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文檔簡(jiǎn)介
1、中國(guó)的公共政策模式一 中國(guó)總政策的主導(dǎo)性作用二 中國(guó)基本政策的“漸進(jìn)式”發(fā)展三 具體政策體現(xiàn)的回應(yīng)與進(jìn)取四 中央政府的政策模式五 地方政府的政策模式六 中國(guó)政策模式的基本特征一 中國(guó)總政策的主導(dǎo)性作用(1)國(guó)家的發(fā)展(不僅是政治發(fā)展,還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和文化發(fā)展等)在很大程度上依賴于正確的政策選擇,尤其是總政策(元政策)的正確選擇。對(duì)中國(guó)來說,改革開放政策就是“文化大革命”結(jié)束后對(duì)中國(guó)發(fā)展起了決定性作用的正確政策選擇。(2)總政策(元政策)是帶有全局性、根本性、決定社會(huì)發(fā)展基本方向的政策,包括總方針、總綱領(lǐng)、總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)等。改革開放政策作為總政策,不僅有明確的總目標(biāo)(實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化、保
2、證經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、提高人民生活水平等),亦有相應(yīng)的路線、方針和總體要求(如解放思想、大膽嘗試、少說多做等),而這些路線、方針等,都是基于中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐(落后與貧窮等)作出的。 (3)總政策(元政策)需要得到民眾的理解和支持,才能真正發(fā)揮其主導(dǎo)性作用。改革開放政策之所以發(fā)揮了重要的作用,是因?yàn)橹袊?guó)民眾真正體會(huì)了政策帶來的好處,對(duì)這一政策有高度的認(rèn)同。(4)總政策(元政策)不能隨意更替,需要在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定,避免因總政策改變帶來的方向、路線等的混亂。鄧小平之所以強(qiáng)調(diào)改革開放還要講幾十年,就是要保持總政策的穩(wěn)定性。 二 中國(guó)基本政策的“漸進(jìn)式”發(fā)展(一)1977-1984年,確定改革開放的政策思路
3、(二)1985-1992年,明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)(三)1993-1997年,明確科教興國(guó)和依法治國(guó)政策目標(biāo)(四)1998-2002年,應(yīng)對(duì)全球化的政策選擇(五)2003-2007年,確定科學(xué)發(fā)展觀的政策取向(六)2008-2010年,應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的政策選擇(七)中國(guó)基本政策發(fā)展的漸進(jìn)性特征三 具體政策體現(xiàn)的回應(yīng)與進(jìn)?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)政策的變化(二)社會(huì)政策的變化(三)文化政策的變化(四)三農(nóng)政策的變化(五)具體政策變化的基本特征第一步是被問題推著走,各種決策帶有明顯的“被動(dòng)回應(yīng)”特征。第二步是對(duì)改革開放中暴露出的各種問題進(jìn)行選擇,按照輕重緩急出臺(tái)相應(yīng)政策,顯示的是“主動(dòng)回應(yīng)”特征。第三步是
4、跳出問題或預(yù)測(cè)問題,從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局把握政策問題,對(duì)政策進(jìn)行全面規(guī)劃,顯示的是“積極進(jìn)取”的特征。 (一)中央政府的典型政策模式 表1-1 中央政府典型模式政策過程表(一)階段步驟內(nèi)容政策制定(1)確定政策問題通過不同途徑提出或選定政策問題(2)政策問題調(diào)研政策問題相關(guān)部門組織調(diào)查研究,收集各方面意見(3)形成政策方案指定專門部門草擬政策方案,并在征求有關(guān)部門意見后修改政策方案(4)上報(bào)政策方案政策方案上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)或主管部門(如主管領(lǐng)導(dǎo)或主管部門認(rèn)為政策方案不妥,則返回政策制定部門重新修訂方案后再次上報(bào),有的政策可能經(jīng)歷多次這樣的過程)(5)政策方案咨詢就政策方案展開專家咨詢或以聽證會(huì)形式等
