第8章政策執(zhí)行

政策執(zhí)行第8章政策執(zhí)行的含義、特點、作用和方法了解政策執(zhí)行的研究認識政策執(zhí)行的內(nèi)容理解政策執(zhí)行的原則熟悉政策執(zhí)行的影響因素掌握政策執(zhí)行的策略8.1政策執(zhí)行概述8.1.1政策執(zhí)行的含義基本含義政策執(zhí)行是政策實施的具體過程，包括使政策作用于目標群體以及使政策目標得以實現(xiàn)。政策執(zhí)行研究一般涉及政府機構(gòu)及其官員、他們所依賴的行政程序和技術(shù)（工具）、他們所遇到的政治上的支持和反對，以及目標群體給予的服從與反抗，所以政策執(zhí)行所關(guān)注的是日常的政府運行過程，需要通過一定的組織形式，運用各種政策資源，經(jīng)解釋、推動、宣傳、服務(wù)、協(xié)調(diào)、指揮、控制等行動方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果。理論界定8.1.2政策執(zhí)行的特征8.1.3政策執(zhí)行的功能確保政策目標的實現(xiàn)檢驗政策成效為后續(xù)政策制定提供依據(jù)8.1.4政策執(zhí)行過程8.2政策執(zhí)行的研究途徑8.2.1政策執(zhí)行研究的演變1、第一代政策執(zhí)行研究：自上而下的模式自上而下的模式主要是基于決策出自中央政府這一前提假設(shè)，強調(diào)政策制定者的超凡地位，要求政策執(zhí)行者必須秉承上級的旨意，忠誠地貫徹政策制定者的意圖，努力實現(xiàn)既定的政策目標。第一代政策執(zhí)行研究偏重政策執(zhí)行實務(wù)及個案研究，其基本命題包括五個方面。一是政策制定與執(zhí)行是分離的、有界限的；二是政策制定者設(shè)定目標，政策執(zhí)行者達成目標；三是兩者之間的任務(wù)界限決定了執(zhí)行過程必然發(fā)生在政策制定之后；四是涉及政策執(zhí)行的決定本質(zhì)上是技術(shù)性的而非政治性的；五是執(zhí)行者的責任為中立的、客觀的，表現(xiàn)為理性的與科學的形式。米特—霍恩的政策執(zhí)行過程模型執(zhí)行的部署資源執(zhí)行部門的特征標準和目標社會、經(jīng)濟和政治環(huán)境組織間的溝通和實施行為政策執(zhí)行政策執(zhí)行能否獲得成功或者獲得多大程度的成功主要取決于條件變化的程度和目標共識的大小。政策薩巴蒂爾—馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型政策問題的可處理程度項目的技術(shù)難度目標群體行為的多樣性目標群體的人數(shù)目標群體行為需要調(diào)試的幅度政策本身的規(guī)制能力政策本身具備的充分因果邏輯明確的政策指令充分的財政資源執(zhí)行機構(gòu)間與執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的層級整合執(zhí)行機關(guān)的決策規(guī)則政策執(zhí)行官員對政策指令的認同程度外界人士參與的機會與渠道政策以外的因素經(jīng)濟環(huán)境與技術(shù)媒介對問題注意的轉(zhuǎn)移公眾的支持贊助團體的態(tài)度與資源監(jiān)督機關(guān)的支持執(zhí)行機關(guān)的熱忱與領(lǐng)導技能執(zhí)行過程的各個階段執(zhí)行機構(gòu)的政策產(chǎn)出目標群體對政策產(chǎn)出的服從政策產(chǎn)出的實際影響政策產(chǎn)出的認知影響政策的調(diào)整與修正自上而下模式的局限性其研究關(guān)注的焦點實際上只是公共政策制定者，主要考察他們的所作所為，分析他們?nèi)绾斡行У貙⒐舱吒吨T實踐。