第5章 政府間財政關(guān)系

第5章政府間財政關(guān)系第一節(jié)政府間的職責(zé)分工第二節(jié)政府間收入權(quán)限的劃分第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付第四節(jié)我國的政府間財政關(guān)系政府間財政關(guān)系的實質(zhì)即預(yù)算管理體制，是確定中央和地方以及地方各級政府之間的分配關(guān)系的根本制度。它是狹義的財政體制。其實質(zhì)是正確處理財政分配中的集權(quán)與分權(quán)、統(tǒng)一性與獨立性的關(guān)系問題。西方財政理論中稱“財政聯(lián)邦制”（fiscalfederalism）。除極少數(shù)國家，都存在多級政府。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家多奉行財政聯(lián)邦制，財政聯(lián)邦制與國家結(jié)構(gòu)形式所指的聯(lián)邦制有同有異，其差別在于單一制國家也可以實行財政聯(lián)邦制（財政支出責(zé)任的區(qū)分、收入權(quán)的劃分和政府間轉(zhuǎn)移支付制度）。

財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一；集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合；收支掛鉤。第一節(jié)政府間的職責(zé)分工包括資源配置（效率），收入分配（公平），經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定（穩(wěn)定）方面。

一、資源配置職能分工

（一）公共產(chǎn)品提供的分工注意到公共產(chǎn)品的受益范圍：如國防、外交、基礎(chǔ)研究？城市間道路？鐵路？警察、路燈、衛(wèi)生、公園？國際性公共產(chǎn)品由各國聯(lián)合提供，全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，而地方性公共產(chǎn)品要由地方政府提供。理論支持：施蒂格勒（1957）——分權(quán)菜單，即

“地方政府接近當(dāng)?shù)厝嗣?，比中央政府更熟悉民情，因此在提供地方性公共產(chǎn)品上，地方比中央擁有更多的信息優(yōu)勢，能夠按照當(dāng)?shù)厝嗣竦钠锰峁┊a(chǎn)出”奧茨（1972）——分權(quán)定理，“在等量提供公共產(chǎn)品下，一些公共產(chǎn)品由地方政府提供優(yōu)于中央政府”

（二）蒂布模型－－用腳投票前面的分權(quán)理論實際上只是提出了地方政府在地方性公共產(chǎn)品提供上比中央政府有效率的部分原因：即信息優(yōu)勢問題。但僅此不夠，如激勵問題，如居民偏好顯示問題。蒂布“用腳投票”（1956年）Tiebout.1956.Apuretheoryoflocalexpenditures.JournalofPoliticalEconomy64(October):416-424.居民成本——稅收，收益——地方公共產(chǎn)品

(1)能使個人效用和社會福利最大化；

(2)促進(jìn)政府間的競爭，提高公共產(chǎn)品提供效率。但蒂布模型實際上是有很嚴(yán)格假設(shè)條件的。最主要在于無遷居成本和完全信息。（與中國背景不符。）

(1)有足夠多的可供選擇的轄區(qū)；(2)人們可以自由流動，每個人都能夠無代價地遷移到一個最能滿足其偏好的轄區(qū)；(3)人員的流動性不受任何就業(yè)機(jī)會的約束或限制；(4)人們完全了解各轄區(qū)之間公共產(chǎn)品和稅收的差別；(5)公共產(chǎn)品或稅收在各轄區(qū)間不存在任何外部效應(yīng)；(6)各轄區(qū)都以最低的平均生產(chǎn)成本提供公共產(chǎn)品。

（三）分工的問題與不足現(xiàn)實中完全的分權(quán)，從而取消中央政府在資源配置上的作用是不行的。兩個方面的原因：

1.轄區(qū)間外部性問題（如教育、環(huán)保）

(1)轄區(qū)間成本外溢

(2)轄區(qū)間效益外溢

2.規(guī)模經(jīng)濟(jì)分權(quán)過度案例分析

1.珠三角機(jī)場和長三角港口的重復(fù)建設(shè)

(1)地方保護(hù)主義盛行,在中國導(dǎo)致了“諸侯經(jīng)濟(jì)”。由于地方政府直接干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)活動,造成地區(qū)盲目重復(fù)建設(shè)，引起區(qū)域間的過度競爭,資源浪費嚴(yán)重?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”的危害十分明顯。以機(jī)場建設(shè)為例，在“珠三角”4萬平方公里土地上，目前已建成和正在建的機(jī)場有9個包括湛江、汕頭、梅縣機(jī)場，一些機(jī)場之間相隔不足30公里。