5、征求民眾意見,必要時(shí)還要征求民主黨派、政協(xié)委員、人大代表意見(6)政策方案確定以“核心會(huì)議”形式討論、決定政策方案,形成政策文件(7)正式通過政策方案按政策性質(zhì)分由黨、政、人大專門會(huì)議正式通過政策方案(8)下發(fā)政策文件有政策主管部門或其上級(jí)部門正式發(fā)出政策文件,并可逐級(jí)發(fā)出政策實(shí)施綱要、辦法或細(xì)則表1-3 中央政府典型模式政策過程表(三)階段步驟內(nèi)容政策評(píng)估(15)政策主管部門評(píng)估政策主管部門派出調(diào)查組或召開專門會(huì)議,對(duì)政策執(zhí)行情況和政策效果作出總體評(píng)估,形成政策評(píng)估報(bào)告并上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)或主管部門(16)人大、政協(xié)評(píng)估人大、政協(xié)組織人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行政策調(diào)查或檢查,形成調(diào)研報(bào)告等,反饋給政策
6、主管部門(17)社會(huì)評(píng)估社會(huì)各界通過各種新聞媒介對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估(18)政策延續(xù)或轉(zhuǎn)換根據(jù)來自各方面的意見,相關(guān)部門確定政策內(nèi)容是否需要進(jìn)行調(diào)整,是否需要啟動(dòng)新的政策過程中央政府典型政策模式的類型(1)封閉性的政策過程A型,表現(xiàn)為政府內(nèi)部的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢 “順暢”型的政策執(zhí)行范式內(nèi)部信息共享政府內(nèi)部政策評(píng)估。(2)封閉性的政策過程B型,表現(xiàn)為政府內(nèi)部的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢“非順暢”型的政策執(zhí)行范式內(nèi)部信息共享政府內(nèi)部政策評(píng)估。(3)封閉性的政策過程C型,表現(xiàn)為政府內(nèi)部的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢“直通車”型的政策執(zhí)行范式內(nèi)部信息共享政府內(nèi)部政策評(píng)估
7、。(4)半封閉性的政策過程A型,表現(xiàn)為受外部影響的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢+政府采用的外部運(yùn)作的政策咨詢“順暢”型或“直通車”型的政策執(zhí)行范式局部信息公開政府內(nèi)部政策評(píng)估+社會(huì)政策評(píng)估。(5)半封閉性的政策過程B型,表現(xiàn)為受外部影響的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢+政府采用的外部運(yùn)作的政策咨詢“非順暢”型的政策執(zhí)行范式局部信息公開政府內(nèi)部政策評(píng)估+社會(huì)政策評(píng)估。(6)開放性的政策過程,表現(xiàn)為政府內(nèi)部的議程設(shè)置或受外部影響的議程設(shè)置完全在政府內(nèi)部運(yùn)作的政策咨詢+政府采用的外部運(yùn)作的政策咨詢+完全在政府外部運(yùn)作的政策討論“順暢”型、“非順暢”型或“直通車”型的政策執(zhí)行范式+政策執(zhí)
8、行中的公眾參與政策信息公開政府內(nèi)部政策評(píng)估+社會(huì)政策評(píng)估。