公共管理的角色和職能概述課件

公共管理的角色和職能?公共管理的角色和職能?1公共管理者，現(xiàn)在民主國(guó)家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公共管理的公職人員。公共管理者包括民選與任命，而任命又分政治任命和考試錄用的公務(wù)員。公經(jīng)理人?公共管理者，現(xiàn)在民主國(guó)家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職2第一節(jié)作為一般管理者的角色一、明茨伯格的八種研究管理者職能和角色的途徑1、古典學(xué)派法約爾的五大角色職能古利克的POSDCRB?第一節(jié)作為一般管理者的角色一、明茨伯格的八種研究管理者職能32、偉人學(xué)派試圖通過(guò)對(duì)歷史上以及現(xiàn)實(shí)中的杰出人物的家庭、教育、社會(huì)交往、事業(yè)、個(gè)性等加以描述，將他們作為楷模和典型。?2、偉人學(xué)派試圖通過(guò)對(duì)歷史上以及現(xiàn)實(shí)中的杰出人物的家庭、教育43、企業(yè)家學(xué)派更多將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者和機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)者。?3、企業(yè)家學(xué)派更多將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者和機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)54、決策理論學(xué)派視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者?4、決策理論學(xué)派視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者?65、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派將領(lǐng)導(dǎo)特性質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績(jī)效的因素?5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派將領(lǐng)導(dǎo)特性質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績(jī)效的76、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為和技能?6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行87、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化行使權(quán)力?7、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化行98、工作活動(dòng)學(xué)派運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對(duì)管理的工作活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)分析，確認(rèn)管理者的活動(dòng)。?8、工作活動(dòng)學(xué)派運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對(duì)管理的10二、明茨伯格的管理者的十大角色。一個(gè)管理者同時(shí)起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個(gè)方面：1、是人際關(guān)系方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者2、信息情報(bào)方面的工作，包括下列三項(xiàng)：監(jiān)聽(tīng)者、傳播者和發(fā)言人。3、決策方面的工作。包括以下四個(gè)角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。?二、明茨伯格的管理者的十大角色。一個(gè)管理者同時(shí)起著不同11三、奎恩等人的觀點(diǎn)

20世紀(jì)80年代以及90年代《成為一位卓越的管理者》以奎恩為代表的一群學(xué)者，對(duì)管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究，他們發(fā)展出境證框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。主要包括：導(dǎo)師、促進(jìn)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、掮客等。?三、奎恩等人的觀點(diǎn)

20世紀(jì)80年代以及90年代《成為一位12導(dǎo)師（mentor）：關(guān)懷、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)對(duì)下級(jí)的體恤和關(guān)懷。促進(jìn)者(facilitator)：重視過(guò)程、促進(jìn)互動(dòng)的管理者監(jiān)督者(monitor)：對(duì)業(yè)務(wù)十分嫻熟的技術(shù)專(zhuān)家，從事相關(guān)信息搜集，使下屬按部就班，有條不紊的完成目標(biāo)。協(xié)調(diào)者(coordinator)：可靠、可信任的管理者，對(duì)維系組織團(tuán)結(jié)有很大幫助。指導(dǎo)者(director)：果斷、英明的管理者，能為下屬提供處事的框架、原則和方向。生產(chǎn)者(producer)：工作取向、發(fā)起行動(dòng)的管理者掮客(broker)：資源取向、政治十分機(jī)敏的管理者。?導(dǎo)師（mentor）：關(guān)懷、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)對(duì)下級(jí)的體13管理者的工作是大量的，管理工作是多樣性和瑣碎性，管理者處在組織的焦點(diǎn)地位，管理者是權(quán)力和責(zé)任的混合體?管理者的工作是大量的，管理工作是多樣性和瑣碎性，管理者處在組14第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色管理都會(huì)涉及到一對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程，所以公共管理和一般管理的角色和責(zé)任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。?第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色?151、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。

公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲和行憲，這是公共管理者的天職。2、人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理過(guò)程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的全民利益。

?1、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。

公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲163、賢明少數(shù)的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時(shí)尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。4、平衡論的角色。公共管理者必須對(duì)外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護(hù)公共利益及憲政運(yùn)作為職業(yè)。?3、賢明少數(shù)的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波175、扮演分析者和教育者的角色。

公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說(shuō)明并盡量將人民納入自己的治理過(guò)程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過(guò)程中的參與者。?5、扮演分析者和教育者的角色。?18第三節(jié)公共管理者的技能一、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專(zhuān)業(yè)化的趨勢(shì)所要求的。二、人際關(guān)系能力。協(xié)作活動(dòng)的核心在于人際的互動(dòng)。一個(gè)管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動(dòng)之中。?第三節(jié)公共管理者的技能一、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指19

三、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。四、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對(duì)特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問(wèn)題、探究原因、因應(yīng)對(duì)策的能力。?

三、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀20五、溝通技能。

可以這樣講，沒(méi)有溝通就沒(méi)有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過(guò)書(shū)寫(xiě)、口頭語(yǔ)肢體語(yǔ)言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度。?五、溝通技能。?21第四節(jié)有效的公共管理者對(duì)于一個(gè)公共管理者而言，成為一個(gè)有效的公共管理者是重要的。有效性是一個(gè)相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。在我們看來(lái)，有效性是一個(gè)充滿價(jià)值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。?第四節(jié)有效的公共管理者對(duì)于一個(gè)公共管理者而言，成為22

1、有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者。自我評(píng)我甚為重要，因?yàn)?，公共管理者借此可以認(rèn)識(shí)自己，了解自己的優(yōu)缺點(diǎn)，以便在策略的執(zhí)行時(shí)能優(yōu)勝劣汰。2、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。?

1、有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者。自我評(píng)我甚23

3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺(jué)。公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，因?yàn)檫@種人在積極推動(dòng)某項(xiàng)運(yùn)動(dòng)時(shí)，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會(huì)引起沖突和仇恨。公共管理者應(yīng)成為“政治家型官僚”，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和開(kāi)闊的胸懷。?

