公共管理的角色和職能概述課件

公共管理的角色和職能?公共管理的角色和職能?1公共管理者，現(xiàn)在民主國家，是經(jīng)法定程序進入政府，擔任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公共管理的公職人員。公共管理者包括民選與任命，而任命又分政治任命和考試錄用的公務(wù)員。公經(jīng)理人?公共管理者，現(xiàn)在民主國家，是經(jīng)法定程序進入政府，擔任政府公職2第一節(jié)作為一般管理者的角色一、明茨伯格的八種研究管理者職能和角色的途徑1、古典學(xué)派法約爾的五大角色職能古利克的POSDCRB?第一節(jié)作為一般管理者的角色一、明茨伯格的八種研究管理者職能32、偉人學(xué)派試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中的杰出人物的家庭、教育、社會交往、事業(yè)、個性等加以描述，將他們作為楷模和典型。?2、偉人學(xué)派試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中的杰出人物的家庭、教育43、企業(yè)家學(xué)派更多將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者和機會發(fā)現(xiàn)者。?3、企業(yè)家學(xué)派更多將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者和機會發(fā)現(xiàn)54、決策理論學(xué)派視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者?4、決策理論學(xué)派視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者?65、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派將領(lǐng)導(dǎo)特性質(zhì)以及管理風格視為導(dǎo)致有效績效的因素?5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派將領(lǐng)導(dǎo)特性質(zhì)以及管理風格視為導(dǎo)致有效績效的76、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派通過對領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為和技能?6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派通過對領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行87、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化行使權(quán)力?7、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化行98、工作活動學(xué)派運用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對管理的工作活動進行系統(tǒng)分析，確認管理者的活動。?8、工作活動學(xué)派運用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對管理的10二、明茨伯格的管理者的十大角色。一個管理者同時起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個方面：1、是人際關(guān)系方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者2、信息情報方面的工作，包括下列三項：監(jiān)聽者、傳播者和發(fā)言人。3、決策方面的工作。包括以下四個角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。?二、明茨伯格的管理者的十大角色。一個管理者同時起著不同11三、奎恩等人的觀點

20世紀80年代以及90年代《成為一位卓越的管理者》以奎恩為代表的一群學(xué)者，對管理行為進行了廣泛的實證研究，他們發(fā)展出境證框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。主要包括：導(dǎo)師、促進者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、掮客等。?三、奎恩等人的觀點

20世紀80年代以及90年代《成為一位12導(dǎo)師（mentor）：關(guān)懷、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)對下級的體恤和關(guān)懷。促進者(facilitator)：重視過程、促進互動的管理者監(jiān)督者(monitor)：對業(yè)務(wù)十分嫻熟的技術(shù)專家，從事相關(guān)信息搜集，使下屬按部就班，有條不紊的完成目標。協(xié)調(diào)者(coordinator)：可靠、可信任的管理者，對維系組織團結(jié)有很大幫助。指導(dǎo)者(director)：果斷、英明的管理者，能為下屬提供處事的框架、原則和方向。生產(chǎn)者(producer)：工作取向、發(fā)起行動的管理者掮客(broker)：資源取向、政治十分機敏的管理者。?導(dǎo)師（mentor）：關(guān)懷、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)對下級的體13管理者的工作是大量的，管理工作是多樣性和瑣碎性，管理者處在組織的焦點地位，管理者是權(quán)力和責任的混合體?管理者的工作是大量的，管理工作是多樣性和瑣碎性，管理者處在組14第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色管理都會涉及到一對組織所擁有的資源進行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)組織目標的過程，所以公共管理和一般管理的角色和責任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔與一般管理著不同的角色。?第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色?151、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。

公共管理者在任職時就已宣誓要護憲和行憲，這是公共管理者的天職。2、人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠的全民利益。

?1、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。

公共管理者在任職時就已宣誓要護憲163、賢明少數(shù)的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。4、平衡論的角色。公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護公共利益及憲政運作為職業(yè)。?3、賢明少數(shù)的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波175、扮演分析者和教育者的角色。

公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說明并盡量將人民納入自己的治理過程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者。?5、扮演分析者和教育者的角色。?18第三節(jié)公共管理者的技能一、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專業(yè)化的趨勢所要求的。二、人際關(guān)系能力。協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動之中。?第三節(jié)公共管理者的技能一、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指19

三、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。四、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對策的能力。?

三、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀20五、溝通技能。

可以這樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭語肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態(tài)度。?五、溝通技能。?21第四節(jié)有效的公共管理者對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的。有效性是一個相當模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。在我們看來，有效性是一個充滿價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。?第四節(jié)有效的公共管理者對于一個公共管理者而言，成為22

1、有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。自我評我甚為重要，因為，公共管理者借此可以認識自己，了解自己的優(yōu)缺點，以便在策略的執(zhí)行時能優(yōu)勝劣汰。2、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。?

1、有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。自我評我甚23

3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會引起沖突和仇恨。公共管理者應(yīng)成為“政治家型官僚”，使其擁有遠大的目光和開闊的胸懷。?