對其持批評觀點的學者認為，自上而下模式背后所隱含的是科學管理理論，即泰勒主義，這種所謂的規(guī)范性執(zhí)行理論只是將政策執(zhí)行者視為機器，認為他們只會唯命是從，缺少獨立思考，沒有反抗意識。根據(jù)組織行為理論，工作人員的動機、意愿與態(tài)度都是影響執(zhí)行效率的關(guān)鍵因素。這一階段政策執(zhí)行研究忽略執(zhí)行者內(nèi)心世界與價值觀的做法是一種嚴重的缺失。2、第二代政策執(zhí)行研究：自下而上的模式自下而上的模式的出發(fā)點并非始于政策制定者，而是把注意力集中于執(zhí)行階層，從對于某一特定問題進行互動的多元行動者入手。自下而上的模式強調(diào)政策制定與政策執(zhí)行的功能互動性，主張應(yīng)該給予基層官僚或地方執(zhí)行機構(gòu)必要的自由裁量權(quán)，使其能夠在一定的政策背景下應(yīng)對復(fù)雜的問題。自下而上的模式的基本命題主要包括五個方面。政策執(zhí)行能否有效完全要看最基層的執(zhí)行機構(gòu)中到底有哪些多元組織涉入其中；政策執(zhí)行是上級與下級達成共識的過程，因為下級會自行選擇他自己認為合適可行的方式來達到政策目標；有效的政策執(zhí)行取決于執(zhí)行機關(guān)間的過程與產(chǎn)出，而非政策決定構(gòu)建者的意圖與雄心，是多元行動者的復(fù)雜互動結(jié)果，而非單一機構(gòu)貫徹政策目標的行動結(jié)果；有效的政策執(zhí)行取決于基層官僚或地方執(zhí)行機構(gòu)的裁量權(quán)，而不是階層結(jié)構(gòu)的指揮命令系統(tǒng)；有效的政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、交易或聯(lián)盟活動，因而，互惠性遠比監(jiān)督性功能更為重要。根據(jù)利普斯基的觀點，所謂的基層官僚，主要是指在提供公共服務(wù)過程中，必須直接與目標群體成員及廣大公眾互動，并且享有自由裁量權(quán)的第一線基層官員，即公共服務(wù)機構(gòu)中那些職位較低的、直接面對公眾的雇員，包括警官、法官、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構(gòu)的工作人員、收稅員、公益律師、就業(yè)咨詢官以及一些衛(wèi)生官員等?；鶎庸倭挪攀菦Q定政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素，基層官僚在執(zhí)行政策的過程中有著廣泛的“自由裁量權(quán)”，因此實際上是基層官僚真正作出了政策選擇，而不是僅僅執(zhí)行政策選擇。邁克爾?利普斯基的基層官僚理論影響基層官僚政策執(zhí)行質(zhì)量的因素：1）自由裁量權(quán)的大小2）抵制的資源3）預(yù)算的資源4）機構(gòu)的目標5）個人的目標6）評估的標準7）與顧客的關(guān)系8）當前的政治氣候9）顧客的服務(wù)需求10）顧客的政治權(quán)力11）顧客從服務(wù)中受益的概率估計麥克拉夫林的互動理論模型政策相互調(diào)試部分受影響者政策執(zhí)行者調(diào)試策略環(huán)境因素反饋自下而上的模式糾正了自上而下模式的焦點偏差，開始重視對政策過程中利害關(guān)系人的研究。但批評者認為，自上而下的模式確實存在過分重視中心而忽略邊陲的問題，但自下而上的模式則過分重視邊陲而忽略中心，表現(xiàn)出矯枉過正的缺陷。同時，自下而上模式過于肯定基層官員所扮演的角色，強調(diào)他們在政策執(zhí)行過程中所發(fā)揮的影響作用，但基層官員的行為對于政策目標的貢獻并不一定是“正面的”。相對于自上而下的模式，自下而上的模式過分強調(diào)或高估地方和基層的目標、策略與行動能力，而且忽略了民主政治系統(tǒng)中的政策指導與政治責任的歸屬問題。