表2-1 中央政府危機(jī)管理模式政策過程表(一)階段步驟內(nèi)容政策制定(1)政策議程調(diào)整對(duì)突發(fā)政策問題由被動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)認(rèn)知,國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人親臨疫區(qū)調(diào)查疫情(2)追究失職責(zé)任撤換疫情處理不力并負(fù)有直接責(zé)任的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)(3)形成政策方案迅速通過“核心會(huì)議”將危機(jī)應(yīng)對(duì)政策確定為信息公開、社會(huì)動(dòng)員、科技攻關(guān)和國(guó)際合作,并立即開始實(shí)施(4)調(diào)整信息渠道建立突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告制度和疫情檢測(cè)系統(tǒng)(5)快速制定行政法規(guī)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定并頒布突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例表2-2 中央政府危機(jī)管理模式政策過程表(二)階段步驟內(nèi)容政策執(zhí)行(6)成立危機(jī)處理指
9、揮機(jī)構(gòu)成立非典防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組,后改為國(guó)務(wù)院突發(fā)事件應(yīng)急工作指揮部(7)建立危機(jī)應(yīng)急機(jī)制各級(jí)政府從上到下逐級(jí)建立和落實(shí)應(yīng)急機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和工作措施(8)組織能力調(diào)整財(cái)政緊急撥款,積極調(diào)運(yùn)物資,集中投入人力抗擊疫情蔓延(9)政策信息公開及時(shí)準(zhǔn)確公布各地疫情,宣傳疾病防護(hù)知識(shí),正面政府的政策努力與成就等(10)穩(wěn)定社會(huì)秩序疫區(qū)停工、停課等,以社會(huì)動(dòng)員與群防群控穩(wěn)定民眾情緒,保證社會(huì)安全(11)開展科學(xué)研究組織力量攻關(guān),研究應(yīng)對(duì)疫情的治療方法和研發(fā)疫苗(12)參與全球合作積極與世界衛(wèi)生組織合作,加強(qiáng)與鄰近地區(qū)和國(guó)家的合作,積極開展國(guó)際科研合作(三)中央政府的“引進(jìn)型”政策模式表3-1 中央政府“引進(jìn)
10、型”政策模式政策過程表(一)階段步驟內(nèi)容政策制定(1)政策議程2005年政府內(nèi)部和社會(huì)對(duì)醫(yī)療改革的討論與爭(zhēng)議,形成了內(nèi)外互動(dòng)的政策議程(2)政策問題調(diào)研2006年6月成立深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革部際協(xié)調(diào)工作小組,2006年下半年展開調(diào)研,2007年初梳理出7個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題(3)形成初步政策方案2007年上半年,工作小組委托世界衛(wèi)生組織、世界銀行、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、麥肯錫(中國(guó))公司、北京師范大學(xué)7家國(guó)內(nèi)外專業(yè)機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立研究,提出醫(yī)療改革方案,后來又增加了中國(guó)人民大學(xué)、清華大學(xué)(與哈佛大學(xué)合作)2套方案;2007年8月,在9套方案的基礎(chǔ)上融合成一套新的醫(yī)改方案(4)政策方案討
11、論2007年10月由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭在南昌、天津分別召開兩大片區(qū)的“醫(yī)改座談會(huì)”,有關(guān)部門還組織了多次小范圍的專家論證會(huì),各地也展開了對(duì)醫(yī)療改革的討論(5)政策進(jìn)展報(bào)告2007年12月國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告醫(yī)療體制改革方案進(jìn)展情況表3-2 中央政府“引進(jìn)型”政策模式政策過程表(二)階段步驟內(nèi)容政策制定(5)政策進(jìn)展報(bào)告2007年12月國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告醫(yī)療體制改革方案進(jìn)展情況(6)政策方案增補(bǔ)、上報(bào)2008年2月,中國(guó)科學(xué)院提出第10套醫(yī)改方案;根據(jù)各方意見對(duì)新醫(yī)改方案進(jìn)行修訂、補(bǔ)充后,上報(bào)國(guó)務(wù)院(7)正式通過政策方案國(guó)務(wù)院、中共中央政治局先后召開會(huì)議研究新醫(yī)改方案,并通過