3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺(jué)。?244、有效的公共管理者必須具有耐心。5、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)。??256、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。7、有效的公共管理者必須善于分析與思考。現(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，尤其是價(jià)值、判斷、直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。?6、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要26公共管理者的角色執(zhí)行公共權(quán)利公共管理者的職業(yè)特色服務(wù)公共社會(huì)執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色公共管理者的角色人民受托者的角色賢明少數(shù)的角色平衡論的角色（政府、社會(huì)的平衡）分析者和教育者的角色?公共管理者的角色27轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)公共管理者的角色轉(zhuǎn)換由以權(quán)利為中心轉(zhuǎn)向以道德為核心由以控制為目標(biāo)轉(zhuǎn)向以服務(wù)為宗旨由以一元治理模式轉(zhuǎn)向多元治理模式（政府不再是社會(huì)的唯一管理者）?轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)公共管理者的角色轉(zhuǎn)換由以權(quán)利為中心轉(zhuǎn)向以道德為核28當(dāng)代公共管理者必備的職業(yè)能力管理認(rèn)知能力管理診斷能力管理決策能力人際溝通能力?當(dāng)代公共管理者必備的職業(yè)能力管理認(rèn)知能力?29公共管理職能的含義與職能體系?公共管理職能的含義與職能體系?30一、公共管理職能的含義（一）職能職能是指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能的統(tǒng)稱(chēng)，是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。（應(yīng)該“做什么”的問(wèn)題）（二）公共管理職能（公共部門(mén)應(yīng)該“做什么”的問(wèn)題）公共管理部門(mén)在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過(guò)程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。公共管理的行為方向和基本任務(wù)。公共管理職能在不同歷史時(shí)期、不同國(guó)家會(huì)有很大差異。?一、公共管理職能的含義?31公共管理職能與政府職能區(qū)別和聯(lián)系政府職能是公共管理職能體系的一個(gè)核心部分。公共管理職能主要是在政府職能行使過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)，但又不能簡(jiǎn)單等同于政府職能。公共管理職能是政府在對(duì)“公共物品”與“公共事務(wù)”的管理中所發(fā)揮的職責(zé)功能，這些職責(zé)功能從不同的角度發(fā)揮著穩(wěn)定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序等方面的作用。?公共管理職能與政府職能區(qū)別和聯(lián)系政府職能是公共管理職能體系的32二、公共管理職能體系公共管理職能體系包括公共管理的程序系統(tǒng)和公共管理的任務(wù)系統(tǒng)。?二、公共管理職能體系公共管理職能體系包括公共管理的程序系統(tǒng)和33（一）公共管理的程序性職能1、決策決策是管理者為解決各種問(wèn)題、達(dá)成特定目標(biāo)而制定與選擇行動(dòng)方案的一項(xiàng)基本的管理職能。它貫穿于管理的全過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，整個(gè)公共管理活動(dòng)實(shí)際上是一系列決策活動(dòng)的總匯，是決策的“流”。因而就有“管理就是決策”的論斷。公共管理決策職能主要包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確定目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案、選擇方案、實(shí)施與評(píng)價(jià)方案等步驟。?（一）公共管理的程序性職能?342、組織在作出決策后，就需要組織有關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員，采取具體的執(zhí)行活動(dòng)，指導(dǎo)決策的落實(shí)。這一管理過(guò)程就是組織。組織一般包括對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整，對(duì)工作人員的選拔、調(diào)配、培訓(xùn)，將適當(dāng)?shù)娜藛T安排在適當(dāng)?shù)膷徫簧?，用?guī)章制度確定各個(gè)成員之間的職責(zé)關(guān)系，以形成一個(gè)有機(jī)的組織結(jié)構(gòu)，并使整個(gè)組織得以協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)。??353、領(lǐng)導(dǎo)指揮和激勵(lì)所有的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而共同努力的過(guò)程。不同崗位不同人員，不同人員不同個(gè)性，領(lǐng)導(dǎo)的作用就是把他們聚合在一起，增強(qiáng)理解，擴(kuò)大互信，統(tǒng)一思想和行動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)職能主要包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)和激勵(lì)。??364、控制控制是對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)視，從而保證各項(xiàng)行動(dòng)按計(jì)劃進(jìn)行并糾正各種顯著偏差的過(guò)程?？刂坡毮芤话惆ê饬繉?shí)際績(jī)效、將實(shí)際績(jī)效與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較、采取管理行動(dòng)來(lái)糾正偏差或不足?？刂品譃榍梆伩刂?、同期控制和反饋控制。?4、控制?37（二）公共管理的任務(wù)性職能公共管理的任務(wù)性職能是指公共部門(mén)尤其政府部門(mén)該活動(dòng)在哪些領(lǐng)域、干預(yù)到哪種程度。任務(wù)性職能隨著時(shí)空而變。1、政治職能對(duì)內(nèi)維持社會(huì)秩序，對(duì)外維護(hù)國(guó)家安全。1）民主建設(shè)統(tǒng)治者內(nèi)部以及同盟者之間的民主;人民參與國(guó)家管理（參與權(quán)利的保障、參與管理的領(lǐng)域，人民自治的權(quán)力等）。2）社會(huì)治安公共管理者自身行為的合法性，以及引導(dǎo)其他公民和個(gè)人遵紀(jì)守法和維護(hù)社會(huì)秩序。3）國(guó)家安全不霸權(quán)和不讓人霸權(quán)，不入侵和防御外來(lái)侵略。?（二）公共管理的任務(wù)性職能公共管理的任務(wù)性職能是指公共382、經(jīng)濟(jì)職能（1）提供產(chǎn)品和服務(wù)。（2）控制壟斷行為和外部不經(jīng)濟(jì)行為，提高資源配置效率。（3）通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策保證宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長(zhǎng)。在投資不振、市場(chǎng)低迷時(shí)期，政府可以通過(guò)減稅、調(diào)低貼現(xiàn)率、增加政府支出等手段，刺激私人投資；在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、物價(jià)上漲過(guò)快時(shí)期，政府可以通過(guò)直接減少政府支出，減少貨幣供應(yīng)量、提高利率等手段抑制總需求膨脹，調(diào)節(jié)物價(jià)水平，保持宏觀經(jīng)濟(jì)均衡。（4）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。（5）強(qiáng)化市場(chǎng)管理，建立和維護(hù)正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。?2、經(jīng)濟(jì)職能?393、社會(huì)職能社會(huì)職能主要體現(xiàn)為社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡。（1）制定和設(shè)施社會(huì)保障的制度和措施。社會(huì)保證包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利。（2）保護(hù)和管理土地、天空、江、河、湖、海、動(dòng)物、植物、礦產(chǎn)等自然資源。（3）促進(jìn)公正的收入分配克服機(jī)會(huì)的不均等（人才流動(dòng)，遺產(chǎn)稅）；調(diào)節(jié)收入分配（累進(jìn)稅收，轉(zhuǎn)移支付）；改進(jìn)分配政策（多種分配制度并存）。?3、社會(huì)職能?404、文化職能政治思想：愛(ài)國(guó)主義、集體主義、社會(huì)主義；民族精神。發(fā)展教育、科學(xué)、衛(wèi)生、廣播電視、體育等文化事業(yè)。?4、文化職能?41傳統(tǒng)社會(huì)公共管理的職能?傳統(tǒng)社會(huì)公共管理的職能?42一、傳統(tǒng)社會(huì)的含義在資本主義工業(yè)革命以前，東西方國(guó)家的社會(huì)生產(chǎn)都以農(nóng)業(yè)為主，人們把這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)稱(chēng)之為傳統(tǒng)社會(huì)。在東方的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)里，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)下的生產(chǎn)和生活的基本單位是由眾多小家庭組成的村莊，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，沒(méi)有發(fā)達(dá)的土地私有制。國(guó)家管理這種分散的村舍的系統(tǒng)是從中央到地方的龐大而嚴(yán)密的官僚組織和強(qiáng)大的軍隊(duì)、警察，官僚、軍隊(duì)和警察向國(guó)王個(gè)人負(fù)責(zé)，地方向中央負(fù)責(zé)。這種社會(huì)結(jié)構(gòu)反映在國(guó)家與社會(huì)、政府與臣民的管理關(guān)系上突出表現(xiàn)為三點(diǎn)：