3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。?244、有效的公共管理者必須具有耐心。5、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗。??256、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。7、有效的公共管理者必須善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強調(diào)分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗間的分析思考與分析工具的整合。?6、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要26公共管理者的角色執(zhí)行公共權(quán)利公共管理者的職業(yè)特色服務(wù)公共社會執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色公共管理者的角色人民受托者的角色賢明少數(shù)的角色平衡論的角色（政府、社會的平衡）分析者和教育者的角色?公共管理者的角色27轉(zhuǎn)型時期我國公共管理者的角色轉(zhuǎn)換由以權(quán)利為中心轉(zhuǎn)向以道德為核心由以控制為目標轉(zhuǎn)向以服務(wù)為宗旨由以一元治理模式轉(zhuǎn)向多元治理模式（政府不再是社會的唯一管理者）?轉(zhuǎn)型時期我國公共管理者的角色轉(zhuǎn)換由以權(quán)利為中心轉(zhuǎn)向以道德為核28當代公共管理者必備的職業(yè)能力管理認知能力管理診斷能力管理決策能力人際溝通能力?當代公共管理者必備的職業(yè)能力管理認知能力?29公共管理職能的含義與職能體系?公共管理職能的含義與職能體系?30一、公共管理職能的含義（一）職能職能是指特定組織基于某種規(guī)定所承擔的基本職責和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能的統(tǒng)稱，是職責與功能的統(tǒng)一。（應(yīng)該“做什么”的問題）（二）公共管理職能（公共部門應(yīng)該“做什么”的問題）公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。公共管理的行為方向和基本任務(wù)。公共管理職能在不同歷史時期、不同國家會有很大差異。?一、公共管理職能的含義?31公共管理職能與政府職能區(qū)別和聯(lián)系政府職能是公共管理職能體系的一個核心部分。公共管理職能主要是在政府職能行使過程中體現(xiàn)出來，但又不能簡單等同于政府職能。公共管理職能是政府在對“公共物品”與“公共事務(wù)”的管理中所發(fā)揮的職責功能，這些職責功能從不同的角度發(fā)揮著穩(wěn)定政治、經(jīng)濟和社會秩序等方面的作用。?公共管理職能與政府職能區(qū)別和聯(lián)系政府職能是公共管理職能體系的32二、公共管理職能體系公共管理職能體系包括公共管理的程序系統(tǒng)和公共管理的任務(wù)系統(tǒng)。?二、公共管理職能體系公共管理職能體系包括公共管理的程序系統(tǒng)和33（一）公共管理的程序性職能1、決策決策是管理者為解決各種問題、達成特定目標而制定與選擇行動方案的一項基本的管理職能。它貫穿于管理的全過程。從這個意義上說，整個公共管理活動實際上是一系列決策活動的總匯，是決策的“流”。因而就有“管理就是決策”的論斷。公共管理決策職能主要包括發(fā)現(xiàn)問題、確定目標、設(shè)計方案、選擇方案、實施與評價方案等步驟。?（一）公共管理的程序性職能?342、組織在作出決策后，就需要組織有關(guān)的機構(gòu)和人員，采取具體的執(zhí)行活動，指導(dǎo)決策的落實。這一管理過程就是組織。組織一般包括對有關(guān)機構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整，對工作人員的選拔、調(diào)配、培訓(xùn)，將適當?shù)娜藛T安排在適當?shù)膷徫簧?，用?guī)章制度確定各個成員之間的職責關(guān)系，以形成一個有機的組織結(jié)構(gòu)，并使整個組織得以協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)。??353、領(lǐng)導(dǎo)指揮和激勵所有的團隊和個人為實現(xiàn)組織目標而共同努力的過程。不同崗位不同人員，不同人員不同個性，領(lǐng)導(dǎo)的作用就是把他們聚合在一起，增強理解，擴大互信，統(tǒng)一思想和行動。領(lǐng)導(dǎo)職能主要包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)和激勵。??364、控制控制是對各項活動的監(jiān)視，從而保證各項行動按計劃進行并糾正各種顯著偏差的過程?？刂坡毮芤话惆ê饬繉嶋H績效、將實際績效與標準進行比較、采取管理行動來糾正偏差或不足?？刂品譃榍梆伩刂?、同期控制和反饋控制。?4、控制?37（二）公共管理的任務(wù)性職能公共管理的任務(wù)性職能是指公共部門尤其政府部門該活動在哪些領(lǐng)域、干預(yù)到哪種程度。任務(wù)性職能隨著時空而變。1、政治職能對內(nèi)維持社會秩序，對外維護國家安全。1）民主建設(shè)統(tǒng)治者內(nèi)部以及同盟者之間的民主;人民參與國家管理（參與權(quán)利的保障、參與管理的領(lǐng)域，人民自治的權(quán)力等）。2）社會治安公共管理者自身行為的合法性，以及引導(dǎo)其他公民和個人遵紀守法和維護社會秩序。3）國家安全不霸權(quán)和不讓人霸權(quán)，不入侵和防御外來侵略。?（二）公共管理的任務(wù)性職能公共管理的任務(wù)性職能是指公共382、經(jīng)濟職能（1）提供產(chǎn)品和服務(wù)。（2）控制壟斷行為和外部不經(jīng)濟行為，提高資源配置效率。（3）通過財政政策和貨幣政策保證宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定和增長。在投資不振、市場低迷時期，政府可以通過減稅、調(diào)低貼現(xiàn)率、增加政府支出等手段，刺激私人投資；在經(jīng)濟過熱、物價上漲過快時期，政府可以通過直接減少政府支出，減少貨幣供應(yīng)量、提高利率等手段抑制總需求膨脹，調(diào)節(jié)物價水平，保持宏觀經(jīng)濟均衡。（4）優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)升級。（5）強化市場管理，建立和維護正常市場經(jīng)濟秩序。?2、經(jīng)濟職能?393、社會職能社會職能主要體現(xiàn)為社會管理、社會服務(wù)和社會平衡。（1）制定和設(shè)施社會保障的制度和措施。社會保證包括社會保險、社會救助和社會福利。（2）保護和管理土地、天空、江、河、湖、海、動物、植物、礦產(chǎn)等自然資源。（3）促進公正的收入分配克服機會的不均等（人才流動，遺產(chǎn)稅）；調(diào)節(jié)收入分配（累進稅收，轉(zhuǎn)移支付）；改進分配政策（多種分配制度并存）。?3、社會職能?404、文化職能政治思想：愛國主義、集體主義、社會主義；民族精神。發(fā)展教育、科學(xué)、衛(wèi)生、廣播電視、體育等文化事業(yè)。?4、文化職能?41傳統(tǒng)社會公共管理的職能?傳統(tǒng)社會公共管理的職能?42一、傳統(tǒng)社會的含義在資本主義工業(yè)革命以前，東西方國家的社會生產(chǎn)都以農(nóng)業(yè)為主，人們把這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會稱之為傳統(tǒng)社會。在東方的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會里，自給自足的自然經(jīng)濟下的生產(chǎn)和生活的基本單位是由眾多小家庭組成的村莊，生產(chǎn)機構(gòu)比較簡單，沒有發(fā)達的土地私有制。國家管理這種分散的村舍的系統(tǒng)是從中央到地方的龐大而嚴密的官僚組織和強大的軍隊、警察，官僚、軍隊和警察向國王個人負責，地方向中央負責。這種社會結(jié)構(gòu)反映在國家與社會、政府與臣民的管理關(guān)系上突出表現(xiàn)為三點：

