（二）1985-1992年，明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)（三）1993-1997年，明確科教興國(guó)和依法治國(guó)政策目標(biāo)（四）1998-2002年，應(yīng)對(duì)全球化的政策選擇（五）2003-2007年，確定科學(xué)發(fā)展觀的政策取向（六）2008-2010年，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的政策選擇（七）中國(guó)基本政策發(fā)展的漸進(jìn)性特征三 具體政策體現(xiàn)的回應(yīng)與進(jìn)?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)政策的變化（二）社會(huì)政策的變化（三）文化政策的變化（四）三農(nóng)政策的變化（五）具體政策變化的基本特征第一步是被問題推著走，各種決策帶有明顯的“被動(dòng)回應(yīng)”特征。第二步是對(duì)改革開放中暴露出的各種問題進(jìn)行選擇，按照輕重緩急出臺(tái)相應(yīng)政策，顯示的是“主動(dòng)回應(yīng)”特征。第三步是

4、跳出問題或預(yù)測(cè)問題，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局把握政策問題，對(duì)政策進(jìn)行全面規(guī)劃，顯示的是“積極進(jìn)取”的特征。 （一）中央政府的典型政策模式 表1-1 中央政府典型模式政策過程表(一)階段步驟內(nèi)容政策制定（1）確定政策問題通過不同途徑提出或選定政策問題（2）政策問題調(diào)研政策問題相關(guān)部門組織調(diào)查研究，收集各方面意見（3）形成政策方案指定專門部門草擬政策方案，并在征求有關(guān)部門意見后修改政策方案（4）上報(bào)政策方案政策方案上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)或主管部門（如主管領(lǐng)導(dǎo)或主管部門認(rèn)為政策方案不妥，則返回政策制定部門重新修訂方案后再次上報(bào)，有的政策可能經(jīng)歷多次這樣的過程）（5）政策方案咨詢就政策方案展開專家咨詢或以聽證會(huì)形式等

5、征求民眾意見，必要時(shí)還要征求民主黨派、政協(xié)委員、人大代表意見（6）政策方案確定以“核心會(huì)議”形式討論、決定政策方案，形成政策文件（7）正式通過政策方案按政策性質(zhì)分由黨、政、人大專門會(huì)議正式通過政策方案（8）下發(fā)政策文件有政策主管部門或其上級(jí)部門正式發(fā)出政策文件，并可逐級(jí)發(fā)出政策實(shí)施綱要、辦法或細(xì)則表1-3 中央政府典型模式政策過程表(三)階段步驟內(nèi)容政策評(píng)估（15）政策主管部門評(píng)估政策主管部門派出調(diào)查組或召開專門會(huì)議，對(duì)政策執(zhí)行情況和政策效果作出總體評(píng)估，形成政策評(píng)估報(bào)告并上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)或主管部門（16）人大、政協(xié)評(píng)估人大、政協(xié)組織人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行政策調(diào)查或檢查，形成調(diào)研報(bào)告等，反饋給政策

6、主管部門（17）社會(huì)評(píng)估社會(huì)各界通過各種新聞媒介對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估（18）政策延續(xù)或轉(zhuǎn)換根據(jù)來自各方面的意見，相關(guān)部門確定政策內(nèi)容是否需要進(jìn)行調(diào)整，是否需要啟動(dòng)新的政策過程中央政府典型政策模式的類型（1）封閉性的政策過程A型，表現(xiàn)為政府內(nèi)部的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢 “順暢”型的政策執(zhí)行范式內(nèi)部信息共享政府內(nèi)部政策評(píng)估。（2）封閉性的政策過程B型，表現(xiàn)為政府內(nèi)部的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢“非順暢”型的政策執(zhí)行范式內(nèi)部信息共享政府內(nèi)部政策評(píng)估。（3）封閉性的政策過程C型，表現(xiàn)為政府內(nèi)部的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢“直通車”型的政策執(zhí)行范式內(nèi)部信息共享政府內(nèi)部政策評(píng)估