?一、傳統(tǒng)社會(huì)的含義?431、村社成了一個(gè)不受政府系統(tǒng)直接控制的社會(huì)和臣民的基層自治組織；2、政府通過(guò)控制奴隸主、大地主來(lái)間接控制全體臣民；3、政府管理職能比較單一，政府的重要職能是征收賦稅、勞役和兵役。與東方傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)比較，西方傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)前后變遷較大。從古希臘到古羅馬，以及到后來(lái)的領(lǐng)主制、地主制時(shí)期，西方國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)都有很大的變化。在古希臘，國(guó)家與社會(huì)相互包容，政府職能與社會(huì)職能相互交錯(cuò)，社會(huì)事務(wù)國(guó)家化和國(guó)家事務(wù)社會(huì)化。?1、村社成了一個(gè)不受政府系統(tǒng)直接控制的社會(huì)和44在古羅馬，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系屬于后者從屬于前者的關(guān)系，而國(guó)家的職能突出為羅馬政府以軍事擴(kuò)張為中心的階級(jí)統(tǒng)治職能。?在古羅馬，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系屬于后者從屬于前者45西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家公共管理職能的演進(jìn)??46圍繞政府“應(yīng)該做什么”，近二百多年來(lái)西方國(guó)家在理論和實(shí)踐上經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，而這三個(gè)階段事實(shí)上是右派和左派思想在論爭(zhēng)中輪流占據(jù)上風(fēng)的結(jié)果。右派贊成政府極少進(jìn)行干預(yù)，而左派則支持政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的干擾；右派主張應(yīng)該讓個(gè)人為自身利益做出經(jīng)濟(jì)決策，而左派則堅(jiān)信只有集體行動(dòng)和國(guó)家所有權(quán)以及國(guó)家干預(yù)才能解決他們所認(rèn)為的資本主義所固有的社會(huì)問(wèn)題和不平等。在這兩種相互對(duì)立思想的支配下，政府的介入程度總是像鐘擺一樣在兩極之間反復(fù)振蕩，形成了政府干預(yù)的三個(gè)不同階段：

?圍繞政府“應(yīng)該做什么”，近二百多年來(lái)西方國(guó)家47第一階段：自由放任的社會(huì)（1776-1887）在十八世紀(jì)中期之前，政府受重商主義思想的影響總是不厭其煩地介入經(jīng)濟(jì)生活中的具體情節(jié)，通過(guò)限制對(duì)外貿(mào)易來(lái)增加國(guó)家的財(cái)富和權(quán)力。重商主義者的目的是利用政府來(lái)推進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。根據(jù)赫克舍的理論，“在重商主義者眼中，所希望的結(jié)果是從老練政客的靈活的管理中受益”，他們“不被指望會(huì)去追隨經(jīng)濟(jì)生活中的自由力量”。政府的重商主義角色是最廣泛和無(wú)孔不入的，換句話說(shuō)，在社會(huì)中政治支配著經(jīng)濟(jì)。作為反對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)中的重商主義觀點(diǎn)的一種反應(yīng)，亞當(dāng)斯密于1776年寫(xiě)了《國(guó)富論》。他在書(shū)中指出，政府應(yīng)大幅度弱化其角色。根據(jù)亞當(dāng)斯密的理論，“統(tǒng)治者的責(zé)任”——政府角色主要體現(xiàn)在：?第一階段：自由放任的社會(huì)（1776-1887）481、防衛(wèi)2、建立法律制度3、提供某些商品。亞當(dāng)斯密的思想獲得了早期自由市場(chǎng)論者的大力支持，他們反復(fù)鼓吹政府應(yīng)禁止干預(yù)商業(yè)活動(dòng)，而這是取得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最佳途徑。

?1、防衛(wèi)?49第二階段：福利國(guó)家（1887-1980）隨著亞當(dāng)斯密《國(guó)富論》的誕生，西方國(guó)家尤其英國(guó)出現(xiàn)了創(chuàng)建小政府的嘗試。然而，在維多利亞時(shí)代的英國(guó)，社會(huì)整體生活標(biāo)準(zhǔn)雖然有了很大的提高，但也產(chǎn)生了一些不良的副作用，包括剝削童工、住房緊張以及較差的公共衛(wèi)生條件。部分原因在于過(guò)分放任自由的資本主義產(chǎn)生的反應(yīng)。馬克思及其他一些人曾于19世紀(jì)中也指出資本主義內(nèi)部所固有的矛盾將不可避免地導(dǎo)致對(duì)工人的剝削。到了19世紀(jì)末期，開(kāi)始出現(xiàn)了廣為人知的“福利國(guó)家”論。它通過(guò)重新確定國(guó)家對(duì)其公民福利所負(fù)有的責(zé)任來(lái)減輕過(guò)激的資本主義的某些危害，因而國(guó)家職能體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整：1、政府職能體系迅猛擴(kuò)張，“守夜警察”由“行政國(guó)家”取代。?第二階段：福利國(guó)家（1887-1980）?502、政治職能總體上進(jìn)一步加強(qiáng)。德國(guó)與日本曾一度走上了法西斯統(tǒng)治。3、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面采取了積極干預(yù)的策略。德國(guó)俾斯麥?zhǔn)紫嗾f(shuō)：“任何擁有養(yǎng)老金，可望老有所養(yǎng)者相對(duì)于那些一無(wú)所有者更容易滿足和更容易處理?！毕蚬裉峁V泛的失業(yè)救濟(jì)、全民享有的醫(yī)療計(jì)劃、教育資助以及為弱勢(shì)群體提供社會(huì)扶助計(jì)劃?！皬膿u籃到墓地”式的福利保障。采取這樣的政策無(wú)疑會(huì)為選舉帶來(lái)利益。人們總是喜歡投票選舉那些向其做出承諾和帶來(lái)利益的人作為其統(tǒng)治者。而這種向公眾做出承諾并提供服務(wù)成為政黨間相互競(jìng)爭(zhēng)的主要武器。自20世紀(jì)30年代凱恩斯?2、政治職能總體上進(jìn)一步加強(qiáng)。德國(guó)與日本曾一51主義出現(xiàn)以來(lái)，政府已可以在穩(wěn)定社會(huì)和緩解社會(huì)問(wèn)題等方面扮演重要的角色。?主義出現(xiàn)以來(lái)，政府已可以在穩(wěn)定社會(huì)和緩解社會(huì)問(wèn)題等方面扮演重52第三階段：新古典主義（1980起）自20世紀(jì)70年代以來(lái)，政府已日益擺脫了扮演了大半個(gè)世紀(jì)的規(guī)模較大的、具有明顯集體主義色彩的政府角色。盡管各國(guó)變革程度不盡相同，但無(wú)疑會(huì)有一個(gè)“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。在各級(jí)政府、政策顧問(wèn)以及主要的官僚機(jī)構(gòu)之間，新古典主義學(xué)說(shuō)、又稱(chēng)經(jīng)濟(jì)理性主義，已占據(jù)了主導(dǎo)地位。該理論主要包括四個(gè)方面：對(duì)個(gè)人理性的假設(shè)。個(gè)人被假設(shè)有多多益善的偏好，會(huì)理性地追求其目標(biāo)，至少作為一個(gè)整體而言是如此。個(gè)人被假設(shè)為自身（經(jīng)濟(jì)）利益的最佳決定者。為使其運(yùn)用其最佳策略而實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和利益，應(yīng)盡可能地賦予個(gè)人以充分的自由。他們有能力確定自己對(duì)特定商品或服務(wù)的需求量的多寡以及他們?yōu)榇隧?第三階段：新古典主義（1980起）?53付出多少代價(jià)。個(gè)人被看作有能力對(duì)成本和收益進(jìn)行比較，估測(cè)邊際效益并有能力做出相應(yīng)的反應(yīng)?；谏鲜黾僭O(shè)推演出的模式?；诘谝环N假設(shè)，尤其是運(yùn)用理性選擇和博弈理論所發(fā)展而來(lái)的工具，可以構(gòu)建出較為復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。運(yùn)用到政治學(xué)中則被稱(chēng)為公共選擇理論。市場(chǎng)力量的角色最大化。出自上述模型的經(jīng)濟(jì)理性主義包含了這樣的觀點(diǎn)：私人市場(chǎng)是有效并且是能夠自我調(diào)節(jié)的，能夠由市場(chǎng)提供的商品和服務(wù)就應(yīng)該由市場(chǎng)提供。政府角色的最小化。政府對(duì)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制的干預(yù)從其本身來(lái)說(shuō)是無(wú)效的。政府的干預(yù)應(yīng)該最小化，這顯然是市場(chǎng)力量最大化的必然結(jié)果。