?一、傳統(tǒng)社會的含義?431、村社成了一個不受政府系統(tǒng)直接控制的社會和臣民的基層自治組織；2、政府通過控制奴隸主、大地主來間接控制全體臣民；3、政府管理職能比較單一，政府的重要職能是征收賦稅、勞役和兵役。與東方傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)比較，西方傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)前后變遷較大。從古希臘到古羅馬，以及到后來的領(lǐng)主制、地主制時期，西方國家的社會結(jié)構(gòu)都有很大的變化。在古希臘，國家與社會相互包容，政府職能與社會職能相互交錯，社會事務(wù)國家化和國家事務(wù)社會化。?1、村社成了一個不受政府系統(tǒng)直接控制的社會和44在古羅馬，國家與社會的關(guān)系屬于后者從屬于前者的關(guān)系，而國家的職能突出為羅馬政府以軍事擴張為中心的階級統(tǒng)治職能。?在古羅馬，國家與社會的關(guān)系屬于后者從屬于前者45西方發(fā)達資本主義國家公共管理職能的演進??46圍繞政府“應(yīng)該做什么”，近二百多年來西方國家在理論和實踐上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，而這三個階段事實上是右派和左派思想在論爭中輪流占據(jù)上風的結(jié)果。右派贊成政府極少進行干預(yù)，而左派則支持政府對經(jīng)濟進行全面的干擾；右派主張應(yīng)該讓個人為自身利益做出經(jīng)濟決策，而左派則堅信只有集體行動和國家所有權(quán)以及國家干預(yù)才能解決他們所認為的資本主義所固有的社會問題和不平等。在這兩種相互對立思想的支配下，政府的介入程度總是像鐘擺一樣在兩極之間反復(fù)振蕩，形成了政府干預(yù)的三個不同階段：

?圍繞政府“應(yīng)該做什么”，近二百多年來西方國家47第一階段：自由放任的社會（1776-1887）在十八世紀中期之前，政府受重商主義思想的影響總是不厭其煩地介入經(jīng)濟生活中的具體情節(jié)，通過限制對外貿(mào)易來增加國家的財富和權(quán)力。重商主義者的目的是利用政府來推進國家的經(jīng)濟目標。根據(jù)赫克舍的理論，“在重商主義者眼中，所希望的結(jié)果是從老練政客的靈活的管理中受益”，他們“不被指望會去追隨經(jīng)濟生活中的自由力量”。政府的重商主義角色是最廣泛和無孔不入的，換句話說，在社會中政治支配著經(jīng)濟。作為反對當時社會中的重商主義觀點的一種反應(yīng)，亞當斯密于1776年寫了《國富論》。他在書中指出，政府應(yīng)大幅度弱化其角色。根據(jù)亞當斯密的理論，“統(tǒng)治者的責任”——政府角色主要體現(xiàn)在：?第一階段：自由放任的社會（1776-1887）481、防衛(wèi)2、建立法律制度3、提供某些商品。亞當斯密的思想獲得了早期自由市場論者的大力支持，他們反復(fù)鼓吹政府應(yīng)禁止干預(yù)商業(yè)活動，而這是取得經(jīng)濟增長的最佳途徑。

?1、防衛(wèi)?49第二階段：福利國家（1887-1980）隨著亞當斯密《國富論》的誕生，西方國家尤其英國出現(xiàn)了創(chuàng)建小政府的嘗試。然而，在維多利亞時代的英國，社會整體生活標準雖然有了很大的提高，但也產(chǎn)生了一些不良的副作用，包括剝削童工、住房緊張以及較差的公共衛(wèi)生條件。部分原因在于過分放任自由的資本主義產(chǎn)生的反應(yīng)。馬克思及其他一些人曾于19世紀中也指出資本主義內(nèi)部所固有的矛盾將不可避免地導(dǎo)致對工人的剝削。到了19世紀末期，開始出現(xiàn)了廣為人知的“福利國家”論。它通過重新確定國家對其公民福利所負有的責任來減輕過激的資本主義的某些危害，因而國家職能體系進行了全面的改革與調(diào)整：1、政府職能體系迅猛擴張，“守夜警察”由“行政國家”取代。?第二階段：福利國家（1887-1980）?502、政治職能總體上進一步加強。德國與日本曾一度走上了法西斯統(tǒng)治。3、經(jīng)濟與社會職能方面采取了積極干預(yù)的策略。德國俾斯麥首相說：“任何擁有養(yǎng)老金，可望老有所養(yǎng)者相對于那些一無所有者更容易滿足和更容易處理?！毕蚬裉峁V泛的失業(yè)救濟、全民享有的醫(yī)療計劃、教育資助以及為弱勢群體提供社會扶助計劃?！皬膿u籃到墓地”式的福利保障。采取這樣的政策無疑會為選舉帶來利益。人們總是喜歡投票選舉那些向其做出承諾和帶來利益的人作為其統(tǒng)治者。而這種向公眾做出承諾并提供服務(wù)成為政黨間相互競爭的主要武器。自20世紀30年代凱恩斯?2、政治職能總體上進一步加強。德國與日本曾一51主義出現(xiàn)以來，政府已可以在穩(wěn)定社會和緩解社會問題等方面扮演重要的角色。?主義出現(xiàn)以來，政府已可以在穩(wěn)定社會和緩解社會問題等方面扮演重52第三階段：新古典主義（1980起）自20世紀70年代以來，政府已日益擺脫了扮演了大半個世紀的規(guī)模較大的、具有明顯集體主義色彩的政府角色。盡管各國變革程度不盡相同，但無疑會有一個“轉(zhuǎn)折點”。在各級政府、政策顧問以及主要的官僚機構(gòu)之間，新古典主義學(xué)說、又稱經(jīng)濟理性主義，已占據(jù)了主導(dǎo)地位。該理論主要包括四個方面：對個人理性的假設(shè)。個人被假設(shè)有多多益善的偏好，會理性地追求其目標，至少作為一個整體而言是如此。個人被假設(shè)為自身（經(jīng)濟）利益的最佳決定者。為使其運用其最佳策略而實現(xiàn)其目標和利益，應(yīng)盡可能地賦予個人以充分的自由。他們有能力確定自己對特定商品或服務(wù)的需求量的多寡以及他們?yōu)榇隧?第三階段：新古典主義（1980起）?53付出多少代價。個人被看作有能力對成本和收益進行比較，估測邊際效益并有能力做出相應(yīng)的反應(yīng)。基于上述假設(shè)推演出的模式?；诘谝环N假設(shè)，尤其是運用理性選擇和博弈理論所發(fā)展而來的工具，可以構(gòu)建出較為復(fù)雜的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。運用到政治學(xué)中則被稱為公共選擇理論。市場力量的角色最大化。出自上述模型的經(jīng)濟理性主義包含了這樣的觀點：私人市場是有效并且是能夠自我調(diào)節(jié)的，能夠由市場提供的商品和服務(wù)就應(yīng)該由市場提供。政府角色的最小化。政府對市場自我調(diào)節(jié)機制的干預(yù)從其本身來說是無效的。政府的干預(yù)應(yīng)該最小化，這顯然是市場力量最大化的必然結(jié)果。