3、第三代政策執(zhí)行研究：整合途徑第三代政策執(zhí)行研究將關(guān)注對象擴展到了府際關(guān)系層面，變縱向研究為橫向研究，由此提出了第三代政策執(zhí)行研究的整合途徑。戈金（M·L·Goggin）等人在1990年出版的著作《政策執(zhí)行理論與實務(wù)：邁向第三代政策執(zhí)行模式》中首先提出了“府際間政策執(zhí)行溝通模式”，確立了第三代政策執(zhí)行研究的主旋律。他們所提出的“府際間政策執(zhí)行溝通模式”更為關(guān)注政策執(zhí)行動態(tài)層面的理論探討，強調(diào)多種因素的系統(tǒng)分析。戈金等人的“府際間政策執(zhí)行溝通模式”主要建立在三點假設(shè)之上：第一，聯(lián)邦政府和州政府之間具有沖突與合作關(guān)系；第二，州政府具有政策裁量權(quán)，可以解釋聯(lián)邦計劃的命令內(nèi)容或指明地方亟須解決的問題；第三，不同時間和不同管轄權(quán)下具有不同的執(zhí)行形態(tài)變量。府際間政策執(zhí)行溝通模型州政府自身的決策結(jié)果州政府能力聯(lián)邦政府層次的誘因與限制州與地方政策層次的誘因與限制州政府的政策執(zhí)行回饋自變量中間變量因變量“府際間政策執(zhí)行溝通模式”分析的重點在于府際關(guān)系對政策執(zhí)行的影響，關(guān)注了團體間相互妥協(xié)的問題，強調(diào)了政府間所表現(xiàn)出的獨立特征，明確區(qū)分了各影響因素之間的制約關(guān)系，體現(xiàn)出綜合的視角，認為政策執(zhí)行的結(jié)果實際上既取決于自上而下研究途徑所關(guān)注的影響因素，又取決于自下而上研究途徑所關(guān)注的影響因素?！案H間政策執(zhí)行溝通模式”的提出意義重大，充分體現(xiàn)了政策執(zhí)行研究的整合特征。8.2.2研究政策執(zhí)行的其他理論和模型1、公共選擇理論公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀40年代末50年代初，英國經(jīng)濟學家鄧肯·布萊克被尊為“公共選擇理論之父”，領(lǐng)袖級的人物為美國著名經(jīng)濟學家詹姆斯·布坎南。公共選擇理論最突出的特點就是以經(jīng)濟學的分析方法研究政治問題。布坎南提出了公共選擇理論的三大要素，即個人主義、經(jīng)濟理性和交易政治。公共選擇理論對政策執(zhí)行研究具有重要的啟示。政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行官僚、地方組織以及受影響者都具有自己的利益趨向，他們的很多行為正是基于自身利益最大化的考慮，而這些行為都會對政策目標的實現(xiàn)產(chǎn)生制約作用。2、博弈理論博弈論（GameTheory），亦名“對策論”、“賽局理論”，主要用來研究競爭性質(zhì)的博弈現(xiàn)象。1994年馮·諾依曼和摩根斯坦恩合著的《博弈論和經(jīng)濟行為》奠定了博弈論的理論基礎(chǔ)。美國公共政策學者尤金·巴達克在1977年出版的《執(zhí)行博弈》一書中運用了博弈論的方法，提出了政策執(zhí)行的博弈模型，強調(diào)政策執(zhí)行是一個各方進行博弈的過程，政策執(zhí)行的有效與否，主要取決于各方參與者的策略選擇。巴達克指出，政策執(zhí)行實為一種“游戲”或賽局，其中包括的因素有：參與者、利害關(guān)系、競賽資源、競賽規(guī)則、競爭者之間信息溝通的性質(zhì)和所得結(jié)果的不穩(wěn)定程度。3、循環(huán)模型美國學者馬丁·雷恩（MartinRein）和弗朗西·拉賓諾維茨（FrancineRabinovitz）在1978年發(fā)表的《執(zhí)行：一種理論透視》一文中提出了政策執(zhí)行循環(huán)模型。