12、方案(8)下發(fā)政策文件2009年3月17日,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見表3-3 中央政府“引進(jìn)型”政策模式政策過程表(三)階段步驟內(nèi)容政策執(zhí)行(9)政策試點(diǎn)國(guó)務(wù)院于2007年4月啟動(dòng)以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn),2009年進(jìn)行了較大范圍的新醫(yī)改試點(diǎn)(10)政策部署2009年3月18日,國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案(2009-2011年)的通知,對(duì)五項(xiàng)改革提出了具體要求(11)政策宣傳公開中央文件和國(guó)務(wù)院實(shí)施方案,媒體廣泛宣傳政策內(nèi)容并組織專家評(píng)議等(12)政策全面鋪開政策執(zhí)行于2009年全面鋪開,后續(xù)發(fā)展有待觀察“引進(jìn)型”政策模式與典型
13、政策模式的不同 第一,政策議程打破了政府內(nèi)部議程設(shè)置與受外部影響的議程設(shè)置相互排斥的原有方式,出現(xiàn)了內(nèi)外結(jié)合的政策議程新方式。第二,引入獨(dú)立機(jī)構(gòu)提供的政策方案,打破了完全由政府壟斷政策方案的既有方式。第三,引入政策爭(zhēng)論機(jī)制,廣泛開展政策評(píng)議,并允許爭(zhēng)議公開化,改變了以往小范圍的政策討論、聽證方式。第四,政策信息充分公開,改變了以往政策出臺(tái)前內(nèi)部信息共享、局部信息公開的做法。第五,吸引民眾參與,不僅相關(guān)政策爭(zhēng)論引起了民眾的關(guān)注,亦為民眾參與網(wǎng)上討論等提供了便利條件;但是在政策執(zhí)行過程中能否鼓勵(lì)民眾參與,還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。五 地方政府的政策模式中國(guó)地方政府的公共政策模式,在中央政府政策模式的制約或
14、影響下,大致可以分為地方執(zhí)行中央政策模式、地方政府的典型決策模式、“維穩(wěn)”政策模式、“公共服務(wù)”政策模式等四種模式。 (5)政策執(zhí)行試點(diǎn),要求下一級(jí)政府選擇試點(diǎn)單位,進(jìn)行政策執(zhí)行試點(diǎn),試點(diǎn)后以會(huì)議形式總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。(6)政策普及,在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,下?lián)苷呓?jīng)費(fèi)或確定經(jīng)費(fèi)支出來源,全面推行政策。 (7)政策執(zhí)行檢查,以領(lǐng)導(dǎo)視察、調(diào)查組等方式,對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。(8)政策執(zhí)行總結(jié),政策已普及或政策執(zhí)行告一段落,要求下一級(jí)政府上報(bào)總結(jié)報(bào)告并召開政策執(zhí)行總結(jié)會(huì)等;在下級(jí)政府報(bào)告基礎(chǔ)上,形成總結(jié)報(bào)告并上報(bào)上級(jí)有關(guān)部門。地方執(zhí)行型政策模式的基本特征 第一,地方執(zhí)行中央決策的政策模式主要涉及的是地方各
15、級(jí)黨組織(包括村、居一級(jí)的黨組織)、地方各級(jí)政府及政府各部門(包括街道辦事處)以及基層組織(如社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)及企業(yè)、事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)等),較少涉及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政協(xié)組織,只是在政策執(zhí)行檢查方面,可能使地方人大或政協(xié)有一定程度的介入。第二,省、市、縣三級(jí)政府對(duì)中央政策都可能進(jìn)行“補(bǔ)充性決策”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般不作“補(bǔ)充性決策”,少量的“強(qiáng)鎮(zhèn)”可能會(huì)對(duì)一些來自中央的政策作“補(bǔ)充性決策”),但是“補(bǔ)充性決策”所要決定的,絕大多數(shù)情況下不是要不要執(zhí)行中央政策,而是怎樣執(zhí)行中央政策,包括在什么時(shí)間內(nèi)執(zhí)行政策,政策需要的經(jīng)費(fèi)如何“配套”,選擇什么樣的單位進(jìn)行試點(diǎn),是否需要明確指定