7、。（4）半封閉性的政策過程A型，表現(xiàn)為受外部影響的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢+政府采用的外部運(yùn)作的政策咨詢“順暢”型或“直通車”型的政策執(zhí)行范式局部信息公開政府內(nèi)部政策評(píng)估+社會(huì)政策評(píng)估。（5）半封閉性的政策過程B型，表現(xiàn)為受外部影響的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢+政府采用的外部運(yùn)作的政策咨詢“非順暢”型的政策執(zhí)行范式局部信息公開政府內(nèi)部政策評(píng)估+社會(huì)政策評(píng)估。（6）開放性的政策過程，表現(xiàn)為政府內(nèi)部的議程設(shè)置或受外部影響的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢+政府采用的外部運(yùn)作的政策咨詢+完全在政府外部運(yùn)作的政策討論“順暢”型、“非順暢”型或“直通車”型的政策執(zhí)行范式+政策執(zhí)

8、行中的公眾參與政策信息公開政府內(nèi)部政策評(píng)估+社會(huì)政策評(píng)估。表2-1 中央政府危機(jī)管理模式政策過程表(一)階段步驟內(nèi)容政策制定（1）政策議程調(diào)整對(duì)突發(fā)政策問題由被動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)認(rèn)知，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人親臨疫區(qū)調(diào)查疫情（2）追究失職責(zé)任撤換疫情處理不力并負(fù)有直接責(zé)任的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)（3）形成政策方案迅速通過“核心會(huì)議”將危機(jī)應(yīng)對(duì)政策確定為信息公開、社會(huì)動(dòng)員、科技攻關(guān)和國(guó)際合作，并立即開始實(shí)施（4）調(diào)整信息渠道建立突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告制度和疫情檢測(cè)系統(tǒng)（5）快速制定行政法規(guī)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定并頒布突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例表2-2 中央政府危機(jī)管理模式政策過程表(二)階段步驟內(nèi)容政策執(zhí)行（6）成立危機(jī)處理指

9、揮機(jī)構(gòu)成立非典防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，后改為國(guó)務(wù)院突發(fā)事件應(yīng)急工作指揮部（7）建立危機(jī)應(yīng)急機(jī)制各級(jí)政府從上到下逐級(jí)建立和落實(shí)應(yīng)急機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和工作措施（8）組織能力調(diào)整財(cái)政緊急撥款，積極調(diào)運(yùn)物資，集中投入人力抗擊疫情蔓延（9）政策信息公開及時(shí)準(zhǔn)確公布各地疫情，宣傳疾病防護(hù)知識(shí)，正面政府的政策努力與成就等（10）穩(wěn)定社會(huì)秩序疫區(qū)停工、停課等，以社會(huì)動(dòng)員與群防群控穩(wěn)定民眾情緒，保證社會(huì)安全（11）開展科學(xué)研究組織力量攻關(guān)，研究應(yīng)對(duì)疫情的治療方法和研發(fā)疫苗（12）參與全球合作積極與世界衛(wèi)生組織合作，加強(qiáng)與鄰近地區(qū)和國(guó)家的合作，積極開展國(guó)際科研合作（三）中央政府的“引進(jìn)型”政策模式表3-1 中央政府“引進(jìn)

10、型”政策模式政策過程表(一)階段步驟內(nèi)容政策制定（1）政策議程2005年政府內(nèi)部和社會(huì)對(duì)醫(yī)療改革的討論與爭(zhēng)議，形成了內(nèi)外互動(dòng)的政策議程（2）政策問題調(diào)研2006年6月成立深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革部際協(xié)調(diào)工作小組，2006年下半年展開調(diào)研，2007年初梳理出7個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題（3）形成初步政策方案2007年上半年，工作小組委托世界衛(wèi)生組織、世界銀行、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、麥肯錫（中國(guó)）公司、北京師范大學(xué)7家國(guó)內(nèi)外專業(yè)機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立研究，提出醫(yī)療改革方案，后來又增加了中國(guó)人民大學(xué)、清華大學(xué)（與哈佛大學(xué)合作）2套方案；2007年8月，在9套方案的基礎(chǔ)上融合成一套新的醫(yī)改方案（4）政策方案討

