抗日戰(zhàn)爭前湖南縣一級教育行政的組織考察,教育教學管理論文

抗日戰(zhàn)爭前湖南縣一級教育行政的組織考察,教育教學管理論文1911年中華民國成立，教育部也隨即成立。當時采用委員制，稱為國民教育行政委員會，即全國教育行政的最高機關。1927年，國民定都南京，教育部成為從屬于國民五院中的行政院內(nèi)的機構，管理全國學術及教育的行政事務，內(nèi)設部長一人，次長二人，一司政務，一為常務。其下分為五司一處：總務司、高等教育司、普通教育司、社教教育司、蒙藏教育司和編審處。而湖南，因新式學堂即近當代教育始于1901年，民國初就先后設教育司、教育廳、教育處，掌管全省的教育事業(yè)，至1926年7月，正式成立國民領導下的湖南省，下設湖南省教育廳。但是，眾所周知，處于中國整個教育行政系統(tǒng)最基礎地位的機構其實是縣，縣一級的行政組織服務著我們國家占絕大多數(shù)教育的對象，也代表著中國教育的真實水平。它是解剖中國教育、社會狀況的最好標本。而在整個國民統(tǒng)治時期，根據(jù)(中華民國憲法〕，地方行政制度始終實行省縣二級制，也就是講，當時是沒有市〔州〕這一級行政組織的。縣為自治單位，省立于與縣之間，以收聯(lián)絡之效([國民建國大綱〕〔1924年〕。鑒此，本文將根據(jù)保存在湖南省教育廳史志辦，類似于現(xiàn)今大事記的手抄裝訂本([教育〕〔民國十六年廿六年〕〔]下面稱(教育〕〕里的史料，通過分類整理華而不實的相關圖表和數(shù)據(jù)，再現(xiàn)湖南省在抗日戰(zhàn)爭前，也就是大規(guī)模戰(zhàn)時狀況前，縣一級教育行政的組織，希望借此了解當時在全國處于中數(shù)地位[見(湖南政治年鑒1932年〕湖南省秘書處第五科編〔1932〕]的湖南省那段時期的教育歷史，一窺當時的社會組織生態(tài)，為我們找尋社會生態(tài)對社會結(jié)果的影響，并尋找其規(guī)律提供一定的根據(jù)，也設想通過局部的回首與反思，到達利用史料，關心照顧現(xiàn)實的目的。一、機構設置1928年，湖南省教育廳曾正式下文規(guī)定：湖南各縣勸學所照縣制改為教育局，各縣視學，改稱為教育局長，考試合格后，由省教育廳委任。所以當時，湖南省共有75個縣，縣級教育行政，除瀏陽、通道、衡山三實驗縣設教育科外，各縣無論縣之大小，人之多寡，均改設教育局，教育局長為全縣教育行政的首腦，局長下設課長一人，課長下設課員一至三人。少數(shù)縣下設課長兩人，第一課課長由局長自兼。除此之外，每縣又設督學一至四人，由教育廳直接任用，或由縣轉(zhuǎn)呈教育廳核準委任，任期不定。每個教育局里還有產(chǎn)款經(jīng)理員、學區(qū)委員、及各種委員會之設。學區(qū)委員的產(chǎn)生，由各區(qū)區(qū)長召集該區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長及公立學校校長投票選舉產(chǎn)生兩人，最后由局長圈定一人，轉(zhuǎn)呈縣委任，任期一至三年。在當時來講，這是一個很大的進步，由于它意味著清代、民初那種以幕友、胥吏、差役等私人勢力辦理行政事務的時代已經(jīng)結(jié)束，開場步入了依法行政的軌道。仔細分析，還可看出這種組織系統(tǒng)，是在繼承了近代教育行政機構的詳細經(jīng)歷體驗和某些做法的基礎上而設計的，所以它比擬接當時的地氣。局長、督學由省里直接任命的建制原則，明顯地具有當代性質(zhì)的三權分立的影子，相對獨立，保持官員的專業(yè)化，是提高行政效率的有力舉措。當然，在后來的實踐中，它卻在整個集權化的指引下，逐步淡化了。這不能不講是遺憾。二、關于局長如前所述，縣教育局長是教育行政體系中最基礎、最重要的環(huán)節(jié)，也是一縣教育機構里的靈魂。據(jù)民國(教育雜志〕第25卷記載，1932年，湖南省有學齡兒童319萬，華而不實小學生100萬。1933年統(tǒng)計，湖南省初等教育經(jīng)費有692萬元，初等學校資產(chǎn)價值總數(shù)3188萬元，施行短期義務教育第一個五年計劃〔1935至1939年〕，將共需1076萬元。也就是講，這百萬學生的學習權利，幾百萬的經(jīng)費分配，幾千萬的資產(chǎn)效率，大部分都操之于教育局長之手。更進一步講，全省初等教育的發(fā)展和質(zhì)量，在整個國民教育體系中，建造了什么樣的基礎，都直接或間接地與教育局長有密切關系。