(2)其中在不足200公里的范圍內(nèi)，集結(jié)著香港、廣州、深圳、珠海、澳門五個國際機(jī)場，機(jī)場密度之大、等級之高世界罕見。

(3)目前，珠三角航空貨運總量將達(dá)到1600萬噸，航空客運量將達(dá)2.4億人次。

2.從上海到南京392公里之內(nèi)，有南京、揚州、泰州、鎮(zhèn)江、常州、江陰、張家港、南通、常熟、太倉10多個港口，平均39公里一個，長江沿岸港口密度之大，世界罕見。

3.“同質(zhì)競爭”所導(dǎo)致的“內(nèi)耗”，使長三角港口群不能及時形成規(guī)模效應(yīng)。

4.應(yīng)提高沿江港口建設(shè)規(guī)模和等級，促進(jìn)向大型化、深水化、專業(yè)化、集約化方向發(fā)展。

二、收入分配職能分工存在不同看法：中央——公平是全國性目標(biāo)，不同地區(qū)間居民收入差距也不能太大地方——不同地區(qū)對公平偏好是不同的主要應(yīng)由中央政府承擔(dān)原因：自由流動（遷移）下，如由地方政府來實施，將產(chǎn)生“富遷窮入”。

三、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能分工

只能由中央政府承擔(dān)財政政策？貨幣政策？若由地方實行

(1)貨幣政策——外部性

(2)財政政策——貿(mào)易漏損

(3)其他政策（如稅收優(yōu)惠、低息貸款）——以鄰為壑，形成惡性稅收競爭，扭曲資源配置。案例分析：“零地價競爭”地方政府間稅收競爭形式根據(jù)目前我國財政管理體制，稅收的開征、減免等權(quán)利全部屬于中央政府。當(dāng)制度內(nèi)空間有限時，地方政府便在制度外尋找可以營造稅收競爭的空間：重點在于企業(yè)所得稅的違規(guī)減免。例如，在外資企業(yè)所得稅上，許多地方早已突破兩免三減半的企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策底線，五免五減半的政策已經(jīng)在一些地方暗地里執(zhí)行。臺積電在長三角選擇投資地時，一些地方甚至承諾給予十免十減半的稅收優(yōu)惠政策。在個人所得稅上將扣除額數(shù)目提高，變的是免稅扣除額項目。類似的還有住房公積金。設(shè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)或利用開發(fā)區(qū)稅費優(yōu)惠政策。以稅收“先征后返”的形式出現(xiàn)的變相競爭：財政獎勵的形式返還給企業(yè)。在《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計工作報告》中對開發(fā)區(qū)財政稅收政策審計調(diào)查情況顯示，通過審計調(diào)查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個?。ㄊ校┧鶎?7個開發(fā)區(qū)2003至2005年6月財政稅收政策執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn)：審計調(diào)查的6個?。ㄊ校╅_發(fā)區(qū)，2003年以來共減免稅款183.56億元，其中東部4個?。ㄊ校p免178.14億元，平均每個?。ㄊ校?4.54億元，最多的達(dá)75.27億元，而中西部兩個省共減免5.42億元。此外，各地在實際執(zhí)行中普遍存在擴(kuò)大優(yōu)惠政策范圍的問題，如擅自擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積、違規(guī)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)、批準(zhǔn)區(qū)內(nèi)注冊區(qū)外經(jīng)營企業(yè)享受稅收優(yōu)惠等，由此導(dǎo)致國家稅款流失66.47億元。審計調(diào)查的87個開發(fā)區(qū)中，有79個開發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15億元。另外，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的財政政策需要政府預(yù)算周期性地發(fā)生赤字或盈余而財政赤字，尤其是長期性大規(guī)模的財政赤字，大體上只有中央政府才能夠?qū)嵭蟹€(wěn)定職能的分工。所以穩(wěn)定職能的分工應(yīng)以中央為主。中央和地方政府間支出責(zé)任分工的基本框架：

1.全國居民享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府來提供。

2.地方政府應(yīng)提供適合本地居民享用的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)。

3.對具有跨地區(qū)外溢性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的公共項目和工程，由地方政府與中央政府共同參與。

4.調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)，如和社會保障制度有關(guān)的職責(zé)，應(yīng)在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會保障制度。第二節(jié)中央與地方政府間的收入劃分一、收入劃分需要考慮的幾個因素二、具體稅種的分析返回一、收入劃分需要考慮的幾個因素

1.

課稅對象的流動性：課稅對象在區(qū)域之間流動的難易度。通常，課稅對象在區(qū)域間的流動性較大的稅種，適宜于劃給中央；課稅對象在區(qū)域間的流動性較小的稅種，適宜于劃給地方。2.