16、政策執(zhí)行的第一責(zé)任人,是否需要為政策執(zhí)行設(shè)置考核指標(biāo),等等。第五,在地方執(zhí)行中央決策的政策模式中,最可能發(fā)生政策的“選擇性執(zhí)行”或“上有政策,下有對(duì)策”的是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和基層組織,因?yàn)槭 ⑹袃杉?jí)政府在這樣的政策過程中,主要起的是“二傳手”的作用。第六,在政策信息公開方面,地方執(zhí)行中央決策的政策模式主要依賴的是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和基層組織的政策宣傳;省、市政府或是公布相關(guān)政策文件,或是要求新聞媒體作一般性宣傳,往往不承擔(dān)公布政策信息的直接責(zé)任(如果需要信息全面公開,上面有中央的政策信息公布,下面有縣、鄉(xiāng)政府的直接的政策宣傳,所以省、市一般不承擔(dān)直接責(zé)任)。 第七,地方執(zhí)行中央決策的政策模式普遍采用
17、“政府內(nèi)部政策評(píng)估”的方式,政策執(zhí)行檢查、政策執(zhí)行驗(yàn)收和政策執(zhí)行總結(jié)是普遍使用的方法。第八,為顯示地方政府對(duì)中央政策的重視,并能有效“統(tǒng)合”黨委、政府各部門的行動(dòng),省、市、縣、鄉(xiāng)都會(huì)成立專門針對(duì)某項(xiàng)政策的“領(lǐng)導(dǎo)小組”,并且隨著中央政策的增多,“領(lǐng)導(dǎo)小組”也越來越多,已經(jīng)到了各種領(lǐng)導(dǎo)小組“泛濫”的地步。 (二)地方政府的典型決策模式(1)確定政策問題,通過不同途徑提出或選定政策問題。(2)政策問題調(diào)研,政策問題相關(guān)部門組織調(diào)查研究,收集各方面意見。(3)形成政策方案,指定專門部門草擬政策方案,并在征求有關(guān)部門意見后修改政策方案。(4)上報(bào)政策方案,政策方案上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)或主管部門(如主管領(lǐng)導(dǎo)或主管
18、部門認(rèn)為政策方案不妥,則返回政策制定部門重新修訂方案后再次上報(bào),有的政策可能經(jīng)歷多次這樣的過程)(5)政策方案咨詢,就政策方案展開專家咨詢或以聽證會(huì)形式等征求民眾意見,必要時(shí)還要征求民主黨派、政協(xié)委員、人大代表意見。(6)征求上級(jí)政府意見,一些重大決策,需由省、市級(jí)政策主管部門向中央、省相關(guān)部門上報(bào)政策方案或匯報(bào)決策情況并征求意見。(7)政策方案確定,以“核心會(huì)議”(黨委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)議、黨政聯(lián)席會(huì)議等)形式討論、決定政策方案。(8)正式通過政策方案,按政策性質(zhì)分由黨、政、人大專門會(huì)議正式通過政策方案。(9)下發(fā)政策文件,省委或省政府(市委或市政府等)單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)出政策文件,或由省委或省政
19、府辦公廳(市委或市政府辦公廳)單獨(dú)或聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)政策相關(guān)部門的政策文件,或由政策主管部門單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)出政策文件(或可包括具體的政策實(shí)施綱要、辦法、細(xì)則等)。 地方?jīng)Q策的“封閉性” 與中央政府的典型決策模式相比,“地方政府的典型決策過程”的“封閉性”更強(qiáng),主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是政策信息不公開,尤其在縣、鄉(xiāng)政府,有關(guān)決策的信息經(jīng)常采用的是“全封閉狀態(tài)”,即便是人大代表、政協(xié)委員等,也很難了解相關(guān)信息。二是較少征求專家、學(xué)者的意見,省、市兩級(jí)政府在決策過程中還可能較多聽取專家、學(xué)者的意見,縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府則受條件所限,很難就政策問題咨詢專家、學(xué)者的意見。三是民眾參與的機(jī)會(huì)較小,省、市、縣、鄉(xiāng)在民眾的決策