(教育〕里，對局長的基本情況有逐年的登記，筆者經(jīng)過統(tǒng)計1936年12月的數(shù)據(jù)，結(jié)果如下：〔一〕局長的年齡當時，湖南省最年輕的局長只要24歲〔保靖縣〕，最年長者為65歲，在攸縣，全省年齡中數(shù)為44歲，30歲至59歲占90%。25歲至40歲占34%。有意思的是，在該年的(教育〕里有一句議論：何種年齡為擔任縣教育局長一職的最佳年齡，在吾國尚無此種研究，但當時的普遍看法是，初任局長，應在三十歲左右，若任大縣局長，則應四十歲以后?！捕尘珠L的學歷據(jù)(修正湖南各縣教育局規(guī)程〕第十二條，縣教育局長的法定資格是：1、師范大學教育系或高等師范學校畢業(yè)，曾任教育職務兩年以上者；2、高中師范科及同級師范學?；蚱渌麑ｉT以上學校畢業(yè)，曾任教育職務5年以上著有成績者；3、高級中學或同等學校畢業(yè)，曾任教育職務7年以上著有成績者；4、經(jīng)檢定小學教員委員會檢定合格，曾任教育職務10年以上著有成績者；5、曾任縣教育局以上教育行政職務3年以上著有成績者。仔細分析這樣的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)覺察它其實非常軟性，也就是講，無論何種學校何種學歷都有擔任局長的可能，當然對于學歷低者，有教育工作經(jīng)歷體驗的限制，但非常明顯的是，學歷、工作年限以外，沒任何行政專業(yè)訓練的要求。我們能夠設想一下，未經(jīng)教育行政專業(yè)訓練的教育局長，不明白管理教育的方式方法和職責，以當時社會管理的松懈況狀，一個縣的教育行政核心，怎么可能用科學的方式方法，收集當?shù)氐慕逃龜?shù)據(jù)，了解當?shù)氐慕逃龑嶋H，科學評判縣教育局機關各部門人員的工作業(yè)績！至于要求他們從多方面研究，運用各種社會氣力和資源，推動進行廣泛意義上的教育發(fā)展，就更是難上加難了。吸收、發(fā)動、依靠社會氣力介入教育發(fā)展的全程，正確處理好教育與社會各方面的關系，是當代教育行政學的基本原則，也是教育得以發(fā)展，進而促進社會發(fā)展的前提。至于(規(guī)程〕中要求的縣級教育局長的資格，能否到達了完全符合法定的要求，尤其是對于工作年限的要求，當時也成認：事難查考，每多虛報。當時的數(shù)據(jù)顯示，學歷最高的是日本留學生，有3人，大學5人，師大及教育系畢業(yè)的有4人，高師與優(yōu)師畢業(yè)的有15人，中師22人〔占百分比最高〕。這個結(jié)果，如今來看，湖南的水平應相當不低。〔三〕局長的待遇湖南縣級教育局長的待遇，各縣因經(jīng)濟等原因，存在著很大的差距。數(shù)據(jù)顯示，長沙市教育局長的最好，月收入到達了140元，城步縣最差，只要15元。工資中數(shù)為39元，華而不實，54元下面的占78、5%，55元以上的僅占12、5%。最高月薪九倍半于最低月薪。由于手頭沒有當時的物價數(shù)據(jù)〔實際上，縣與縣之間懸殊也很大〕，筆者沒有做局長生活質(zhì)量的分析，但卻試著把湖南省的這個數(shù)據(jù)和全國同時期的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)〔見(中國政治季刊〕民國十六年至三十年卷〕進行了比擬，發(fā)現(xiàn)，湖南省教育局長的平均月收入比全國的平均數(shù)竟然少了21元，再結(jié)合當時的(湖南省各縣教育局規(guī)程〕第十四條局長俸薪及本局經(jīng)費由各該縣推敲財氣力予支配，統(tǒng)歸縣款開支，一可講當時湖南省的富有程度很低，二是這種局長委任歸省，工資發(fā)放歸縣的布置并不合理，它應該也是一些偏遠小縣，不易羅致到有學識經(jīng)歷體驗之人才擔負縣教育行政之責任，導致教育落后的主要原因?！菜摹尘珠L的任命手續(xù)及任期根據(jù)(湖南省各縣教育局規(guī)程〕修正稿第十二條的要求，縣教育局長的任用，在未舉行考試以前，由該縣縣長遴選合格人員，呈請省府核委，且局長任用，不以本縣人為限，遇必要時，并得由省直接委任。這是法定程序。至于任期的長短，則沒有規(guī)定。統(tǒng)計數(shù)據(jù)后的結(jié)果很令人吃驚，全省教育局長任期不到1年的，占了50%以上，缺乏2年的占70%以上，任期到達5年的，全省僅1人。