?付出多少代價。個人被看作有能力對成本和收益進行比較，估測邊際54這階段政府的職能突出表現(xiàn)為：（一）統(tǒng)治職能弱化，民主建設(shè)加強。（二）經(jīng)濟職能體現(xiàn)在調(diào)與放。1、戰(zhàn)略上的調(diào)整2、實行緊縮性財政政策和貨幣政策3、調(diào)整國有經(jīng)濟份額，并將保存下來的國有企業(yè)推向市場競爭4、放松政府對經(jīng)濟的控制和干預(yù)，推進經(jīng)濟自由化，強化競爭機制。5、放松政府對收入分配和社會福利的調(diào)節(jié)。（三）社會管理與服務(wù)職能進一步強化。（四）公共管理職能主體多元化、民營化。?這階段政府的職能突出表現(xiàn)為：?55我國公共管理職能的演變?我國公共管理職能的演變?56一、新中國成立至改革開放1、全能型政府職能小到國民吃飯穿衣，大到國家經(jīng)濟建設(shè)，政府一概統(tǒng)攬。假設(shè)政府“完全理性”，可以代替人民思考、能充分了解人民的偏好、有能力把社會生活安排得井井有條。2、階級專政職能被無限放大。3、政府職能的“單位化”。享受到住房和免費醫(yī)療、退休人員從單位領(lǐng)取養(yǎng)老金、單位辦學(xué)、子女頂職?一、新中國成立至改革開放?57二、改革開放后1、職能重心的轉(zhuǎn)移經(jīng)濟建設(shè)為中心十一屆三中全會公報指出：“我國經(jīng)濟管理體制的一個嚴重缺點是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡各級經(jīng)濟行政機構(gòu)，把他們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)移交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司”。1979年后，農(nóng)村陸續(xù)推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。2、職能體系的轉(zhuǎn)變?二、改革開放后?58黨的十六大把政府職能集中到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面。（1）統(tǒng)治職能弱化，發(fā)展職能增強把發(fā)展視為黨執(zhí)政興國第一要務(wù)。聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展。（2）強調(diào)宏觀調(diào)控與市場培育（3）教科文衛(wèi)得到進一重視科教興國（4）外交得到加強（5）國防進一步得到加強?黨的十六大把政府職能集中到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管593、職能運行方式的轉(zhuǎn)變計劃到市場、政府到民間4、職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變（1）上下政府關(guān)系（2）政企關(guān)系（3）黨政關(guān)系（4）政社關(guān)系?3、職能運行方式的轉(zhuǎn)變?60政府基本職能?政府基本職能?61政府職能的含義：是指政府為適應(yīng)國家的根本目的而形成的對社會生活諸領(lǐng)域進行管理的職責和功能。限制國家干預(yù)政府干預(yù)范圍（關(guān)鍵看的是干預(yù)的范圍）主張國家干預(yù)政府職能的演變歷程：自由放任的社會、福利國家、新古典主義限制政府干預(yù)（自由放任的社會、小政府）職能經(jīng)歷的主張政府干預(yù)（福利國家出現(xiàn)、大政府）三個階段對政府職能的重新思考（自由干預(yù)的協(xié)調(diào)）