稅收的再分配功能：主要表現(xiàn)為稅收的累進(jìn)性。通常來說，收入再分配功能較強(qiáng)的稅收適宜于劃給中央。收入再分配功能較弱的稅種適合于作為地方的收入來源。

3.

管理上的便利：需要由全國統(tǒng)一管理的稅收應(yīng)該劃歸中央政府，適合各地分散管理的稅收應(yīng)該劃歸地方政府。

4.

收入的劃分要能夠滿足中央和地方各級政府對財源的需要。

返回二、具體稅種的分析1.

所得稅：個人所得稅是一種具有較強(qiáng)再分配性質(zhì)的稅種，而且課稅對象具較強(qiáng)的流動性，所以應(yīng)由中央政府征收，或者采取主要由中央政府征收。企業(yè)所得稅的征收對象也具有較強(qiáng)的流動性，由中央政府征收更具有效率性。2.

關(guān)稅：關(guān)稅包括進(jìn)口關(guān)稅和出口關(guān)稅，體現(xiàn)了一個國家的主權(quán)，適宜于由中央政府統(tǒng)一管理，應(yīng)該劃歸中央政府。下一頁3.

財產(chǎn)稅：財產(chǎn)稅的征收對象如房屋具有不可流動性，且稅源分散，核查困難，由地方政府征收更符合效率要求。4.

銷售稅：單一環(huán)節(jié)的銷售稅各級政府都適合征收。增值稅是多環(huán)節(jié)征收的，各地區(qū)稅率或稅基不同，那么征管將更加困難，因此應(yīng)該由中央政府來征收。

5.

營業(yè)稅:營業(yè)稅不具有再分配性質(zhì)，而且稅源分散，若劃歸中央政府，則管理成本高，所以應(yīng)該劃為地方收入。

下一頁6.

校正稅:為控制環(huán)境方面的外部效應(yīng)（如污染）而課征的稅收，應(yīng)該根據(jù)其影響范圍，分別由不同的政府來征收。公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付政府間轉(zhuǎn)移支付指發(fā)生在各級政府之間資金的無償轉(zhuǎn)移。它通過財政補(bǔ)助制度來完成的。

一、為什么會有政府間轉(zhuǎn)移支付

1.保證下級政府的支出需要（按稅種劃分，通常中央本級收大于支，地方相反）

2.各地公共服務(wù)的均等化

3.糾正外部性，有助于地區(qū)間利益的協(xié)調(diào)

4.有助于上級政府對下級政府的控制轉(zhuǎn)移支付的具體做法：縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付“對口支援”——我國不規(guī)范的橫向財政轉(zhuǎn)移支付目前，我國實踐中尚未出現(xiàn)同級政府間進(jìn)行橫向財政轉(zhuǎn)移支付的探索。但值得注意的是，我國地方政府之間雖然沒有一個規(guī)范化、公式化、法治化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的“對口支援”早已存在，它是在中央政府的鼓勵和安排之下，各省、地區(qū)之間出現(xiàn)的一種非公式化、非法制化的轉(zhuǎn)移支付。從1979年中央作出《加速邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)》的決定以來，省際間的對口支援活動在全國范圍內(nèi)蓬勃開展，到了90年代后，支援方與被支援方的范圍繼續(xù)擴(kuò)大，還出現(xiàn)了一些“對口支援”的“光彩工程”、“希望工程”等支貧、支西的典型范例。主要的有北京與內(nèi)蒙古、上海與云南、天津與甘肅、廣東與廣西、遼寧與青海、山東與新疆、浙江與四川、江蘇與陜西、福建與寧夏。

二、轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定因素法——如人均公共服務(wù)水平（支出）、人均收入水平（收入）、人口規(guī)模、稅收努力等。事先要確定影響地方收支的各種因素及影響程度：(1)一般因素，主要是人口、土地面積、行政機(jī)構(gòu)等；(2)社會發(fā)展因素，主要是市政建設(shè)、教育、衛(wèi)生等；(3)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，主要是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值及國民生產(chǎn)總值、國民收入、財政收入、銀行信貸收入等；(4)自然環(huán)境因素，主要是氣候、資源、交通運輸；(5)特殊因素，主要是考慮政策需要和照顧民族地區(qū)需要。轉(zhuǎn)移支付數(shù)量以較為規(guī)范的公式為基礎(chǔ)，考慮到各地具體的因素，促進(jìn)各地公共服務(wù)水平的均等化。但是，均等化不是說各地的公共服務(wù)水平要完全一致。均等化案例分析：中國的教育財政支出。