11、論2007年10月由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭在南昌、天津分別召開兩大片區(qū)的“醫(yī)改座談會(huì)”，有關(guān)部門還組織了多次小范圍的專家論證會(huì)，各地也展開了對(duì)醫(yī)療改革的討論（5）政策進(jìn)展報(bào)告2007年12月國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告醫(yī)療體制改革方案進(jìn)展情況表3-2 中央政府“引進(jìn)型”政策模式政策過程表(二)階段步驟內(nèi)容政策制定（5）政策進(jìn)展報(bào)告2007年12月國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告醫(yī)療體制改革方案進(jìn)展情況（6）政策方案增補(bǔ)、上報(bào)2008年2月，中國(guó)科學(xué)院提出第10套醫(yī)改方案；根據(jù)各方意見對(duì)新醫(yī)改方案進(jìn)行修訂、補(bǔ)充后，上報(bào)國(guó)務(wù)院（7）正式通過政策方案國(guó)務(wù)院、中共中央政治局先后召開會(huì)議研究新醫(yī)改方案，并通過

12、方案（8）下發(fā)政策文件2009年3月17日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見表3-3 中央政府“引進(jìn)型”政策模式政策過程表(三)階段步驟內(nèi)容政策執(zhí)行（9）政策試點(diǎn)國(guó)務(wù)院于2007年4月啟動(dòng)以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，2009年進(jìn)行了較大范圍的新醫(yī)改試點(diǎn)（10）政策部署2009年3月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009-2011年）的通知，對(duì)五項(xiàng)改革提出了具體要求（11）政策宣傳公開中央文件和國(guó)務(wù)院實(shí)施方案，媒體廣泛宣傳政策內(nèi)容并組織專家評(píng)議等（12）政策全面鋪開政策執(zhí)行于2009年全面鋪開，后續(xù)發(fā)展有待觀察“引進(jìn)型”政策模式與典型

13、政策模式的不同 第一，政策議程打破了政府內(nèi)部議程設(shè)置與受外部影響的議程設(shè)置相互排斥的原有方式，出現(xiàn)了內(nèi)外結(jié)合的政策議程新方式。第二，引入獨(dú)立機(jī)構(gòu)提供的政策方案，打破了完全由政府壟斷政策方案的既有方式。第三，引入政策爭(zhēng)論機(jī)制，廣泛開展政策評(píng)議，并允許爭(zhēng)議公開化，改變了以往小范圍的政策討論、聽證方式。第四，政策信息充分公開，改變了以往政策出臺(tái)前內(nèi)部信息共享、局部信息公開的做法。第五，吸引民眾參與，不僅相關(guān)政策爭(zhēng)論引起了民眾的關(guān)注，亦為民眾參與網(wǎng)上討論等提供了便利條件；但是在政策執(zhí)行過程中能否鼓勵(lì)民眾參與，還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。五 地方政府的政策模式中國(guó)地方政府的公共政策模式，在中央政府政策模式的制約或

14、影響下，大致可以分為地方執(zhí)行中央政策模式、地方政府的典型決策模式、“維穩(wěn)”政策模式、“公共服務(wù)”政策模式等四種模式。 （5）政策執(zhí)行試點(diǎn)，要求下一級(jí)政府選擇試點(diǎn)單位，進(jìn)行政策執(zhí)行試點(diǎn)，試點(diǎn)后以會(huì)議形式總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。（6）政策普及，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，下?lián)苷呓?jīng)費(fèi)或確定經(jīng)費(fèi)支出來源，全面推行政策。 （7）政策執(zhí)行檢查，以領(lǐng)導(dǎo)視察、調(diào)查組等方式，對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。（8）政策執(zhí)行總結(jié)，政策已普及或政策執(zhí)行告一段落，要求下一級(jí)政府上報(bào)總結(jié)報(bào)告并召開政策執(zhí)行總結(jié)會(huì)等；在下級(jí)政府報(bào)告基礎(chǔ)上，形成總結(jié)報(bào)告并上報(bào)上級(jí)有關(guān)部門。地方執(zhí)行型政策模式的基本特征 第一，地方執(zhí)行中央決策的政策模式主要涉及的是地方各