?付出多少代價(jià)。個(gè)人被看作有能力對(duì)成本和收益進(jìn)行比較，估測(cè)邊際54這階段政府的職能突出表現(xiàn)為：（一）統(tǒng)治職能弱化，民主建設(shè)加強(qiáng)。（二）經(jīng)濟(jì)職能體現(xiàn)在調(diào)與放。1、戰(zhàn)略上的調(diào)整2、實(shí)行緊縮性財(cái)政政策和貨幣政策3、調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)份額，并將保存下來(lái)的國(guó)有企業(yè)推向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)4、放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制和干預(yù)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。5、放松政府對(duì)收入分配和社會(huì)福利的調(diào)節(jié)。（三）社會(huì)管理與服務(wù)職能進(jìn)一步強(qiáng)化。（四）公共管理職能主體多元化、民營(yíng)化。?這階段政府的職能突出表現(xiàn)為：?55我國(guó)公共管理職能的演變?我國(guó)公共管理職能的演變?56一、新中國(guó)成立至改革開(kāi)放1、全能型政府職能小到國(guó)民吃飯穿衣，大到國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府一概統(tǒng)攬。假設(shè)政府“完全理性”，可以代替人民思考、能充分了解人民的偏好、有能力把社會(huì)生活安排得井井有條。2、階級(jí)專(zhuān)政職能被無(wú)限放大。3、政府職能的“單位化”。享受到住房和免費(fèi)醫(yī)療、退休人員從單位領(lǐng)取養(yǎng)老金、單位辦學(xué)、子女頂職?一、新中國(guó)成立至改革開(kāi)放?57二、改革開(kāi)放后1、職能重心的轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡(jiǎn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把他們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)移交給企業(yè)性的專(zhuān)業(yè)公司或聯(lián)合公司”。1979年后，農(nóng)村陸續(xù)推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。2、職能體系的轉(zhuǎn)變?二、改革開(kāi)放后?58黨的十六大把政府職能集中到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面。（1）統(tǒng)治職能弱化，發(fā)展職能增強(qiáng)把發(fā)展視為黨執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)。聚精會(huì)神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展。（2）強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控與市場(chǎng)培育（3）教科文衛(wèi)得到進(jìn)一重視科教興國(guó)（4）外交得到加強(qiáng)（5）國(guó)防進(jìn)一步得到加強(qiáng)?黨的十六大把政府職能集中到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管593、職能運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變計(jì)劃到市場(chǎng)、政府到民間4、職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變（1）上下政府關(guān)系（2）政企關(guān)系（3）黨政關(guān)系（4）政社關(guān)系?3、職能運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變?60政府基本職能?政府基本職能?61政府職能的含義：是指政府為適應(yīng)國(guó)家的根本目的而形成的對(duì)社會(huì)生活諸領(lǐng)域進(jìn)行管理的職責(zé)和功能。限制國(guó)家干預(yù)政府干預(yù)范圍（關(guān)鍵看的是干預(yù)的范圍）主張國(guó)家干預(yù)政府職能的演變歷程：自由放任的社會(huì)、福利國(guó)家、新古典主義限制政府干預(yù)（自由放任的社會(huì)、小政府）職能經(jīng)歷的主張政府干預(yù)（福利國(guó)家出現(xiàn)、大政府）三個(gè)階段對(duì)政府職能的重新思考（自由干預(yù)的協(xié)調(diào)）