他們認為，政策執(zhí)行是介于政策意向與政策行動之間的一個動態(tài)變化過程。這一過程包括三個不同的階段：擬定綱領(lǐng)、分配資源和監(jiān)督執(zhí)行。環(huán)境條件1.目標顯著性；2.程序復(fù)雜性；3.可利用資源的性質(zhì)與層次擬定綱領(lǐng)分配資源監(jiān)督執(zhí)行執(zhí)行原則1.合法原則2.理性原則3.共識原則4、過程模型美國學者史密斯(T·B·Smith)在1973年發(fā)表《政策執(zhí)行過程》一文，首次提出了一個分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)的政策執(zhí)行過程模型，人稱“史密斯模型”。執(zhí)行機關(guān)目標群體理想化的政策環(huán)境因素政策制定過程建制政策處理回應(yīng)緊張8.3政策執(zhí)行的原則8.4政策執(zhí)行的影響因素8.4.1政策資源8.4.2目標群體受到政策直接影響和作用的對象，即政策制約的社會成員，被稱為政策目標群體或政策對象。目標群體的作用不可小視。政策能否落實，目標能否實現(xiàn)，不能單靠政策制定者或政策執(zhí)行者的一廂情愿，它與目標群體的態(tài)度有著直接的聯(lián)系。目標群體理解、接受、遵從政策的程度是衡量政策有效性的關(guān)鍵性要素。政策對象對政策有接受或不接受兩種選擇。他們對政策接受的情況又可分為三種狀態(tài)：服從、認同與內(nèi)化。政策認同的緣由政策抗拒的起因8.4.3執(zhí)行手段公共政策執(zhí)行手段是指政策執(zhí)行機構(gòu)及其執(zhí)行者為完成一定的政策任務(wù)，達到一定的政策目標，而采取的各種措施和方法。政策執(zhí)行活動的復(fù)雜性決定了政策執(zhí)行手段的多樣性。執(zhí)行手段的恰當與否直接關(guān)系到執(zhí)行工作的成敗。8.4.4執(zhí)行隊伍執(zhí)行人員的基本素質(zhì)要求：8.4.5信息溝通政策執(zhí)行中的溝通主要是指執(zhí)行機構(gòu)之間、執(zhí)行機構(gòu)與有關(guān)部門之間、上下級之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行人員與目標群體之間為實現(xiàn)政策目標所進行的信息交換。信息溝通的渠道有正式和非正式兩種。1、溝通媒介2、溝通障礙溝通中存在著多種障礙，信息失真現(xiàn)象常有發(fā)生。這些障礙主要包括如下幾個方面。語言障礙觀念障礙角色障礙時空和習俗障礙心理障礙3、非正式信息的主要特點在危機狀態(tài)下易于泛濫，如突發(fā)事件的出現(xiàn)，組織的撤銷、合并、改組等。某個人的地位和角色表現(xiàn)超群或變化突然時，傳言和議論會驟然增加。非正式群體在非正式信息傳播中起著很關(guān)鍵的作用。非正式信息傳遞速度極快，多勝于正式信息的傳播。在一定的制度環(huán)境里，非正式信息往往比正式信息更可信。非正式信息往往與人們的切身利益直接相關(guān)，內(nèi)容多涉及即時性社會焦點問題。非正式信息的內(nèi)容在傳播中不斷變化，原因在于記憶本身的誤差或傳播者的加重評價，使信息內(nèi)容帶有主觀性，從而使信息表現(xiàn)出極大的夸張性。4、非正式溝通的基本功能緩解社會焦慮和心理矛盾。滿足社會好奇和個人躁動心理。擴大利益相關(guān)者范圍，提升問題利害程度。整合零散信息，形成框架印象。5、如何克服非正式信息的不良影響8.5政策執(zhí)行的策略目標控制權(quán)力制衡政策整合反饋調(diào)節(jié)程序優(yōu)先法益均衡重視逆反去“積”之弊重視民意上下臺階修補破船運擒故縱政策執(zhí)行行動學派組織理論學派政策資源目標群體階梯效應(yīng)破窗理論