15、級(jí)黨組織（包括村、居一級(jí)的黨組織）、地方各級(jí)政府及政府各部門（包括街道辦事處）以及基層組織（如社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)及企業(yè)、事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)等），較少涉及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政協(xié)組織，只是在政策執(zhí)行檢查方面，可能使地方人大或政協(xié)有一定程度的介入。第二，省、市、縣三級(jí)政府對(duì)中央政策都可能進(jìn)行“補(bǔ)充性決策”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般不作“補(bǔ)充性決策”，少量的“強(qiáng)鎮(zhèn)”可能會(huì)對(duì)一些來自中央的政策作“補(bǔ)充性決策”），但是“補(bǔ)充性決策”所要決定的，絕大多數(shù)情況下不是要不要執(zhí)行中央政策，而是怎樣執(zhí)行中央政策，包括在什么時(shí)間內(nèi)執(zhí)行政策，政策需要的經(jīng)費(fèi)如何“配套”，選擇什么樣的單位進(jìn)行試點(diǎn)，是否需要明確指定

16、政策執(zhí)行的第一責(zé)任人，是否需要為政策執(zhí)行設(shè)置考核指標(biāo)，等等。第五，在地方執(zhí)行中央決策的政策模式中，最可能發(fā)生政策的“選擇性執(zhí)行”或“上有政策，下有對(duì)策”的是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和基層組織，因?yàn)槭　⑹袃杉?jí)政府在這樣的政策過程中，主要起的是“二傳手”的作用。第六，在政策信息公開方面，地方執(zhí)行中央決策的政策模式主要依賴的是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和基層組織的政策宣傳；省、市政府或是公布相關(guān)政策文件，或是要求新聞媒體作一般性宣傳，往往不承擔(dān)公布政策信息的直接責(zé)任（如果需要信息全面公開，上面有中央的政策信息公布，下面有縣、鄉(xiāng)政府的直接的政策宣傳，所以省、市一般不承擔(dān)直接責(zé)任）。 第七，地方執(zhí)行中央決策的政策模式普遍采用

17、“政府內(nèi)部政策評(píng)估”的方式，政策執(zhí)行檢查、政策執(zhí)行驗(yàn)收和政策執(zhí)行總結(jié)是普遍使用的方法。第八，為顯示地方政府對(duì)中央政策的重視，并能有效“統(tǒng)合”黨委、政府各部門的行動(dòng)，省、市、縣、鄉(xiāng)都會(huì)成立專門針對(duì)某項(xiàng)政策的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，并且隨著中央政策的增多，“領(lǐng)導(dǎo)小組”也越來越多，已經(jīng)到了各種領(lǐng)導(dǎo)小組“泛濫”的地步。 （二）地方政府的典型決策模式（1）確定政策問題，通過不同途徑提出或選定政策問題。（2）政策問題調(diào)研，政策問題相關(guān)部門組織調(diào)查研究，收集各方面意見。（3）形成政策方案，指定專門部門草擬政策方案，并在征求有關(guān)部門意見后修改政策方案。（4）上報(bào)政策方案，政策方案上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)或主管部門（如主管領(lǐng)導(dǎo)或主管

18、部門認(rèn)為政策方案不妥，則返回政策制定部門重新修訂方案后再次上報(bào)，有的政策可能經(jīng)歷多次這樣的過程）（5）政策方案咨詢，就政策方案展開專家咨詢或以聽證會(huì)形式等征求民眾意見，必要時(shí)還要征求民主黨派、政協(xié)委員、人大代表意見。（6）征求上級(jí)政府意見，一些重大決策，需由省、市級(jí)政策主管部門向中央、省相關(guān)部門上報(bào)政策方案或匯報(bào)決策情況并征求意見。（7）政策方案確定，以“核心會(huì)議”（黨委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)議、黨政聯(lián)席會(huì)議等）形式討論、決定政策方案。（8）正式通過政策方案，按政策性質(zhì)分由黨、政、人大專門會(huì)議正式通過政策方案。（9）下發(fā)政策文件，省委或省政府（市委或市政府等）單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)出政策文件，或由省委或省政