?政府職能的含義：是指政府為適應(yīng)國(guó)家的根本目的而形成的對(duì)社會(huì)生62現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中政府的基本職能建立并維護(hù)社會(huì)和市場(chǎng)秩序提供公共物品及基礎(chǔ)服務(wù)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)并保持穩(wěn)定進(jìn)行收入和財(cái)產(chǎn)的再分配保護(hù)自然資源和環(huán)境?現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中政府的基本職能建立并維護(hù)社會(huì)和市場(chǎng)秩序?63轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)換計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)政府的職能及缺陷（我國(guó)的政府是一個(gè)“全能的政府”）企業(yè)不是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)體而是政府經(jīng)濟(jì)事務(wù)的分支政企不分，政事不分弊端機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下權(quán)利過(guò)于集中（體現(xiàn)在政府和個(gè)人）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱?轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)換計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)政府的職能及缺陷64轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)換及特點(diǎn)自1978年黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)始，政府職能逐步轉(zhuǎn)型。（從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)換）改變管理理念，為全社會(huì)提供服務(wù)政府職能改革企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的轉(zhuǎn)換加強(qiáng)法制建設(shè)，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系實(shí)行宏觀調(diào)控，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高工作效率?轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)換及特點(diǎn)自1978年黨的十一屆三中全會(huì)65政府失效理論及啟示政府失效（政府失靈）的含義即指由于政府主體和機(jī)制等方面存在本質(zhì)上的缺失，而無(wú)法使資源配置效率達(dá)到最佳的情景。（原因是政府作用不能全面細(xì)化到每一個(gè)角落）公共政策失效政府失效的表現(xiàn)公共物品供給的低效率內(nèi)部性與政府?dāng)U張尋租及腐敗?政府失效理論及啟示政府失效（政府失靈）的含義?66政府失效論的啟示在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過(guò)程中存在著市場(chǎng)失靈，但是增強(qiáng)政府干預(yù)也存在巨大的弊端市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中需要政府適當(dāng)?shù)墓芾砗透深A(yù)，要明確界定政府管理的范圍、權(quán)限只有保證經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步進(jìn)行，才能協(xié)調(diào)社會(huì)的和諧發(fā)展加強(qiáng)法律、法規(guī)建設(shè)，把決策和管理過(guò)程納入正常的監(jiān)督系統(tǒng)或機(jī)制中?政府失效論的啟示在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過(guò)程中存在著市場(chǎng)失靈，但是增67閱讀思考：建國(guó)以來(lái)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的“七次革命”1、政府機(jī)構(gòu)改革的怪圈的突破？2、政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)展態(tài)勢(shì)以及完善措施？?閱讀思考：建國(guó)以來(lái)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的“七次革命”1、政府機(jī)構(gòu)68市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能?市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能?69一、市場(chǎng)機(jī)制的缺陷1、不可避免出現(xiàn)壟斷與非公平競(jìng)爭(zhēng)2、不能解決外部性3、滿足不了社會(huì)對(duì)公共物品的需求4、不能使社會(huì)福利與收入分配公平化5、不能使經(jīng)濟(jì)總量保持平衡二、公共管理職能的內(nèi)容1、限制壟斷與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)2、界定和維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，克服外部性3、提供公共物品?一、市場(chǎng)機(jī)制的缺陷?704、保障收入的公正化5、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)高溫降、低溫升財(cái)政與貨幣政策三、公共管理職能的有限性1、公共決策的復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇的偏差2、政策實(shí)施的復(fù)雜性導(dǎo)致政策結(jié)果的扭曲3、尋租活動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)資源的極大浪費(fèi)4、公共部門(mén)難以回避的低效率?4、保障收入的公正化?71演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！72公共管理的角色和職能?公共管理的角色和職能?73公共管理者，現(xiàn)在民主國(guó)家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公共管理的公職人員。公共管理者包括民選與任命，而任命又分政治任命和考試錄用的公務(wù)員。公經(jīng)理人?公共管理者，現(xiàn)在民主國(guó)家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職74第一節(jié)作為一般管理者的角色一、明茨伯格的八種研究管理者職能和角色的途徑1、古典學(xué)派法約爾的五大角色職能古利克的POSDCRB?第一節(jié)作為一般管理者的角色一、明茨伯格的八種研究管理者職能752、偉人學(xué)派試圖通過(guò)對(duì)歷史上以及現(xiàn)實(shí)中的杰出人物的家庭、教育、社會(huì)交往、事業(yè)、個(gè)性等加以描述，將他們作為楷模和典型。?2、偉人學(xué)派試圖通過(guò)對(duì)歷史上以及現(xiàn)實(shí)中的杰出人物的家庭、教育763、企業(yè)家學(xué)派更多將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者和機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)者。?3、企業(yè)家學(xué)派更多將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者和機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)774、決策理論學(xué)派視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者?4、決策理論學(xué)派視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者?785、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派將領(lǐng)導(dǎo)特性質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績(jī)效的因素?5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派將領(lǐng)導(dǎo)特性質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績(jī)效的796、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為和技能?6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行807、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化行使權(quán)力?7、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化行818、工作活動(dòng)學(xué)派運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對(duì)管理的工作活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)分析，確認(rèn)管理者的活動(dòng)。?8、工作活動(dòng)學(xué)派運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對(duì)管理的82二、明茨伯格的管理者的十大角色。一個(gè)管理者同時(shí)起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個(gè)方面：1、是人際關(guān)系方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者2、信息情報(bào)方面的工作，包括下列三項(xiàng)：監(jiān)聽(tīng)者、傳播者和發(fā)言人。3、決策方面的工作。包括以下四個(gè)角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。?二、明茨伯格的管理者的十大角色。一個(gè)管理者同時(shí)起著不同83三、奎恩等人的觀點(diǎn)

20世紀(jì)80年代以及90年代《成為一位卓越的管理者》以奎恩為代表的一群學(xué)者，對(duì)管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究，他們發(fā)展出境證框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。主要包括：導(dǎo)師、促進(jìn)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、掮客等。?三、奎恩等人的觀點(diǎn)

20世紀(jì)80年代以及90年代《成為一位84導(dǎo)師（mentor）：關(guān)懷、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)對(duì)下級(jí)的體恤和關(guān)懷。促進(jìn)者(facilitator)：重視過(guò)程、促進(jìn)互動(dòng)的管理者監(jiān)督者(monitor)：對(duì)業(yè)務(wù)十分嫻熟的技術(shù)專(zhuān)家，從事相關(guān)信息搜集，使下屬按部就班，有條不紊的完成目標(biāo)。協(xié)調(diào)者(coordinator)：可靠、可信任的管理者，對(duì)維系組織團(tuán)結(jié)有很大幫助。指導(dǎo)者(director)：果斷、英明的管理者，能為下屬提供處事的框架、原則和方向。生產(chǎn)者(producer)：工作取向、發(fā)起行動(dòng)的管理者掮客(broker)：資源取向、政治十分機(jī)敏的管理者。?導(dǎo)師（mentor）：關(guān)懷、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)對(duì)下級(jí)的體85管理者的工作是大量的，管理工作是多樣性和瑣碎性，管理者處在組織的焦點(diǎn)地位，管理者是權(quán)力和責(zé)任的混合體?管理者的工作是大量的，管理工作是多樣性和瑣碎性，管理者處在組86第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色管理都會(huì)涉及到一對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程，所以公共管理和一般管理的角色和責(zé)任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。?第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色?871、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。

公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲和行憲，這是公共管理者的天職。2、人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理過(guò)程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的全民利益。

?1、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。

公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲883、賢明少數(shù)的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時(shí)尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。4、平衡論的角色。公共管理者必須對(duì)外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護(hù)公共利益及憲政運(yùn)作為職業(yè)。?3、賢明少數(shù)的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波895、扮演分析者和教育者的角色。

公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說(shuō)明并盡量將人民納入自己的治理過(guò)程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過(guò)程中的參與者。?5、扮演分析者和教育者的角色。?90第三節(jié)公共管理者的技能一、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專(zhuān)業(yè)化的趨勢(shì)所要求的。二、人際關(guān)系能力。協(xié)作活動(dòng)的核心在于人際的互動(dòng)。一個(gè)管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動(dòng)之中。?第三節(jié)公共管理者的技能一、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指91

三、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。四、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對(duì)特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問(wèn)題、探究原因、因應(yīng)對(duì)策的能力。?