?政府職能的含義：是指政府為適應(yīng)國家的根本目的而形成的對社會生62現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家中政府的基本職能建立并維護社會和市場秩序提供公共物品及基礎(chǔ)服務(wù)調(diào)控宏觀經(jīng)濟并保持穩(wěn)定進行收入和財產(chǎn)的再分配保護自然資源和環(huán)境?現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家中政府的基本職能建立并維護社會和市場秩序?63轉(zhuǎn)型時期我國政府職能的轉(zhuǎn)換計劃經(jīng)濟體制下我國政府的職能及缺陷（我國的政府是一個“全能的政府”）企業(yè)不是經(jīng)濟活動的個體而是政府經(jīng)濟事務(wù)的分支政企不分，政事不分弊端機構(gòu)臃腫，效率低下權(quán)利過于集中（體現(xiàn)在政府和個人）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱?轉(zhuǎn)型時期我國政府職能的轉(zhuǎn)換計劃經(jīng)濟體制下我國政府的職能及缺陷64轉(zhuǎn)型期我國政府職能的轉(zhuǎn)換及特點自1978年黨的十一屆三中全會開始，政府職能逐步轉(zhuǎn)型。（從以階級斗爭為綱向以經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)換）改變管理理念，為全社會提供服務(wù)政府職能改革企業(yè)制度，實現(xiàn)政企分開的轉(zhuǎn)換加強法制建設(shè)，形成公平競爭的市場經(jīng)濟體系實行宏觀調(diào)控，穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展加強政府自身建設(shè)，提高工作效率?轉(zhuǎn)型期我國政府職能的轉(zhuǎn)換及特點自1978年黨的十一屆三中全會65政府失效理論及啟示政府失效（政府失靈）的含義即指由于政府主體和機制等方面存在本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達到最佳的情景。（原因是政府作用不能全面細化到每一個角落）公共政策失效政府失效的表現(xiàn)公共物品供給的低效率內(nèi)部性與政府擴張尋租及腐敗?政府失效理論及啟示政府失效（政府失靈）的含義?66政府失效論的啟示在市場經(jīng)濟的運行過程中存在著市場失靈，但是增強政府干預(yù)也存在巨大的弊端市場經(jīng)濟發(fā)展過程中需要政府適當?shù)墓芾砗透深A(yù)，要明確界定政府管理的范圍、權(quán)限只有保證經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的同步進行，才能協(xié)調(diào)社會的和諧發(fā)展加強法律、法規(guī)建設(shè)，把決策和管理過程納入正常的監(jiān)督系統(tǒng)或機制中?政府失效論的啟示在市場經(jīng)濟的運行過程中存在著市場失靈，但是增67閱讀思考：建國以來我國政府機構(gòu)改革的“七次革命”1、政府機構(gòu)改革的怪圈的突破？2、政府機構(gòu)改革發(fā)展態(tài)勢以及完善措施？?閱讀思考：建國以來我國政府機構(gòu)改革的“七次革命”1、政府機構(gòu)68市場經(jīng)濟中的公共管理職能?市場經(jīng)濟中的公共管理職能?69一、市場機制的缺陷1、不可避免出現(xiàn)壟斷與非公平競爭2、不能解決外部性3、滿足不了社會對公共物品的需求4、不能使社會福利與收入分配公平化5、不能使經(jīng)濟總量保持平衡二、公共管理職能的內(nèi)容1、限制壟斷與促進競爭2、界定和維護財產(chǎn)權(quán)，克服外部性3、提供公共物品?一、市場機制的缺陷?704、保障收入的公正化5、調(diào)控宏觀經(jīng)濟高溫降、低溫升財政與貨幣政策三、公共管理職能的有限性1、公共決策的復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇的偏差2、政策實施的復(fù)雜性導(dǎo)致政策結(jié)果的扭曲3、尋租活動導(dǎo)致社會資源的極大浪費4、公共部門難以回避的低效率?4、保障收入的公正化?71演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！72公共管理的角色和職能?公共管理的角色和職能?73公共管理者，現(xiàn)在民主國家，是經(jīng)法定程序進入政府，擔任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公共管理的公職人員。公共管理者包括民選與任命，而任命又分政治任命和考試錄用的公務(wù)員。公經(jīng)理人?公共管理者，現(xiàn)在民主國家，是經(jīng)法定程序進入政府，擔任政府公職74第一節(jié)作為一般管理者的角色一、明茨伯格的八種研究管理者職能和角色的途徑1、古典學(xué)派法約爾的五大角色職能古利克的POSDCRB?第一節(jié)作為一般管理者的角色一、明茨伯格的八種研究管理者職能752、偉人學(xué)派試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中的杰出人物的家庭、教育、社會交往、事業(yè)、個性等加以描述，將他們作為楷模和典型。?2、偉人學(xué)派試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中的杰出人物的家庭、教育763、企業(yè)家學(xué)派更多將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者和機會發(fā)現(xiàn)者。?3、企業(yè)家學(xué)派更多將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者和機會發(fā)現(xiàn)774、決策理論學(xué)派視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者?4、決策理論學(xué)派視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者?785、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派將領(lǐng)導(dǎo)特性質(zhì)以及管理風格視為導(dǎo)致有效績效的因素?5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派將領(lǐng)導(dǎo)特性質(zhì)以及管理風格視為導(dǎo)致有效績效的796、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派通過對領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為和技能?6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派通過對領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行807、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化行使權(quán)力?7、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化行818、工作活動學(xué)派運用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對管理的工作活動進行系統(tǒng)分析，確認管理者的活動。?8、工作活動學(xué)派運用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對管理的82二、明茨伯格的管理者的十大角色。一個管理者同時起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個方面：1、是人際關(guān)系方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者2、信息情報方面的工作，包括下列三項：監(jiān)聽者、傳播者和發(fā)言人。3、決策方面的工作。包括以下四個角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。?二、明茨伯格的管理者的十大角色。一個管理者同時起著不同83三、奎恩等人的觀點

20世紀80年代以及90年代《成為一位卓越的管理者》以奎恩為代表的一群學(xué)者，對管理行為進行了廣泛的實證研究，他們發(fā)展出境證框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。主要包括：導(dǎo)師、促進者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、掮客等。?三、奎恩等人的觀點

20世紀80年代以及90年代《成為一位84導(dǎo)師（mentor）：關(guān)懷、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)對下級的體恤和關(guān)懷。促進者(facilitator)：重視過程、促進互動的管理者監(jiān)督者(monitor)：對業(yè)務(wù)十分嫻熟的技術(shù)專家，從事相關(guān)信息搜集，使下屬按部就班，有條不紊的完成目標。協(xié)調(diào)者(coordinator)：可靠、可信任的管理者，對維系組織團結(jié)有很大幫助。指導(dǎo)者(director)：果斷、英明的管理者，能為下屬提供處事的框架、原則和方向。生產(chǎn)者(producer)：工作取向、發(fā)起行動的管理者掮客(broker)：資源取向、政治十分機敏的管理者。?導(dǎo)師（mentor）：關(guān)懷、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)對下級的體85管理者的工作是大量的，管理工作是多樣性和瑣碎性，管理者處在組織的焦點地位，管理者是權(quán)力和責任的混合體?管理者的工作是大量的，管理工作是多樣性和瑣碎性，管理者處在組86第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色管理都會涉及到一對組織所擁有的資源進行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)組織目標的過程，所以公共管理和一般管理的角色和責任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔與一般管理著不同的角色。?第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色?871、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。

公共管理者在任職時就已宣誓要護憲和行憲，這是公共管理者的天職。2、人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠的全民利益。

?1、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。

公共管理者在任職時就已宣誓要護憲883、賢明少數(shù)的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。4、平衡論的角色。公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護公共利益及憲政運作為職業(yè)。?3、賢明少數(shù)的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波895、扮演分析者和教育者的角色。

公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說明并盡量將人民納入自己的治理過程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者。?5、扮演分析者和教育者的角色。?90第三節(jié)公共管理者的技能一、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專業(yè)化的趨勢所要求的。二、人際關(guān)系能力。協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動之中。?第三節(jié)公共管理者的技能一、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指91

三、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。四、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對策的能力。?