19、府辦公廳（市委或市政府辦公廳）單獨(dú)或聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)政策相關(guān)部門的政策文件，或由政策主管部門單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)出政策文件（或可包括具體的政策實(shí)施綱要、辦法、細(xì)則等）。 地方?jīng)Q策的“封閉性” 與中央政府的典型決策模式相比，“地方政府的典型決策過程”的“封閉性”更強(qiáng)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政策信息不公開，尤其在縣、鄉(xiāng)政府，有關(guān)決策的信息經(jīng)常采用的是“全封閉狀態(tài)”，即便是人大代表、政協(xié)委員等，也很難了解相關(guān)信息。二是較少征求專家、學(xué)者的意見，省、市兩級(jí)政府在決策過程中還可能較多聽取專家、學(xué)者的意見，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府則受條件所限，很難就政策問題咨詢專家、學(xué)者的意見。三是民眾參與的機(jī)會(huì)較小，省、市、縣、鄉(xiāng)在民眾的決策

20、參與方面大多抱消極態(tài)度。 （三）地方政府的“維穩(wěn)”政策模式表4-1 地方政府“維穩(wěn)”政策模式政策過程表(一)階段步驟內(nèi)容政策制定（1）壓力凸現(xiàn)不同因素導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，出現(xiàn)群體性事件前兆或已爆發(fā)群體性事件（2）積極對(duì)應(yīng)或消極對(duì)應(yīng)積極對(duì)應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)、形成應(yīng)對(duì)方案、及時(shí)向上級(jí)報(bào)告等消極對(duì)應(yīng)包括相互推諉責(zé)任、等待上級(jí)指示、不作為甚至逃離現(xiàn)場(chǎng)等（3）控制信息渠道為防止信息外溢，不僅控制媒體報(bào)道，還要緊急統(tǒng)一發(fā)布信息口徑表4-2 地方政府“維穩(wěn)”政策模式政策過程表(二)階段步驟內(nèi)容政策執(zhí)行（4）成立臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)為迅速解決突發(fā)事件臨時(shí)成立的指揮機(jī)構(gòu)，由不同系統(tǒng)負(fù)責(zé)人組成，可以調(diào)用公安、武警和應(yīng)急物

21、資等（5）啟動(dòng)談判機(jī)制以會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)與民眾代表見面等方式展開談判、協(xié)商或說服，爭(zhēng)取以和平方式解決問題（6）恢復(fù)社會(huì)秩序必要時(shí)動(dòng)用武力，抓捕犯罪人員，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序（7）責(zé)任追究啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，追究并處理有關(guān)責(zé)任人表4-3 地方政府“維穩(wěn)”政策模式政策過程表(三)階段步驟內(nèi)容政策評(píng)估與發(fā)展（8）事件評(píng)估事件結(jié)束后，評(píng)估事件造成的損失、事件成因、處理是否得當(dāng)、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)等，逐級(jí)上報(bào)（9）政策發(fā)展有關(guān)部門認(rèn)真研究事件所暴露的政策問題，或補(bǔ)充、修改既有政策，或制訂新政策“危機(jī)”與“維穩(wěn)”政策模型的不同第一，應(yīng)急準(zhǔn)備不同。危機(jī)模式已經(jīng)有自成系統(tǒng)的預(yù)警和應(yīng)急政策框架，可以隨時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急系統(tǒng)。維穩(wěn)模式依托的則是

22、“維穩(wěn)系統(tǒng)”，如何展開維穩(wěn)行動(dòng)還缺乏明確的政策框架。第二，應(yīng)急方式不同。危機(jī)模式以“救助”為主，采用的是和平方式；維穩(wěn)模式以“平息事態(tài)”為主，既可能和平解決，也可能采用武力解決方式。第三，信息處理方式不同。危機(jī)模式要求充分的信息公開，維穩(wěn)模式則大多采用控制信息或封鎖消息的做法。第四，對(duì)民眾參與的態(tài)度不同。危機(jī)模式動(dòng)員和鼓勵(lì)民眾參與，維穩(wěn)模式則恰恰相反，希望嚴(yán)控民眾在事件中的參與。 （四）地方政府的“公共服務(wù)型”政策模式政策制定過程 （1）確定政策問題，通過公開向民眾征求意見或問卷調(diào)查等方式，找出民眾最需解決的問題。（2）協(xié)商政策思路，與民眾代表等就政策思路等展開民主協(xié)商，并可采用投票方式，對(duì)政