三、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀92五、溝通技能。

可以這樣講，沒(méi)有溝通就沒(méi)有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過(guò)書(shū)寫(xiě)、口頭語(yǔ)肢體語(yǔ)言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度。?五、溝通技能。?93第四節(jié)有效的公共管理者對(duì)于一個(gè)公共管理者而言，成為一個(gè)有效的公共管理者是重要的。有效性是一個(gè)相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。在我們看來(lái)，有效性是一個(gè)充滿價(jià)值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。?第四節(jié)有效的公共管理者對(duì)于一個(gè)公共管理者而言，成為94

1、有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者。自我評(píng)我甚為重要，因?yàn)?，公共管理者借此可以認(rèn)識(shí)自己，了解自己的優(yōu)缺點(diǎn)，以便在策略的執(zhí)行時(shí)能優(yōu)勝劣汰。2、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。?

1、有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者。自我評(píng)我甚95

3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺(jué)。公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，因?yàn)檫@種人在積極推動(dòng)某項(xiàng)運(yùn)動(dòng)時(shí)，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會(huì)引起沖突和仇恨。公共管理者應(yīng)成為“政治家型官僚”，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和開(kāi)闊的胸懷。?

3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺(jué)。?964、有效的公共管理者必須具有耐心。5、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)。??976、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。7、有效的公共管理者必須善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，尤其是價(jià)值、判斷、直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。?6、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要98公共管理者的角色執(zhí)行公共權(quán)利公共管理者的職業(yè)特色服務(wù)公共社會(huì)執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色公共管理者的角色人民受托者的角色賢明少數(shù)的角色平衡論的角色（政府、社會(huì)的平衡）分析者和教育者的角色?公共管理者的角色99轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)公共管理者的角色轉(zhuǎn)換由以權(quán)利為中心轉(zhuǎn)向以道德為核心由以控制為目標(biāo)轉(zhuǎn)向以服務(wù)為宗旨由以一元治理模式轉(zhuǎn)向多元治理模式（政府不再是社會(huì)的唯一管理者）?轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)公共管理者的角色轉(zhuǎn)換由以權(quán)利為中心轉(zhuǎn)向以道德為核100當(dāng)代公共管理者必備的職業(yè)能力管理認(rèn)知能力管理診斷能力管理決策能力人際溝通能力?當(dāng)代公共管理者必備的職業(yè)能力管理認(rèn)知能力?101公共管理職能的含義與職能體系?公共管理職能的含義與職能體系?102一、公共管理職能的含義（一）職能職能是指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能的統(tǒng)稱(chēng)，是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。（應(yīng)該“做什么”的問(wèn)題）（二）公共管理職能（公共部門(mén)應(yīng)該“做什么”的問(wèn)題）公共管理部門(mén)在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過(guò)程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。公共管理的行為方向和基本任務(wù)。公共管理職能在不同歷史時(shí)期、不同國(guó)家會(huì)有很大差異。?一、公共管理職能的含義?103公共管理職能與政府職能區(qū)別和聯(lián)系政府職能是公共管理職能體系的一個(gè)核心部分。公共管理職能主要是在政府職能行使過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)，但又不能簡(jiǎn)單等同于政府職能。公共管理職能是政府在對(duì)“公共物品”與“公共事務(wù)”的管理中所發(fā)揮的職責(zé)功能，這些職責(zé)功能從不同的角度發(fā)揮著穩(wěn)定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序等方面的作用。?公共管理職能與政府職能區(qū)別和聯(lián)系政府職能是公共管理職能體系的104二、公共管理職能體系公共管理職能體系包括公共管理的程序系統(tǒng)和公共管理的任務(wù)系統(tǒng)。?二、公共管理職能體系公共管理職能體系包括公共管理的程序系統(tǒng)和105（一）公共管理的程序性職能1、決策決策是管理者為解決各種問(wèn)題、達(dá)成特定目標(biāo)而制定與選擇行動(dòng)方案的一項(xiàng)基本的管理職能。它貫穿于管理的全過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，整個(gè)公共管理活動(dòng)實(shí)際上是一系列決策活動(dòng)的總匯，是決策的“流”。因而就有“管理就是決策”的論斷。公共管理決策職能主要包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確定目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案、選擇方案、實(shí)施與評(píng)價(jià)方案等步驟。?（一）公共管理的程序性職能?1062、組織在作出決策后，就需要組織有關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員，采取具體的執(zhí)行活動(dòng)，指導(dǎo)決策的落實(shí)。這一管理過(guò)程就是組織。組織一般包括對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整，對(duì)工作人員的選拔、調(diào)配、培訓(xùn)，將適當(dāng)?shù)娜藛T安排在適當(dāng)?shù)膷徫簧?，用?guī)章制度確定各個(gè)成員之間的職責(zé)關(guān)系，以形成一個(gè)有機(jī)的組織結(jié)構(gòu)，并使整個(gè)組織得以協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)。??1073、領(lǐng)導(dǎo)指揮和激勵(lì)所有的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而共同努力的過(guò)程。不同崗位不同人員，不同人員不同個(gè)性，領(lǐng)導(dǎo)的作用就是把他們聚合在一起，增強(qiáng)理解，擴(kuò)大互信，統(tǒng)一思想和行動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)職能主要包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)和激勵(lì)。??1084、控制控制是對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)視，從而保證各項(xiàng)行動(dòng)按計(jì)劃進(jìn)行并糾正各種顯著偏差的過(guò)程?？刂坡毮芤话惆ê饬繉?shí)際績(jī)效、將實(shí)際績(jī)效與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較、采取管理行動(dòng)來(lái)糾正偏差或不足。控制分為前饋控制、同期控制和反饋控制。?4、控制?109（二）公共管理的任務(wù)性職能公共管理的任務(wù)性職能是指公共部門(mén)尤其政府部門(mén)該活動(dòng)在哪些領(lǐng)域、干預(yù)到哪種程度。任務(wù)性職能隨著時(shí)空而變。1、政治職能對(duì)內(nèi)維持社會(huì)秩序，對(duì)外維護(hù)國(guó)家安全。1）民主建設(shè)統(tǒng)治者內(nèi)部以及同盟者之間的民主;人民參與國(guó)家管理（參與權(quán)利的保障、參與管理的領(lǐng)域，人民自治的權(quán)力等）。2）社會(huì)治安公共管理者自身行為的合法性，以及引導(dǎo)其他公民和個(gè)人遵紀(jì)守法和維護(hù)社會(huì)秩序。3）國(guó)家安全不霸權(quán)和不讓人霸權(quán)，不入侵和防御外來(lái)侵略。?（二）公共管理的任務(wù)性職能公共管理的任務(wù)性職能是指公共1102、經(jīng)濟(jì)職能（1）提供產(chǎn)品和服務(wù)。（2）控制壟斷行為和外部不經(jīng)濟(jì)行為，提高資源配置效率。（3）通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策保證宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長(zhǎng)。在投資不振、市場(chǎng)低迷時(shí)期，政府可以通過(guò)減稅、調(diào)低貼現(xiàn)率、增加政府支出等手段，刺激私人投資；在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、物價(jià)上漲過(guò)快時(shí)期，政府可以通過(guò)直接減少政府支出，減少貨幣供應(yīng)量、提高利率等手段抑制總需求膨脹，調(diào)節(jié)物價(jià)水平，保持宏觀經(jīng)濟(jì)均衡。（4）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。（5）強(qiáng)化市場(chǎng)管理，建立和維護(hù)正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。?2、經(jīng)濟(jì)職能?1113、社會(huì)職能社會(huì)職能主要體現(xiàn)為社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡。（1）制定和設(shè)施社會(huì)保障的制度和措施。社會(huì)保證包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利。（2）保護(hù)和管理土地、天空、江、河、湖、海、動(dòng)物、植物、礦產(chǎn)等自然資源。（3）促進(jìn)公正的收入分配克服機(jī)會(huì)的不均等（人才流動(dòng)，遺產(chǎn)稅）；調(diào)節(jié)收入分配（累進(jìn)稅收，轉(zhuǎn)移支付）；改進(jìn)分配政策（多種分配制度并存）。?3、社會(huì)職能?1124、文化職能政治思想：愛(ài)國(guó)主義、集體主義、社會(huì)主義；民族精神。發(fā)展教育、科學(xué)、衛(wèi)生、廣播電視、體育等文化事業(yè)。?4、文化職能?113傳統(tǒng)社會(huì)公共管理的職能?傳統(tǒng)社會(huì)公共管理的職能?114一、傳統(tǒng)社會(huì)的含義在資本主義工業(yè)革命以前，東西方國(guó)家的社會(huì)生產(chǎn)都以農(nóng)業(yè)為主，人們把這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)稱(chēng)之為傳統(tǒng)社會(huì)。在東方的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)里，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)下的生產(chǎn)和生活的基本單位是由眾多小家庭組成的村莊，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，沒(méi)有發(fā)達(dá)的土地私有制。國(guó)家管理這種分散的村舍的系統(tǒng)是從中央到地方的龐大而嚴(yán)密的官僚組織和強(qiáng)大的軍隊(duì)、警察，官僚、軍隊(duì)和警察向國(guó)王個(gè)人負(fù)責(zé)，地方向中央負(fù)責(zé)。這種社會(huì)結(jié)構(gòu)反映在國(guó)家與社會(huì)、政府與臣民的管理關(guān)系上突出表現(xiàn)為三點(diǎn)：