三、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀92五、溝通技能。

可以這樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭語肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態(tài)度。?五、溝通技能。?93第四節(jié)有效的公共管理者對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的。有效性是一個相當模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。在我們看來，有效性是一個充滿價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。?第四節(jié)有效的公共管理者對于一個公共管理者而言，成為94

1、有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。自我評我甚為重要，因為，公共管理者借此可以認識自己，了解自己的優(yōu)缺點，以便在策略的執(zhí)行時能優(yōu)勝劣汰。2、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。?

1、有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。自我評我甚95

3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會引起沖突和仇恨。公共管理者應(yīng)成為“政治家型官僚”，使其擁有遠大的目光和開闊的胸懷。?

3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。?964、有效的公共管理者必須具有耐心。5、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗。??976、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。7、有效的公共管理者必須善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強調(diào)分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗間的分析思考與分析工具的整合。?6、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要98公共管理者的角色執(zhí)行公共權(quán)利公共管理者的職業(yè)特色服務(wù)公共社會執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色公共管理者的角色人民受托者的角色賢明少數(shù)的角色平衡論的角色（政府、社會的平衡）分析者和教育者的角色?公共管理者的角色99轉(zhuǎn)型時期我國公共管理者的角色轉(zhuǎn)換由以權(quán)利為中心轉(zhuǎn)向以道德為核心由以控制為目標轉(zhuǎn)向以服務(wù)為宗旨由以一元治理模式轉(zhuǎn)向多元治理模式（政府不再是社會的唯一管理者）?轉(zhuǎn)型時期我國公共管理者的角色轉(zhuǎn)換由以權(quán)利為中心轉(zhuǎn)向以道德為核100當代公共管理者必備的職業(yè)能力管理認知能力管理診斷能力管理決策能力人際溝通能力?當代公共管理者必備的職業(yè)能力管理認知能力?101公共管理職能的含義與職能體系?公共管理職能的含義與職能體系?102一、公共管理職能的含義（一）職能職能是指特定組織基于某種規(guī)定所承擔的基本職責和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能的統(tǒng)稱，是職責與功能的統(tǒng)一。（應(yīng)該“做什么”的問題）（二）公共管理職能（公共部門應(yīng)該“做什么”的問題）公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。公共管理的行為方向和基本任務(wù)。公共管理職能在不同歷史時期、不同國家會有很大差異。?一、公共管理職能的含義?103公共管理職能與政府職能區(qū)別和聯(lián)系政府職能是公共管理職能體系的一個核心部分。公共管理職能主要是在政府職能行使過程中體現(xiàn)出來，但又不能簡單等同于政府職能。公共管理職能是政府在對“公共物品”與“公共事務(wù)”的管理中所發(fā)揮的職責功能，這些職責功能從不同的角度發(fā)揮著穩(wěn)定政治、經(jīng)濟和社會秩序等方面的作用。?公共管理職能與政府職能區(qū)別和聯(lián)系政府職能是公共管理職能體系的104二、公共管理職能體系公共管理職能體系包括公共管理的程序系統(tǒng)和公共管理的任務(wù)系統(tǒng)。?二、公共管理職能體系公共管理職能體系包括公共管理的程序系統(tǒng)和105（一）公共管理的程序性職能1、決策決策是管理者為解決各種問題、達成特定目標而制定與選擇行動方案的一項基本的管理職能。它貫穿于管理的全過程。從這個意義上說，整個公共管理活動實際上是一系列決策活動的總匯，是決策的“流”。因而就有“管理就是決策”的論斷。公共管理決策職能主要包括發(fā)現(xiàn)問題、確定目標、設(shè)計方案、選擇方案、實施與評價方案等步驟。?（一）公共管理的程序性職能?1062、組織在作出決策后，就需要組織有關(guān)的機構(gòu)和人員，采取具體的執(zhí)行活動，指導(dǎo)決策的落實。這一管理過程就是組織。組織一般包括對有關(guān)機構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整，對工作人員的選拔、調(diào)配、培訓(xùn)，將適當?shù)娜藛T安排在適當?shù)膷徫簧?，用?guī)章制度確定各個成員之間的職責關(guān)系，以形成一個有機的組織結(jié)構(gòu)，并使整個組織得以協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)。??1073、領(lǐng)導(dǎo)指揮和激勵所有的團隊和個人為實現(xiàn)組織目標而共同努力的過程。不同崗位不同人員，不同人員不同個性，領(lǐng)導(dǎo)的作用就是把他們聚合在一起，增強理解，擴大互信，統(tǒng)一思想和行動。領(lǐng)導(dǎo)職能主要包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)和激勵。??1084、控制控制是對各項活動的監(jiān)視，從而保證各項行動按計劃進行并糾正各種顯著偏差的過程?？刂坡毮芤话惆ê饬繉嶋H績效、將實際績效與標準進行比較、采取管理行動來糾正偏差或不足?？刂品譃榍梆伩刂?、同期控制和反饋控制。?4、控制?109（二）公共管理的任務(wù)性職能公共管理的任務(wù)性職能是指公共部門尤其政府部門該活動在哪些領(lǐng)域、干預(yù)到哪種程度。任務(wù)性職能隨著時空而變。1、政治職能對內(nèi)維持社會秩序，對外維護國家安全。1）民主建設(shè)統(tǒng)治者內(nèi)部以及同盟者之間的民主;人民參與國家管理（參與權(quán)利的保障、參與管理的領(lǐng)域，人民自治的權(quán)力等）。2）社會治安公共管理者自身行為的合法性，以及引導(dǎo)其他公民和個人遵紀守法和維護社會秩序。3）國家安全不霸權(quán)和不讓人霸權(quán)，不入侵和防御外來侵略。?（二）公共管理的任務(wù)性職能公共管理的任務(wù)性職能是指公共1102、經(jīng)濟職能（1）提供產(chǎn)品和服務(wù)。（2）控制壟斷行為和外部不經(jīng)濟行為，提高資源配置效率。（3）通過財政政策和貨幣政策保證宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定和增長。在投資不振、市場低迷時期，政府可以通過減稅、調(diào)低貼現(xiàn)率、增加政府支出等手段，刺激私人投資；在經(jīng)濟過熱、物價上漲過快時期，政府可以通過直接減少政府支出，減少貨幣供應(yīng)量、提高利率等手段抑制總需求膨脹，調(diào)節(jié)物價水平，保持宏觀經(jīng)濟均衡。（4）優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)升級。（5）強化市場管理，建立和維護正常市場經(jīng)濟秩序。?2、經(jīng)濟職能?1113、社會職能社會職能主要體現(xiàn)為社會管理、社會服務(wù)和社會平衡。（1）制定和設(shè)施社會保障的制度和措施。社會保證包括社會保險、社會救助和社會福利。（2）保護和管理土地、天空、江、河、湖、海、動物、植物、礦產(chǎn)等自然資源。（3）促進公正的收入分配克服機會的不均等（人才流動，遺產(chǎn)稅）；調(diào)節(jié)收入分配（累進稅收，轉(zhuǎn)移支付）；改進分配政策（多種分配制度并存）。?3、社會職能?1124、文化職能政治思想：愛國主義、集體主義、社會主義；民族精神。發(fā)展教育、科學(xué)、衛(wèi)生、廣播電視、體育等文化事業(yè)。?4、文化職能?113傳統(tǒng)社會公共管理的職能?傳統(tǒng)社會公共管理的職能?114一、傳統(tǒng)社會的含義在資本主義工業(yè)革命以前，東西方國家的社會生產(chǎn)都以農(nóng)業(yè)為主，人們把這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會稱之為傳統(tǒng)社會。在東方的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會里，自給自足的自然經(jīng)濟下的生產(chǎn)和生活的基本單位是由眾多小家庭組成的村莊，生產(chǎn)機構(gòu)比較簡單，沒有發(fā)達的土地私有制。國家管理這種分散的村舍的系統(tǒng)是從中央到地方的龐大而嚴密的官僚組織和強大的軍隊、警察，官僚、軍隊和警察向國王個人負責，地方向中央負責。這種社會結(jié)構(gòu)反映在國家與社會、政府與臣民的管理關(guān)系上突出表現(xiàn)為三點：