三、轉(zhuǎn)移支付的種類

1.無條件轉(zhuǎn)移支付（無附加任何條件）

2.有條件轉(zhuǎn)移支付

(1)無配套轉(zhuǎn)移支付（不要求地方提供配套資金）

(2)配套轉(zhuǎn)移支付（要求地方提供配套資金）——解決正外溢性

1)封頂（補(bǔ)助有限額）

2)不封頂（補(bǔ)助無限額）政府間補(bǔ)助的類型

由以上分析可知：無條件轉(zhuǎn)移支付給地方較大的選擇權(quán)。有條件的轉(zhuǎn)移支付，會約束地方的行為。因此，地方政府更偏好于無條件的補(bǔ)助。中央政府在提供有條件的轉(zhuǎn)移支付時，可以保證轉(zhuǎn)移支付的資金用于特定的活動或用途，實現(xiàn)中央政府預(yù)期目標(biāo)。因此，中央政府可能更偏向于有條件的轉(zhuǎn)移支付。第四節(jié)我國的政府間財政關(guān)系

一、我國財政體制的演變計劃經(jīng)濟(jì)下“統(tǒng)收統(tǒng)支”

1980年開始“分灶吃飯”，具體作法：

(1)“劃分收支，分級包干”。80—85年

(2)“劃分稅種、核定收支、分級包干”。85－93年

(3)最大的一個問題是“中央包死”，中央財政收入比重大大下降。93年36％

1994年開始“分稅制”。

二、我國的分稅制

（一）中央和地方事權(quán)及支出的劃分

（二）中央和地方收入的劃分

1.中央稅：維護(hù)國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種如關(guān)稅、消費稅、海關(guān)代征各稅、中央企業(yè)所得稅、船舶噸稅和車輛購置稅。

2.地方稅：適合地方征管的稅種劃為地方稅如營業(yè)稅（不含鐵路、金融保險和郵電通訊等中央企業(yè)）、房產(chǎn)土地稅、個人所得稅、地方企業(yè)所得稅等。

3.共享稅：同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種如增值稅

（由國稅局收，中央75％、地方25％）、資源稅、證券交易稅。稅收實行分級管理，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收。1.中央稅關(guān)稅及海關(guān)代征消費稅和增值稅；消費稅；鐵道運輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行及海洋石油天然氣企業(yè)以及中國石油天然氣股份有限公司和中國石油化工股份有限公司繳納的企業(yè)所得稅；鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅），中央企業(yè)上繳利潤，其他金融、保險企業(yè)按3%稅率繳納的營業(yè)稅部分；收入有專門用途的船舶噸稅和車輛購置稅等。2.地方稅營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅及其他金融、保險企業(yè)按3%稅率繳納的營業(yè)稅部分）；地方企業(yè)上交利潤；城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用牌照稅，城市房地產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，農(nóng)（牧）業(yè)稅（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），耕地占用稅，契稅，土地增值稅；國有土地有償使用收入等。

3.中央與地方共享稅

(1)國內(nèi)增值稅：75%歸中央，25%歸地方。

(2)納入分享范圍的所得稅：其余企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)所得稅和個人所得稅，中央、地方各50%。(3)資源稅：海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央，其余歸地方。

(4)印花稅：證券交易印花稅97%歸中央，其余3%和其他印花稅收入歸地方。中央根據(jù)各地方增值稅和消費稅的增長情況對地方實施稅收返還。中央財政每年通過轉(zhuǎn)移支付方式向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是民族省區(qū)、非民族省區(qū)的民族自治州提供資金幫助。中央政府固定收入中央政府與地方政府稅收收入劃分中央地方共享收入地方政府固定收入國內(nèi)消費稅，車輛購置稅，關(guān)稅，海關(guān)代征增值稅、消費稅城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅，房產(chǎn)稅，城市房地產(chǎn)稅，車船使用稅，車船使用牌照稅，契稅，屠宰稅，筵席稅，農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅及其地方附加國內(nèi)增值稅營業(yè)稅企業(yè)所得稅外企所得稅個人所得稅資源稅城市維護(hù)建設(shè)稅印花稅75%25%鐵銀?？偫U、金保3%其余鐵銀海油總繳部分，其余02-50%03-60%其余02-50%03-40%02-50%03-60%02-50%03-40%海洋石油其余鐵銀?？偫U部分其余證券94%證券6%其余

（三）轉(zhuǎn)移支付體系中國的特殊性：“稅收返還”，保地方既得利益

(1)94年中央對地方稅收返還——把94年與93年由新體制變動到來的中央凈增加的收入全部返還給地方。地方稅收返還基數(shù)的核算公式：