政府角色轉(zhuǎn)變與第三方服務

政府角色轉(zhuǎn)變與第三方服務

城市可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力，來自城市服務消費者的能力。一種模式的建立和長久的生命力，不僅建立在技術(shù)和策略層面上，更重要的在于戰(zhàn)略層面上具有必然性。城鎮(zhèn)化從政府主導到政企合作的轉(zhuǎn)變，就戰(zhàn)略層面的論證而言，關(guān)鍵在于新形勢下對地方政府發(fā)展職能定位的重新認識。一是未來的城鎮(zhèn)化需要地方政府強化對投資機會的孵化能力。過去二十年城鎮(zhèn)化的動力支撐，一方面來自原有城市人口改善自身生存環(huán)境和農(nóng)民進城需求帶來的巨大人口紅利，另一方面來自對外開放、招商引資和國有企業(yè)改革帶來的產(chǎn)業(yè)紅利。它催生了房地產(chǎn)和土地市場的迅速升溫。隨著國家的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略從出口轉(zhuǎn)向內(nèi)需、從外生發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，需要創(chuàng)造大量新的投資機會，來帶動未來城鎮(zhèn)化的增長空間。僅靠原有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，不但無法保證必然帶來新的城鎮(zhèn)化需求，而且有無法消化現(xiàn)有大量開而未發(fā)的土地的風險。沒有新的就業(yè)機會產(chǎn)生，要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化是不可能的，甚至連現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化水平也難以維持和鞏固。這在許多三四線城市已經(jīng)表現(xiàn)得很明顯，房地產(chǎn)熱在三四線城市降溫后，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的中小城鎮(zhèn)已經(jīng)失去了可持續(xù)發(fā)展的動力，失去了進一步吸納人口的能力。在中國的城鎮(zhèn)化體制框架下，這種投資機會應該從城市發(fā)展戰(zhàn)略制定階段就開始孕育，通過投融資機制的設計轉(zhuǎn)化成投資機會規(guī)劃，再轉(zhuǎn)化成城鄉(xiāng)規(guī)劃，形成投資機會。一個平庸和毫無特色的城市，要依靠市場自發(fā)創(chuàng)造出新的投資機會，是極其渺茫的，或者是一個十分緩慢的過程。這并不僅僅是對地方政府能力提升的要求。過去地方政府實際上都是順國家大勢而為，就城市建設管理和投資管理機制而言，以程序管理為主，創(chuàng)新和運作能力極其薄弱。城鎮(zhèn)化成為國家戰(zhàn)略，所催生的城市之間的激烈競爭便要求地方政府具備這種創(chuàng)新和運作能力，實際上要求地方政府重新審視自身的經(jīng)濟發(fā)展職能，既不能越位，像過去十年一樣變成自己搞，又要站在市場的角度去謀劃項目。二是城市發(fā)展各領(lǐng)域?qū)ι鐣Y本的開放需要地方政府承擔緩沖帶的作用。城鎮(zhèn)化需要的不僅僅是房子，更需要城市公共服務能力的全面提升，這需要社會資本的全面參與，這也是國家改革的大方向之一。最近對養(yǎng)老服務的熱議就是典型的代表。但是這些領(lǐng)域引入社會資本時，一方面缺乏數(shù)量足夠多、服務經(jīng)驗到位的投資人群體，另一方面需要面對消費者對價格的承受能力，使得社會資本的進入有很大的難度，因此改革路徑就顯得尤為重要。從歷史經(jīng)驗來看，教育、醫(yī)療領(lǐng)域曾經(jīng)進行過市場化改革，嘗試從產(chǎn)權(quán)層面一步到位的路子，結(jié)果老百姓不買賬，至今也沒有足夠數(shù)量面向普通消費者需求的投資人群體出現(xiàn)，整體評價不算成功。而市政行業(yè)像水務、環(huán)保、公共交通等領(lǐng)域，由于在項目層面采用了政企合作的模式，通過影子價格機制在政府躉購或給予補貼的條件下建立了投資商與普通消費者之間的緩沖帶，改革不激烈，而且逐漸培育了一大批有成熟經(jīng)驗和投資能力的投資人，從資本開放角度來說總體上是成功的。在這一過程中，地方政府發(fā)揮的作用很大。實際上通過政企合作建立了一個平臺，在這個平臺上逐漸發(fā)育出成熟市場，政府也積累了管理經(jīng)驗。今后在城市發(fā)展領(lǐng)域進一步向社會資本開放時，這些經(jīng)驗可以讓我們深入思考地方政府的作用及其與改革路徑的關(guān)系。政企合作總結(jié)新型城鎮(zhèn)化中政府職能的兩個轉(zhuǎn)變，我們對于地方政府搞好城市發(fā)展的職能定位進一步提升，就是“一流的城市應當打造平臺型政府”，這個平臺是市場機會發(fā)育的平臺，是社會資本進入的平臺。通過平臺職能的打造，來實現(xiàn)政府不缺位、不越位的目標。城市可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力，來自城市服務消費者的能力。