所以(教育〕里有感慨：湘省縣教育局長一職，多朝委夕撤，甚不穩(wěn)定。欲其能貫徹教育計劃，當不可能。正如前述，縣一級的教育行政，是整個縣行政工作的一部分，但教育局長假如由省任命，縣長對教育工作的責任實際上就處于間接的地位了，有關教育的問題，縣長極有可能不愿也不能過問。如局長疏于督察，對上陽奉陰違，在地域遼闊，交通、通訊都不便的省縣兩級制管理時代，省廳必然鞭長莫及，導致問題不能及時、有效地解決。再假如教育局長和縣的關系處理不妥，局長的職能恐怕也難于充分發(fā)揮。另一嚴重的問題是，當時教育局的中心工作似乎只是周旋于人事，籌措教育經(jīng)費和分配教育經(jīng)費，對教育經(jīng)過，也就是今天我們講的教育教學，對它的推動、指導、計劃，很漠視。這種管理形式，有可能是教育行政機構不會對學校工作干預太多、過細，但帶來的弊端是，忽視了教育局本身的重要責任。尤其是無論縣之大小，人之多寡，基礎好壞，教育局都只要一個形式，也有不妥，當時就有教育專家分析講，全縣人口在10萬下面的古丈、靖縣等縣，和在151.9萬的邵陽縣，都設一個教育局，沒什么區(qū)別。論實際需要，邵陽的人口38倍于古丈，應該有不同的行政組織來管理這些繁簡懸殊的教育環(huán)境。至于什么不同的行政組織，估計在整個民國時期，都沒有找到。三、關于縣督學民國在抗戰(zhàn)前，縣一級教育行政中，每縣還設督學一至四人，由教育廳直接任命，或由縣轉(zhuǎn)呈教育廳核委，任期不定。督學的任務主要是代表省廳催促教育計劃的貫徹，檢查各種教育的施行能否符合法令，進行教育教學的輔導和各種教育問題的解答。所以被稱為上級機關的羽翼。據(jù)(二十年度全國初等教育行政人員統(tǒng)計〕〔教育部普通司編〕的數(shù)據(jù)，也就是1931年的數(shù)據(jù)，對湖南省的督學狀況作一簡單介紹。湖南省當年全省共有督學133名，63、9%曾受過師范教育訓練，在教學經(jīng)歷體驗方面，平均每人曾任小學老師6、1年，但是華而不實，0～5年者，占了大多數(shù)。受師范訓練和教學年限的數(shù)字，都略在全國平均數(shù)字之上。但是據(jù)分析，當時湖南省的督學，大多數(shù)并未完全發(fā)揮其工作的職能，他們的實際工作除在各校巡視，幫助解決一些學校的人事糾紛外，其它的重要責任也沒能完成。他們的變動多由各縣之間相互調(diào)動，而很少有撤換。這些履職不充分的督學，就在代表上級機關探詢一切教育實際工作的經(jīng)過中，面臨失守。在(教育〕里曾記載一事：當時的衡山縣，全縣造冊登記的小學約有七百所，但實際了解到的情況是，僅有半數(shù)在正常開學上課，余者只要學校和校長，沒有學生，碰到縣督學來檢查時，則臨時雇用數(shù)十名兒童，裝著上課，督學一走，就哄然而散。其實，教育局長也好，縣督學也罷，除了學歷、資歷等要求外，還要有對教育的熱情和工作的責任感。無論是民國，還是今天，假如只是把本職工作當作牟私利的官職，糊弄上級，敷衍下級的現(xiàn)象就不會少見，更難絕跡。在(教育〕中，轉(zhuǎn)載了國民公布的(督學考試須知〕，規(guī)定：督學下鄉(xiāng)視察，以步行為原則，凡自揣不能步行六十里者，不必報考。沒有熱情和責任心，這種辛苦是吃不消的。四、小結(jié)中華民國在大陸存在的38年里，有10年時間〔1927－1937年〕，是國民定都南京后至抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前的時期，亦被稱為黃金十年。近年來的史學界以為，這時期，在政治、經(jīng)濟、基建、文化、教育、社會政策、邊疆民族政策、外交、軍事等施政各方面皆獲得了一定成就，整體環(huán)境為1840年以來中國的最高水平。與此可佐證的講法是近年曾獲數(shù)項國家級、省級大獎，由馮象欽、劉欣森主編的(湖南教育史〕同樣以為：進入30年代后，湖南政局日趨穩(wěn)定，天災亦少有發(fā)生，社會經(jīng)濟也以較快的速度發(fā)展，保證了教育經(jīng)費的基本到位，湖南至抗戰(zhàn)爆發(fā)前10年里，整個教育的發(fā)展有法可依，有章可循〔同上〕?？陀^、公正地看待這時期湖南省教育的歷史，成認當時所做的努力，是歷史唯物主義應有的態(tài)度。本文為湖南省教育科學研究院2020年立項課題成果。以下為參考文獻：[1](全國民國檔案通覽湖南省教育廳〔全宗代碼：59〕〕中國第一歷史檔案館編〔2