?一、傳統(tǒng)社會的含義?1151、村社成了一個不受政府系統(tǒng)直接控制的社會和臣民的基層自治組織；2、政府通過控制奴隸主、大地主來間接控制全體臣民；3、政府管理職能比較單一，政府的重要職能是征收賦稅、勞役和兵役。與東方傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)比較，西方傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)前后變遷較大。從古希臘到古羅馬，以及到后來的領(lǐng)主制、地主制時期，西方國家的社會結(jié)構(gòu)都有很大的變化。在古希臘，國家與社會相互包容，政府職能與社會職能相互交錯，社會事務(wù)國家化和國家事務(wù)社會化。?1、村社成了一個不受政府系統(tǒng)直接控制的社會和116在古羅馬，國家與社會的關(guān)系屬于后者從屬于前者的關(guān)系，而國家的職能突出為羅馬政府以軍事擴張為中心的階級統(tǒng)治職能。?在古羅馬，國家與社會的關(guān)系屬于后者從屬于前者117西方發(fā)達資本主義國家公共管理職能的演進??118圍繞政府“應(yīng)該做什么”，近二百多年來西方國家在理論和實踐上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，而這三個階段事實上是右派和左派思想在論爭中輪流占據(jù)上風的結(jié)果。右派贊成政府極少進行干預(yù)，而左派則支持政府對經(jīng)濟進行全面的干擾；右派主張應(yīng)該讓個人為自身利益做出經(jīng)濟決策，而左派則堅信只有集體行動和國家所有權(quán)以及國家干預(yù)才能解決他們所認為的資本主義所固有的社會問題和不平等。在這兩種相互對立思想的支配下，政府的介入程度總是像鐘擺一樣在兩極之間反復(fù)振蕩，形成了政府干預(yù)的三個不同階段：

?圍繞政府“應(yīng)該做什么”，近二百多年來西方國家119第一階段：自由放任的社會（1776-1887）在十八世紀中期之前，政府受重商主義思想的影響總是不厭其煩地介入經(jīng)濟生活中的具體情節(jié)，通過限制對外貿(mào)易來增加國家的財富和權(quán)力。重商主義者的目的是利用政府來推進國家的經(jīng)濟目標。根據(jù)赫克舍的理論，“在重商主義者眼中，所希望的結(jié)果是從老練政客的靈活的管理中受益”，他們“不被指望會去追隨經(jīng)濟生活中的自由力量”。政府的重商主義角色是最廣泛和無孔不入的，換句話說，在社會中政治支配著經(jīng)濟。作為反對當時社會中的重商主義觀點的一種反應(yīng)，亞當斯密于1776年寫了《國富論》。他在書中指出，政府應(yīng)大幅度弱化其角色。根據(jù)亞當斯密的理論，“統(tǒng)治者的責任”——政府角色主要體現(xiàn)在：?第一階段：自由放任的社會（1776-1887）1201、防衛(wèi)2、建立法律制度3、提供某些商品。亞當斯密的思想獲得了早期自由市場論者的大力支持，他們反復(fù)鼓吹政府應(yīng)禁止干預(yù)商業(yè)活動，而這是取得經(jīng)濟增長的最佳途徑。