這里的消費者指的是廣義概念上的消費者，居住在這座城市里的居民是消費者，從其他地方來這座城市旅游、購物的人是這座城市的消費者，在其他地方采購這座城市的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品的人也是這座城市的消費者。一座城市有能力服務的消費者的規(guī)模和半徑，決定了這座城市真正的邊界，決定了城市的經(jīng)濟水平和發(fā)展能力。這種能力的獲得需要在政企合作實現(xiàn)城市戰(zhàn)略和城市規(guī)劃的過程中完成。政企合作模式也并非一個全新的概念。過去幾年在為城市開發(fā)項目提供服務的過程中，我們已經(jīng)看到很多有益的探索，出現(xiàn)了很多率先進入這個領(lǐng)域的投資人，比如以中鐵等為代表的由工程領(lǐng)域轉(zhuǎn)型而來的央企，以國開金融城市發(fā)展基金等為代表的金融資本，以中國新城鎮(zhèn)等為代表的由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型而來的社會企業(yè)，以長陽興業(yè)投資公司等為代表的由傳統(tǒng)投融資平臺轉(zhuǎn)型而來的市場化平臺公司，以及城市基礎設施和公共服務領(lǐng)域的不少專業(yè)投資人，等等。那么政企合作是否已經(jīng)是一種成熟的模式呢？答案是否定的，要實現(xiàn)政企合作甚至可能要走很多彎路。因為政府和企業(yè)是兩類完全不同的主體，無論從思維模式、管理方式上，還是在過去的普遍認知中，大家已經(jīng)習慣把二者看成對立的主體。例如，談論一件事情的時候大家常會用“政府主導”還是“市場主導”這樣的說法，或者在講改革方向的時候，習慣于“政府的歸政府，市場的歸市場”這樣絕對化的思考方式，很少談合作。所以，政企合作要做好，需要有一個重新建立認知和找到方法的過程。合作需要雙方有共同的價值導向，政與企的價值觀不同是客觀存在的；但是這種不同，在面對城市發(fā)展項目時，在提升城市價值這個大目標下仍然是可以統(tǒng)一的，因此，雙方可以建立合作的基礎。在實施過程中，如何具體做好政企合作工作，需要解決以下兩個關(guān)鍵問題。一是需要有系統(tǒng)的方法論支持。這是由城市系統(tǒng)的復雜性決定的。具體來說，因為城市價值提升的過程是一個連續(xù)的過程，從實踐經(jīng)驗看，我們認為應當把這個過程拆解成不同階段，分解清楚每個階段在城市價值提升過程中究竟起什么作用，才能夠確定具體的方法。結(jié)合實際工作，我們大致把這個過程分成六個階段，包括以區(qū)域開發(fā)項目為例，城市發(fā)展戰(zhàn)略提供的是城市發(fā)展的動力價值，城市規(guī)劃提供的是功能價值，投融資規(guī)劃提供的是信用價值，資本投入和硬件建設提供的是使用價值，項目引入提供的是經(jīng)濟可持續(xù)價值，城市營銷工作提供的是認知價值，而合同則是清楚界定合作關(guān)系和實施開發(fā)管理的紐帶。具體在每個階段應該怎么做，本書后文將做具體的描述。二是要發(fā)揮好第三方的作用。這里說的第三方是指城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域的專業(yè)服務機構(gòu)，它們?yōu)檎蠛献魈峁┲橇Y本的支持。通過近十年的發(fā)展，這些機構(gòu)在總結(jié)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗的基礎上，已經(jīng)發(fā)展成為具有獨立的服務方式和贏利模式的企業(yè)，成為城鎮(zhèn)化領(lǐng)域不可忽視的重要力量。發(fā)揮第三方的作用，第一是建設好平臺型政府，提升政府引導城市發(fā)展的能力。就投資機會孵化而言，政府的管理架構(gòu)和內(nèi)部職責分工使其天然地不會很快具備這種能力，而市場投資人受身份和經(jīng)驗的限制也不可能真正站在市場機會孵化的角度幫政府謀劃項目，只有來自智力服務機構(gòu)的專業(yè)經(jīng)驗能夠彌補政府的缺陷。過去市政領(lǐng)域、國有企業(yè)改革領(lǐng)域許多成功項目的經(jīng)驗已經(jīng)證明了這一點。第二是為政企合作建立對話的平臺。過去政府很看重投資人的資金實力，因為投資最終需要真金白銀的投入，而投資人的思考模式也是如此。但實際上政企赤膊上陣、直接對話和博弈經(jīng)常是很難達成一致的，一方面政府提的方案通常行政味道較強，投資人習慣站在我要賺錢的角度給自己畫個小圈兒，不能夠理解管理城市這個大系統(tǒng)的政府到底是怎樣運作和思考的，從而很難接受；另一方面投資人提的方案，政府因害怕出問題而不敢或難以接受。此時，就需要第三方的專業(yè)服務機構(gòu)，把雙方的方案按照各自都能理解的方式轉(zhuǎn)化清楚，建立對話平臺。從城市價值提升的各個階段我們也可以清楚地看到，盡管政府在這一過程中對智力資本和金融資本有雙重依賴，但是在信息不對稱的情況下，政府往往不會選擇投資人直接為其提供智力資本，因此單純依靠投資人的資金難以解決城市價值提升的多層面問題。以上是我們從政企合作視角提出新型城鎮(zhèn)化模式的基本邏輯，我們的思考和方法來自實踐，