23、策實(shí)施的重點(diǎn)方向或重點(diǎn)項(xiàng)目形成初步意見。（3）政策方案協(xié)商，經(jīng)“核心會(huì)議”確定的政策方案，與企業(yè)或公司（引入市場(chǎng)機(jī)制）、基層組織（引入組織機(jī)制）協(xié)商，并采用“一事一議”等方式征求群眾意見（引入公民機(jī)制），并可以對(duì)政策方案進(jìn)行重大調(diào)整。（4）公布決策信息，及時(shí)公布與決策有關(guān)的信息，并且通過網(wǎng)絡(luò)、媒體廣泛收集來自不同渠道的意見。（5）政策方案咨詢，創(chuàng)新咨詢方式，使專家、人大代表、政協(xié)委員以及民眾的咨詢參與帶有真實(shí)性。（6）政策方案確定，擴(kuò)大“核心會(huì)議”的參與者范圍，并在決定政策方案時(shí)采用“票決制”。（7）人代會(huì)或人大常委會(huì)通過政策方案，在人代會(huì)或人大常委會(huì)上，鼓勵(lì)代表、常委對(duì)政策方案進(jìn)行廣泛討論或

24、爭(zhēng)論；人代會(huì)或人大常委會(huì)不僅通過方案，還可通過人大代表或常委監(jiān)督政策執(zhí)行的方法等。 政策執(zhí)行過程（1）劃分政策執(zhí)行職責(zé)，明確劃分縣、鄉(xiāng)（街道）、村（居）的政策執(zhí)行職責(zé)，對(duì)職責(zé)外的政策任務(wù)，下級(jí)對(duì)上級(jí)有“拒絕權(quán)”。（2）委托執(zhí)行，將政府與基層組織的政策執(zhí)行“責(zé)任書”改為政策執(zhí)行“委托書”。（3）購(gòu)買服務(wù)，建立政府、市場(chǎng)、組織相結(jié)合的購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制。（4）政策執(zhí)行監(jiān)督，人大代表、政協(xié)委員和民眾代表對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行全程監(jiān)督。（5）協(xié)調(diào)和糾錯(cuò)，以基層組織的“議事會(huì)”等形式，協(xié)調(diào)政策執(zhí)行的難點(diǎn)問題；及時(shí)收集各種信息，糾正政策執(zhí)行的“偏差”問題。政策評(píng)估過程（1）以科學(xué)方法進(jìn)行政策評(píng)估，采用新的指標(biāo)體

25、系或評(píng)估體系，或采用問卷調(diào)查等方法，對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。（2）人代會(huì)評(píng)估，人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)以會(huì)議形式對(duì)政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。（3）民眾評(píng)估，鼓勵(lì)民眾以各種方式進(jìn)行政策評(píng)估。（4）公布政策評(píng)估結(jié)果，根據(jù)各種政策評(píng)估，形成政策評(píng)估報(bào)告等，正式向社會(huì)公布。六 中國(guó)政策模式的基本特征（一）縱向分割的決策權(quán)中國(guó)的各級(jí)政府，具有不同的決策權(quán)，并由此形成了縱向分割的決策權(quán)體系。全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的政策，尤其是總政策（元政策）和基本政策，決策權(quán)屬于中央政府，地方政府沒有決策權(quán)。在具體政策方面，中央政府亦傾向于政策的同一性，主要采用的是中央決策而不是地方?jīng)Q策的方式。地方各級(jí)政府除了執(zhí)行中央的統(tǒng)一政策外，可

26、以在本身職權(quán)范圍內(nèi)，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等作出具體決策，彰顯一定的決策“自主性”。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，不同層級(jí)的政府都會(huì)較積極地行使決策權(quán)。需要注意的是，在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府中，未必是政府層級(jí)越低，自主決策的范圍越窄。自主決策范圍的寬窄，既可能受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，也可能受地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的影響，所以即便是縣、鄉(xiāng)政府，也有大小不等的決策空間。 （二）凸顯部門利益的橫向結(jié)合決策機(jī)制 在中國(guó)各級(jí)政府的決策中，政府各部門往往是政策的具體制定者，并且在制定政策時(shí)經(jīng)常帶有一定的部門利益；如果政策涉及其他部門，則需要不同部門之間的協(xié)調(diào)或協(xié)商（亦包括一定的利益協(xié)調(diào)）。部門之間在政策方面的