20、參與方面大多抱消極態(tài)度。 (三)地方政府的“維穩(wěn)”政策模式表4-1 地方政府“維穩(wěn)”政策模式政策過程表(一)階段步驟內(nèi)容政策制定(1)壓力凸現(xiàn)不同因素導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定,出現(xiàn)群體性事件前兆或已爆發(fā)群體性事件(2)積極對(duì)應(yīng)或消極對(duì)應(yīng)積極對(duì)應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)、形成應(yīng)對(duì)方案、及時(shí)向上級(jí)報(bào)告等消極對(duì)應(yīng)包括相互推諉責(zé)任、等待上級(jí)指示、不作為甚至逃離現(xiàn)場(chǎng)等(3)控制信息渠道為防止信息外溢,不僅控制媒體報(bào)道,還要緊急統(tǒng)一發(fā)布信息口徑表4-2 地方政府“維穩(wěn)”政策模式政策過程表(二)階段步驟內(nèi)容政策執(zhí)行(4)成立臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)為迅速解決突發(fā)事件臨時(shí)成立的指揮機(jī)構(gòu),由不同系統(tǒng)負(fù)責(zé)人組成,可以調(diào)用公安、武警和應(yīng)急物
21、資等(5)啟動(dòng)談判機(jī)制以會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)與民眾代表見面等方式展開談判、協(xié)商或說服,爭(zhēng)取以和平方式解決問題(6)恢復(fù)社會(huì)秩序必要時(shí)動(dòng)用武力,抓捕犯罪人員,盡快恢復(fù)社會(huì)秩序(7)責(zé)任追究啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制,追究并處理有關(guān)責(zé)任人表4-3 地方政府“維穩(wěn)”政策模式政策過程表(三)階段步驟內(nèi)容政策評(píng)估與發(fā)展(8)事件評(píng)估事件結(jié)束后,評(píng)估事件造成的損失、事件成因、處理是否得當(dāng)、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)等,逐級(jí)上報(bào)(9)政策發(fā)展有關(guān)部門認(rèn)真研究事件所暴露的政策問題,或補(bǔ)充、修改既有政策,或制訂新政策“危機(jī)”與“維穩(wěn)”政策模型的不同第一,應(yīng)急準(zhǔn)備不同。危機(jī)模式已經(jīng)有自成系統(tǒng)的預(yù)警和應(yīng)急政策框架,可以隨時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急系統(tǒng)。維穩(wěn)模式依托的則是
22、“維穩(wěn)系統(tǒng)”,如何展開維穩(wěn)行動(dòng)還缺乏明確的政策框架。第二,應(yīng)急方式不同。危機(jī)模式以“救助”為主,采用的是和平方式;維穩(wěn)模式以“平息事態(tài)”為主,既可能和平解決,也可能采用武力解決方式。第三,信息處理方式不同。危機(jī)模式要求充分的信息公開,維穩(wěn)模式則大多采用控制信息或封鎖消息的做法。第四,對(duì)民眾參與的態(tài)度不同。危機(jī)模式動(dòng)員和鼓勵(lì)民眾參與,維穩(wěn)模式則恰恰相反,希望嚴(yán)控民眾在事件中的參與。 (四)地方政府的“公共服務(wù)型”政策模式政策制定過程 (1)確定政策問題,通過公開向民眾征求意見或問卷調(diào)查等方式,找出民眾最需解決的問題。(2)協(xié)商政策思路,與民眾代表等就政策思路等展開民主協(xié)商,并可采用投票方式,對(duì)政