?1、防衛(wèi)?121第二階段：福利國家（1887-1980）隨著亞當斯密《國富論》的誕生，西方國家尤其英國出現(xiàn)了創(chuàng)建小政府的嘗試。然而，在維多利亞時代的英國，社會整體生活標準雖然有了很大的提高，但也產(chǎn)生了一些不良的副作用，包括剝削童工、住房緊張以及較差的公共衛(wèi)生條件。部分原因在于過分放任自由的資本主義產(chǎn)生的反應(yīng)。馬克思及其他一些人曾于19世紀中也指出資本主義內(nèi)部所固有的矛盾將不可避免地導(dǎo)致對工人的剝削。到了19世紀末期，開始出現(xiàn)了廣為人知的“福利國家”論。它通過重新確定國家對其公民福利所負有的責任來減輕過激的資本主義的某些危害，因而國家職能體系進行了全面的改革與調(diào)整：1、政府職能體系迅猛擴張，“守夜警察”由“行政國家”取代。?第二階段：福利國家（1887-1980）?1222、政治職能總體上進一步加強。德國與日本曾一度走上了法西斯統(tǒng)治。3、經(jīng)濟與社會職能方面采取了積極干預(yù)的策略。德國俾斯麥首相說：“任何擁有養(yǎng)老金，可望老有所養(yǎng)者相對于那些一無所有者更容易滿足和更容易處理?！毕蚬裉峁V泛的失業(yè)救濟、全民享有的醫(yī)療計劃、教育資助以及為弱勢群體提供社會扶助計劃。“從搖籃到墓地”式的福利保障。采取這樣的政策無疑會為選舉帶來利益。人們總是喜歡投票選舉那些向其做出承諾和帶來利益的人作為其統(tǒng)治者。而這種向公眾做出承諾并提供服務(wù)成為政黨間相互競爭的主要武器。自20世紀30年代凱恩斯?2、政治職能總體上進一步加強。德國與日本曾一123主義出現(xiàn)以來，政府已可以在穩(wěn)定社會和緩解社會問題等方面扮演重要的角色。?主義出現(xiàn)以來，政府已可以在穩(wěn)定社會和緩解社會問題等方面扮演重124第三階段：新古典主義（1980起）自20世紀70年代以來，政府已日益擺脫了扮演了大半個世紀的規(guī)模較大的、具有明顯集體主義色彩的政府角色。盡管各國變革程度不盡相同，但無疑會有一個“轉(zhuǎn)折點”。在各級政府、政策顧問以及主要的官僚機構(gòu)之間，新古典主義學(xué)說、又稱經(jīng)濟理性主義，已占據(jù)了主導(dǎo)地位。該理論主要包括四個方面：對個人理性的假設(shè)。個人被假設(shè)有多多益善的偏好，會理性地追求其目標，至少作為一個整體而言是如此。個人被假設(shè)為自身（經(jīng)濟）利益的最佳決定者。為使其運用其最佳策略而實現(xiàn)其目標和利益，應(yīng)盡可能地賦予個人以充分的自由。他們有能力確定自己對特定商品或服務(wù)的需求量的多寡以及他們?yōu)榇隧?第三階段：新古典主義（1980起）?125付出多少代價。個人被看作有能力對成本和收益進行比較，估測邊際效益并有能力做出相應(yīng)的反應(yīng)?；谏鲜黾僭O(shè)推演出的模式?；诘谝环N假設(shè)，尤其是運用理性選擇和博弈理論所發(fā)展而來的工具，可以構(gòu)建出較為復(fù)雜的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。運用到政治學(xué)中則被稱為公共選擇理論。市場力量的角色最大化。出自上述模型的經(jīng)濟理性主義包含了這樣的觀點：私人市場是有效并且是能夠自我調(diào)節(jié)的，能夠由市場提供的商品和服務(wù)就應(yīng)該由市場提供。政府角色的最小化。政府對市場自我調(diào)節(jié)機制的干預(yù)從其本身來說是無效的。政府的干預(yù)應(yīng)該最小化，這顯然是市場力量最大化的必然結(jié)果。

?付出多少代價。個人被看作有能力對成本和收益進行比較，估測邊際126這階段政府的職能突出表現(xiàn)為：（一）統(tǒng)治職能弱化，民主建設(shè)加強。（二）經(jīng)濟職能體現(xiàn)在調(diào)與放。1、戰(zhàn)略上的調(diào)整2、實行緊縮性財政政策和貨幣政策3、調(diào)整國有經(jīng)濟份額，并將保存下來的國有企業(yè)推向市場競爭4、放松政府對經(jīng)濟的控制和干預(yù)，推進經(jīng)濟自由化，強化競爭機制。5、放松政府對收入分配和社會福利的調(diào)節(jié)。（三）社會管理與服務(wù)職能進一步強化。（四）公共管理職能主體多元化、民營化。?這階段政府的職能突出表現(xiàn)為：?127我國公共管理職能的演變?我國公共管理職能的演變?128一、新中國成立至改革開放1、全能型政府職能小到國民吃飯穿衣，大到國家經(jīng)濟建設(shè)，政府一概統(tǒng)攬。假設(shè)政府“完全理性”，可以代替人民思考、能充分了解人民的偏好、有能力把社會生活安排得井井有條。2、階級專政職能被無限放大。3、政府職能的“單位化”。享受到住房和免費醫(yī)療、退休人員從單位領(lǐng)取養(yǎng)老金、單位辦學(xué)、子女頂職?一、新中國成立至改革開放?129二、改革開放后1、職能重心的轉(zhuǎn)移經(jīng)濟建設(shè)為中心十一屆三中全會公報指出：“我國經(jīng)濟管理體制的一個嚴重缺點是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡各級經(jīng)濟行政機構(gòu)，把他們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)移交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司”。1979年后，農(nóng)村陸續(xù)推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。2、職能體系的轉(zhuǎn)變?二、改革開放后?130黨的十六大把政府職能集中