?一、傳統(tǒng)社會(huì)的含義?1151、村社成了一個(gè)不受政府系統(tǒng)直接控制的社會(huì)和臣民的基層自治組織；2、政府通過(guò)控制奴隸主、大地主來(lái)間接控制全體臣民；3、政府管理職能比較單一，政府的重要職能是征收賦稅、勞役和兵役。與東方傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)比較，西方傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)前后變遷較大。從古希臘到古羅馬，以及到后來(lái)的領(lǐng)主制、地主制時(shí)期，西方國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)都有很大的變化。在古希臘，國(guó)家與社會(huì)相互包容，政府職能與社會(huì)職能相互交錯(cuò)，社會(huì)事務(wù)國(guó)家化和國(guó)家事務(wù)社會(huì)化。?1、村社成了一個(gè)不受政府系統(tǒng)直接控制的社會(huì)和116在古羅馬，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系屬于后者從屬于前者的關(guān)系，而國(guó)家的職能突出為羅馬政府以軍事擴(kuò)張為中心的階級(jí)統(tǒng)治職能。?在古羅馬，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系屬于后者從屬于前者117西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家公共管理職能的演進(jìn)??118圍繞政府“應(yīng)該做什么”，近二百多年來(lái)西方國(guó)家在理論和實(shí)踐上經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，而這三個(gè)階段事實(shí)上是右派和左派思想在論爭(zhēng)中輪流占據(jù)上風(fēng)的結(jié)果。右派贊成政府極少進(jìn)行干預(yù)，而左派則支持政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的干擾；右派主張應(yīng)該讓個(gè)人為自身利益做出經(jīng)濟(jì)決策，而左派則堅(jiān)信只有集體行動(dòng)和國(guó)家所有權(quán)以及國(guó)家干預(yù)才能解決他們所認(rèn)為的資本主義所固有的社會(huì)問(wèn)題和不平等。在這兩種相互對(duì)立思想的支配下，政府的介入程度總是像鐘擺一樣在兩極之間反復(fù)振蕩，形成了政府干預(yù)的三個(gè)不同階段：

?圍繞政府“應(yīng)該做什么”，近二百多年來(lái)西方國(guó)家119第一階段：自由放任的社會(huì)（1776-1887）在十八世紀(jì)中期之前，政府受重商主義思想的影響總是不厭其煩地介入經(jīng)濟(jì)生活中的具體情節(jié)，通過(guò)限制對(duì)外貿(mào)易來(lái)增加國(guó)家的財(cái)富和權(quán)力。重商主義者的目的是利用政府來(lái)推進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。根據(jù)赫克舍的理論，“在重商主義者眼中，所希望的結(jié)果是從老練政客的靈活的管理中受益”，他們“不被指望會(huì)去追隨經(jīng)濟(jì)生活中的自由力量”。政府的重商主義角色是最廣泛和無(wú)孔不入的，換句話說(shuō)，在社會(huì)中政治支配著經(jīng)濟(jì)。作為反對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)中的重商主義觀點(diǎn)的一種反應(yīng)，亞當(dāng)斯密于1776年寫(xiě)了《國(guó)富論》。他在書(shū)中指出，政府應(yīng)大幅度弱化其角色。根據(jù)亞當(dāng)斯密的理論，“統(tǒng)治者的責(zé)任”——政府角色主要體現(xiàn)在：?第一階段：自由放任的社會(huì)（1776-1887）1201、防衛(wèi)2、建立法律制度3、提供某些商品。亞當(dāng)斯密的思想獲得了早期自由市場(chǎng)論者的大力支持，他們反復(fù)鼓吹政府應(yīng)禁止干預(yù)商業(yè)活動(dòng)，而這是取得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最佳途徑。