23、策實(shí)施的重點(diǎn)方向或重點(diǎn)項(xiàng)目形成初步意見。(3)政策方案協(xié)商,經(jīng)“核心會(huì)議”確定的政策方案,與企業(yè)或公司(引入市場(chǎng)機(jī)制)、基層組織(引入組織機(jī)制)協(xié)商,并采用“一事一議”等方式征求群眾意見(引入公民機(jī)制),并可以對(duì)政策方案進(jìn)行重大調(diào)整。(4)公布決策信息,及時(shí)公布與決策有關(guān)的信息,并且通過網(wǎng)絡(luò)、媒體廣泛收集來自不同渠道的意見。(5)政策方案咨詢,創(chuàng)新咨詢方式,使專家、人大代表、政協(xié)委員以及民眾的咨詢參與帶有真實(shí)性。(6)政策方案確定,擴(kuò)大“核心會(huì)議”的參與者范圍,并在決定政策方案時(shí)采用“票決制”。(7)人代會(huì)或人大常委會(huì)通過政策方案,在人代會(huì)或人大常委會(huì)上,鼓勵(lì)代表、常委對(duì)政策方案進(jìn)行廣泛討論或
24、爭(zhēng)論;人代會(huì)或人大常委會(huì)不僅通過方案,還可通過人大代表或常委監(jiān)督政策執(zhí)行的方法等。 政策執(zhí)行過程(1)劃分政策執(zhí)行職責(zé),明確劃分縣、鄉(xiāng)(街道)、村(居)的政策執(zhí)行職責(zé),對(duì)職責(zé)外的政策任務(wù),下級(jí)對(duì)上級(jí)有“拒絕權(quán)”。(2)委托執(zhí)行,將政府與基層組織的政策執(zhí)行“責(zé)任書”改為政策執(zhí)行“委托書”。(3)購(gòu)買服務(wù),建立政府、市場(chǎng)、組織相結(jié)合的購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制。(4)政策執(zhí)行監(jiān)督,人大代表、政協(xié)委員和民眾代表對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行全程監(jiān)督。(5)協(xié)調(diào)和糾錯(cuò),以基層組織的“議事會(huì)”等形式,協(xié)調(diào)政策執(zhí)行的難點(diǎn)問題;及時(shí)收集各種信息,糾正政策執(zhí)行的“偏差”問題。政策評(píng)估過程(1)以科學(xué)方法進(jìn)行政策評(píng)估,采用新的指標(biāo)體
25、系或評(píng)估體系,或采用問卷調(diào)查等方法,對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。(2)人代會(huì)評(píng)估,人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)以會(huì)議形式對(duì)政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。(3)民眾評(píng)估,鼓勵(lì)民眾以各種方式進(jìn)行政策評(píng)估。(4)公布政策評(píng)估結(jié)果,根據(jù)各種政策評(píng)估,形成政策評(píng)估報(bào)告等,正式向社會(huì)公布。六 中國(guó)政策模式的基本特征(一)縱向分割的決策權(quán)中國(guó)的各級(jí)政府,具有不同的決策權(quán),并由此形成了縱向分割的決策權(quán)體系。全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的政策,尤其是總政策(元政策)和基本政策,決策權(quán)屬于中央政府,地方政府沒有決策權(quán)。在具體政策方面,中央政府亦傾向于政策的同一性,主要采用的是中央決策而不是地方?jīng)Q策的方式。地方各級(jí)政府除了執(zhí)行中央的統(tǒng)一政策外,可
26、以在本身職權(quán)范圍內(nèi),就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等作出具體決策,彰顯一定的決策“自主性”。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,不同層級(jí)的政府都會(huì)較積極地行使決策權(quán)。需要注意的是,在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府中,未必是政府層級(jí)越低,自主決策的范圍越窄。自主決策范圍的寬窄,既可能受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約,也可能受地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的影響,所以即便是縣、鄉(xiāng)政府,也有大小不等的決策空間。 (二)凸顯部門利益的橫向結(jié)合決策機(jī)制 在中國(guó)各級(jí)政府的決策中,政府各部門往往是政策的具體制定者,并且在制定政策時(shí)經(jīng)常帶有一定的部門利益;如果政策涉及其他部門,則需要不同部門之間的協(xié)調(diào)或協(xié)商(亦包括一定的利益協(xié)調(diào))。部門之間在政策方面的