27、橫向結(jié)合或合作，往往會(huì)突出強(qiáng)勢(shì)部門的作用（如財(cái)政部門、發(fā)展與改革委員會(huì)等），但多部門包括不少弱勢(shì)部門共同規(guī)劃一個(gè)政策，不僅在中央經(jīng)常見到，在省、市、縣三級(jí)政府中也已經(jīng)是常態(tài)現(xiàn)象。需要注意的是，在中國(guó)的“條塊結(jié)構(gòu)”中，政府部門的橫向結(jié)合決策機(jī)制代表的是“塊”（中國(guó)按照政府層級(jí)，分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五“塊”），在不同的“塊”可以采用相同的方法進(jìn)行決策；而不是代表“條”（由中央到地方的相同部門組成的“條”的系統(tǒng)，如各級(jí)政府民政部門構(gòu)成的民政系統(tǒng)，各級(jí)政府公安部門構(gòu)成的公安系統(tǒng)等），盡管部門制定政策會(huì)考慮本部門所屬“條”系統(tǒng)的基本利益訴求，但更需要考慮的是本級(jí)政府的需求。（三）不同政策“輸出”帶來

28、不同的政策運(yùn)作空間 （1）提取政策。由中央政府統(tǒng)一規(guī)定的提取政策，尤其是稅收政策，主要采用的是中央政府與地方政府的比例分成方式，由中央政府確定提取項(xiàng)目和數(shù)額，地方政府負(fù)責(zé)提取，并按照比例上繳和留成。中央政府允許地方政府自行實(shí)施的提取政策，地方各級(jí)政府或采用比例分成方式，或采用本級(jí)政府專收專用方式。在提取政策方面，“收權(quán)”與“放權(quán)”已經(jīng)成為一個(gè)持久性的問題。改革開放初期，為調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央政府向地方政府下放了部分資源的提取權(quán)，但是20世紀(jì)90年代，中央政府逐步將下放的提取權(quán)上收，并在21世紀(jì)的第一個(gè)10年中對(duì)地方政府的提取權(quán)作出了嚴(yán)格的限定，尤其是對(duì)地方政府的“任意提取”保持高度的警惕

29、。各級(jí)地方政府特別是省、市、縣級(jí)政府，一般傾向于向上級(jí)政府爭(zhēng)取更多的提取權(quán)，為本級(jí)政府多留一些“財(cái)路”，并降低上級(jí)政府的“提取”分成比例；對(duì)下級(jí)政府，則往往效仿中央政府的做法，主要是“收權(quán)”而不是“放權(quán)”。 （2）分配政策。中央政府主導(dǎo)的分配政策，尤其是各種社會(huì)保障政策，可以采用既給政策又給錢的政策方式推動(dòng)政策執(zhí)行，也可以采用只推行政策不給錢的方式，把“政策負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)嫁給地方政府，還可以用“放開政策”的方式，鼓勵(lì)地方政府自行實(shí)施分配政策。省、市政府也大多采用與中央政府相同的做法，對(duì)下級(jí)政府給錢或“給政策”。由于各地、各級(jí)政府財(cái)力狀況不同，在分配政策方面往往有一定的差距，中央政府一方面認(rèn)可這樣的差距，另一方面亦會(huì)注意分配政策的統(tǒng)一性，對(duì)中央強(qiáng)力推行的分配政策或采用全部由中央給錢的方式，或確定最低分配標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格要求地方政府在政策執(zhí)行過程中不得低于這樣的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，政府層級(jí)越高，越有能力推行分配政策，但有能力并不一定意味著有推行分配政策的積極性。有的分配政策中央政府積極，地方政府不積極。有的分配政策則是地方政府（尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府）積極，中央政府不積極。分配政策應(yīng)該體現(xiàn)的公平性，目前只能達(dá)到相對(duì)公平的水平，原因就在于中央政府不能包攬分配政策，不得不在一定程度上依賴地方政府的介入，并給予地方政