?1、防衛(wèi)?121第二階段：福利國(guó)家（1887-1980）隨著亞當(dāng)斯密《國(guó)富論》的誕生，西方國(guó)家尤其英國(guó)出現(xiàn)了創(chuàng)建小政府的嘗試。然而，在維多利亞時(shí)代的英國(guó)，社會(huì)整體生活標(biāo)準(zhǔn)雖然有了很大的提高，但也產(chǎn)生了一些不良的副作用，包括剝削童工、住房緊張以及較差的公共衛(wèi)生條件。部分原因在于過(guò)分放任自由的資本主義產(chǎn)生的反應(yīng)。馬克思及其他一些人曾于19世紀(jì)中也指出資本主義內(nèi)部所固有的矛盾將不可避免地導(dǎo)致對(duì)工人的剝削。到了19世紀(jì)末期，開(kāi)始出現(xiàn)了廣為人知的“福利國(guó)家”論。它通過(guò)重新確定國(guó)家對(duì)其公民福利所負(fù)有的責(zé)任來(lái)減輕過(guò)激的資本主義的某些危害，因而國(guó)家職能體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整：1、政府職能體系迅猛擴(kuò)張，“守夜警察”由“行政國(guó)家”取代。?第二階段：福利國(guó)家（1887-1980）?1222、政治職能總體上進(jìn)一步加強(qiáng)。德國(guó)與日本曾一度走上了法西斯統(tǒng)治。3、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面采取了積極干預(yù)的策略。德國(guó)俾斯麥?zhǔn)紫嗾f(shuō)：“任何擁有養(yǎng)老金，可望老有所養(yǎng)者相對(duì)于那些一無(wú)所有者更容易滿足和更容易處理。”向公民提供廣泛的失業(yè)救濟(jì)、全民享有的醫(yī)療計(jì)劃、教育資助以及為弱勢(shì)群體提供社會(huì)扶助計(jì)劃?！皬膿u籃到墓地”式的福利保障。采取這樣的政策無(wú)疑會(huì)為選舉帶來(lái)利益。人們總是喜歡投票選舉那些向其做出承諾和帶來(lái)利益的人作為其統(tǒng)治者。而這種向公眾做出承諾并提供服務(wù)成為政黨間相互競(jìng)爭(zhēng)的主要武器。自20世紀(jì)30年代凱恩斯?2、政治職能總體上進(jìn)一步加強(qiáng)。德國(guó)與日本曾一123主義出現(xiàn)以來(lái)，政府已可以在穩(wěn)定社會(huì)和緩解社會(huì)問(wèn)題等方面扮演重要的角色。?主義出現(xiàn)以來(lái)，政府已可以在穩(wěn)定社會(huì)和緩解社會(huì)問(wèn)題等方面扮演重124第三階段：新古典主義（1980起）自20世紀(jì)70年代以來(lái)，政府已日益擺脫了扮演了大半個(gè)世紀(jì)的規(guī)模較大的、具有明顯集體主義色彩的政府角色。盡管各國(guó)變革程度不盡相同，但無(wú)疑會(huì)有一個(gè)“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。在各級(jí)政府、政策顧問(wèn)以及主要的官僚機(jī)構(gòu)之間，新古典主義學(xué)說(shuō)、又稱(chēng)經(jīng)濟(jì)理性主義，已占據(jù)了主導(dǎo)地位。該理論主要包括四個(gè)方面：對(duì)個(gè)人理性的假設(shè)。個(gè)人被假設(shè)有多多益善的偏好，會(huì)理性地追求其目標(biāo)，至少作為一個(gè)整體而言是如此。個(gè)人被假設(shè)為自身（經(jīng)濟(jì)）利益的最佳決定者。為使其運(yùn)用其最佳策略而實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和利益，應(yīng)盡可能地賦予個(gè)人以充分的自由。他們有能力確定自己對(duì)特定商品或服務(wù)的需求量的多寡以及他們?yōu)榇隧?第三階段：新古典主義（1980起）?125付出多少代價(jià)。個(gè)人被看作有能力對(duì)成本和收益進(jìn)行比較，估測(cè)邊際效益并有能力做出相應(yīng)的反應(yīng)?；谏鲜黾僭O(shè)推演出的模式?；诘谝环N假設(shè)，尤其是運(yùn)用理性選擇和博弈理論所發(fā)展而來(lái)的工具，可以構(gòu)建出較為復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健＿\(yùn)用到政治學(xué)中則被稱(chēng)為公共選擇理論。市場(chǎng)力量的角色最大化。出自上述模型的經(jīng)濟(jì)理性主義包含了這樣的觀點(diǎn)：私人市場(chǎng)是有效并且是能夠自我調(diào)節(jié)的，能夠由市場(chǎng)提供的商品和服務(wù)就應(yīng)該由市場(chǎng)提供。政府角色的最小化。政府對(duì)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制的干預(yù)從其本身來(lái)說(shuō)是無(wú)效的。政府的干預(yù)應(yīng)該最小化，這顯然是市場(chǎng)力量最大化的必然結(jié)果。

?付出多少代價(jià)。個(gè)人被看作有能力對(duì)成本和收益進(jìn)行比較，估測(cè)邊際126這階段政府的職能突出表現(xiàn)為：（一）統(tǒng)治職能弱化，民主建設(shè)加強(qiáng)。（二）經(jīng)濟(jì)職能體現(xiàn)在調(diào)與放。1、戰(zhàn)略上的調(diào)整2、實(shí)行緊縮性財(cái)政政策和貨幣政策3、調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)份額，并將保存下來(lái)的國(guó)有企業(yè)推向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)4、放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制和干預(yù)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。5、放松政府對(duì)收入分配和社會(huì)福利的調(diào)節(jié)。（三）社會(huì)管理與服務(wù)職能進(jìn)一步強(qiáng)化。（四）公共管理職能主體多元化、民營(yíng)化。?這階段政府的職能突出表現(xiàn)為：?127我國(guó)公共管理職能的演變?我國(guó)公共管理職能的演變?128一、新中國(guó)成立至改革開(kāi)放1、全能型政府職能小到國(guó)民吃飯穿衣，大到國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府一概統(tǒng)攬。假設(shè)政府“完全理性”，可以代替人民思考、能充分了解人民的偏好、有能力把社會(huì)生活安排得井井有條。2、階級(jí)專(zhuān)政職能被無(wú)限放大。3、政府職能的“單位化”。享受到住房和免費(fèi)醫(yī)療、退休人員從單位領(lǐng)取養(yǎng)老金、單位辦學(xué)、子女頂職?一、新中國(guó)成立至改革開(kāi)放?129二、改革開(kāi)放后1、職能重心的轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡(jiǎn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把他們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)移交給企業(yè)性的專(zhuān)業(yè)公司或聯(lián)合公司”。1979年后，農(nóng)村陸續(xù)推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。2、職能體系的轉(zhuǎn)變?二、改革開(kāi)放后?130黨的十六大把政府職能集中