27、橫向結(jié)合或合作,往往會(huì)突出強(qiáng)勢(shì)部門的作用(如財(cái)政部門、發(fā)展與改革委員會(huì)等),但多部門包括不少弱勢(shì)部門共同規(guī)劃一個(gè)政策,不僅在中央經(jīng)常見到,在省、市、縣三級(jí)政府中也已經(jīng)是常態(tài)現(xiàn)象。需要注意的是,在中國(guó)的“條塊結(jié)構(gòu)”中,政府部門的橫向結(jié)合決策機(jī)制代表的是“塊”(中國(guó)按照政府層級(jí),分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五“塊”),在不同的“塊”可以采用相同的方法進(jìn)行決策;而不是代表“條”(由中央到地方的相同部門組成的“條”的系統(tǒng),如各級(jí)政府民政部門構(gòu)成的民政系統(tǒng),各級(jí)政府公安部門構(gòu)成的公安系統(tǒng)等),盡管部門制定政策會(huì)考慮本部門所屬“條”系統(tǒng)的基本利益訴求,但更需要考慮的是本級(jí)政府的需求。(三)不同政策“輸出”帶來
28、不同的政策運(yùn)作空間 (1)提取政策。由中央政府統(tǒng)一規(guī)定的提取政策,尤其是稅收政策,主要采用的是中央政府與地方政府的比例分成方式,由中央政府確定提取項(xiàng)目和數(shù)額,地方政府負(fù)責(zé)提取,并按照比例上繳和留成。中央政府允許地方政府自行實(shí)施的提取政策,地方各級(jí)政府或采用比例分成方式,或采用本級(jí)政府專收專用方式。在提取政策方面,“收權(quán)”與“放權(quán)”已經(jīng)成為一個(gè)持久性的問題。改革開放初期,為調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,中央政府向地方政府下放了部分資源的提取權(quán),但是20世紀(jì)90年代,中央政府逐步將下放的提取權(quán)上收,并在21世紀(jì)的第一個(gè)10年中對(duì)地方政府的提取權(quán)作出了嚴(yán)格的限定,尤其是對(duì)地方政府的“任意提取”保持高度的警惕
29、。各級(jí)地方政府特別是省、市、縣級(jí)政府,一般傾向于向上級(jí)政府爭(zhēng)取更多的提取權(quán),為本級(jí)政府多留一些“財(cái)路”,并降低上級(jí)政府的“提取”分成比例;對(duì)下級(jí)政府,則往往效仿中央政府的做法,主要是“收權(quán)”而不是“放權(quán)”。 (2)分配政策。中央政府主導(dǎo)的分配政策,尤其是各種社會(huì)保障政策,可以采用既給政策又給錢的政策方式推動(dòng)政策執(zhí)行,也可以采用只推行政策不給錢的方式,把“政策負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)嫁給地方政府,還可以用“放開政策”的方式,鼓勵(lì)地方政府自行實(shí)施分配政策。省、市政府也大多采用與中央政府相同的做法,對(duì)下級(jí)政府給錢或“給政策”。由于各地、各級(jí)政府財(cái)力狀況不同,在分配政策方面往往有一定的差距,中央政府一方面認(rèn)可這樣的差距,另一方面亦會(huì)注意分配政策的統(tǒng)一性,對(duì)中央強(qiáng)力推行的分配政策或采用全部由中央給錢的方式,或確定最低分配標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格要求地方政府在政策執(zhí)行過程中不得低于這樣的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言,政府層級(jí)越高,越有能力推行分配政策,但有能力并不一定意味著有推行分配政策的積極性。有的分配政策中央政府積極,地方政府不積極。有的分配政策則是地方政府(尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府)積極,中央政府不積極。分配政策應(yīng)該體現(xiàn)的公平性,目前只能達(dá)到相對(duì)公平的水平,原因就在于中央政府不能包攬分配政策,不得不在一定程度上依賴地方政府的介入,并給予地方政
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