應(yīng)對短缺與浪費的能源新政

應(yīng)對短缺與浪費的能源“新政”

2005年，中國政府在即將開始的“十一五”規(guī)劃中將能源可持續(xù)發(fā)展問題提高到新的戰(zhàn)略高度，提出“GDP能源消耗強度比‘十五’期末降低20%左右”這一發(fā)展目標(biāo)。面對新的經(jīng)濟、社會和國際局勢，如何實現(xiàn)這一目標(biāo)，保障中國社會長期、穩(wěn)定的健康發(fā)展，是能源研究領(lǐng)域未來一段時間的核心命題。本文擬從分析中國近年出現(xiàn)能源危機的根源入手，結(jié)合中國已經(jīng)采取的能源舉措，介紹在實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展方面可以采取的政策選擇，提出實現(xiàn)新的能源發(fā)展戰(zhàn)略的政策重點。一中國面臨能源和環(huán)境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)從1980～2000年期間，我國的國民生產(chǎn)總值增加了4倍，而能源消費總量只翻了一番，年均能源彈性系數(shù)約0.5。這一“低能耗發(fā)展之路”打破了許多國家對于能源發(fā)展的固有認(rèn)識，即能耗必將隨國內(nèi)生產(chǎn)總值的增加而增加的錯誤認(rèn)識。但2000年以來，在中國經(jīng)濟發(fā)展的“十五計劃”期間，能源消費年均增長率逐年增加。2000～2004年，中國年均GDP增長8.8%。同期的能源消耗年均增長10.9%，平均能耗消費彈性系數(shù)為1.24。[1]單位GDP能耗不斷下降的良好局面在持續(xù)了二十余年之后發(fā)生了大的逆轉(zhuǎn)，經(jīng)濟增長呈現(xiàn)依賴能源資源的高投入、高消耗和高污染的特點。能源對于經(jīng)濟發(fā)展的制約作用凸現(xiàn)，并由此引發(fā)了一系列社會、環(huán)境、國際關(guān)系等問題。（一）能源危機1.能源供需矛盾制約經(jīng)濟發(fā)展（1）能源總需求保持高增長。近幾年，我國能源消費增長迅速。2000～2004年我國能源消費年均增速高達(dá)10.9%，超過了同期GDP年均增長速度。2004年，我國一次能源消費為19.7億噸標(biāo)煤，比2003年增長15.2%；其中煤炭18.7億噸，增長14.4%，原油2.9億噸，增長16.8%，天然氣415億立方米，增長18.5%。一次能源增長速度大大超過了經(jīng)濟增長速度，導(dǎo)致我國能源消費彈性系數(shù)突破1.60。[2]另外，原油進(jìn)口1.2億噸，石油外貿(mào)依存度超過40%。（2）電力短缺情況持續(xù)。2004年，我們經(jīng)歷了國內(nèi)最大范圍的“電荒”，21個省大面積“拉閘限電”，24個省共缺電30GW。盡管當(dāng)年發(fā)電量比2003年增加15.18%，達(dá)到2.19萬億千瓦時，仍然不能滿足電力需求的急速增長。2005年，電力短缺情況有所緩解，但仍有10多個省份出現(xiàn)短缺。電力短缺造成了巨大的經(jīng)濟損失，有的省份GDP損失達(dá)到1%～2%。（3）煤炭價格飛漲，并遭遇運輸瓶頸。由于近幾年的能源短缺，刺激了傳統(tǒng)能源的超速開發(fā)，煤電的比例進(jìn)一步上升，煤炭供不應(yīng)求，價格驟升。2004年與2001年相比，各種煤的價格普遍漲了100元/噸以上，其中漲勢最猛的是2004年，一年間，各種煤炭價格的漲幅就高達(dá)36%～63%。[3]在不斷高漲的價格刺激下，近兩三年來煤炭的產(chǎn)量每年增加兩億噸，大量游資競相爭奪煤炭超額利潤，使煤炭行業(yè)成為資本和政府權(quán)力尋租的熱點。另外，煤炭價格“雙軌制”下，煤價上漲導(dǎo)致“重點合同”電煤價格與市場價的差距越拉越大，各大電力公司煤炭庫存頻頻告急，一些地區(qū)因電煤不足而拉閘限電。隨著煤炭產(chǎn)量不斷增加，運力不足又成了供需矛盾的主要瓶頸，導(dǎo)致煤炭價格的進(jìn)一步增加，帶來了更大的電力供應(yīng)壓力，形成煤、電、運的惡性循環(huán)。（4）石油對外依存度影響能源安全。隨著人民生活水平的提高和消費結(jié)構(gòu)的變化，石油需求增長迅速，由于國內(nèi)石油增產(chǎn)速度和總量有限，需要依靠進(jìn)口原油滿足國內(nèi)需求。2004年我國進(jìn)口原油1.2億噸，比2003年增加了31.6%，對外依存度達(dá)到40%，[4]而且這種缺口仍將持續(xù)擴大。國際原油價格飆升，局部地區(qū)油品供應(yīng)不足和劇烈波動，不但給我國帶來了額外的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，使我國利用國際石油天然氣改善能源供應(yīng)和消費結(jié)構(gòu)變得更加困難。（5）能源消耗急劇增長導(dǎo)致環(huán)境持續(xù)惡化。煤炭的過度開采和大量燃煤，使我國的環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴(yán)重。煤炭生產(chǎn)過程中的水資源破壞和其他環(huán)境影響加劇。中國的二氧化硫和二氧化碳排放量分別居世界第一位和第二位。二氧化硫排放量在1990年代末期至2002年持續(xù)下降后，從2003年又重新上升，2004年達(dá)到2255萬噸[5]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“十五計劃”制定的環(huán)境目標(biāo)。同樣，二氧化碳排放量上升很快，中國成為全球碳排放增長最快的國家。很多城市空氣污染水平超過了世界衛(wèi)生組織規(guī)定的宜居標(biāo)準(zhǔn)。（二）危機根源分析一系列能源問題暴露出了我國深層次的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)和能源利用模式的缺陷，只有對此進(jìn)行深入分析，才能有針對性地提出能源可持續(xù)發(fā)展的政策選擇。1.中國的能源稟賦不能支撐化石能源為主導(dǎo)的能源利用模式中國是世界上少數(shù)幾個主要依賴煤炭資源的國家，2004年中國的一次能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭占了67.7%，高于世界平均水平42.2個百分點，這一差距在2002年為41百分點，說明近幾年來中國對煤炭資源的依賴有所增加。而同期經(jīng)合組織國家的煤炭消費占一次能源消費量的比例僅為21.1%。以化石燃料的資源量來看，中國人均能源開采儲量遠(yuǎn)低于世界平均水平，2004年人均石油開采儲量只有1.77噸，人均天然氣可采儲量1716立方米，人均煤炭可采儲量145噸，分別為世界平均值的7%，6.1%和94.2%[6]。我國的石油產(chǎn)量不可能大幅增加，2020年預(yù)計為1.8億噸至2.0億噸[7]，然后將逐漸下降。我國煤炭資源雖然比較豐富，但優(yōu)質(zhì)煤探明程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了近期能源需要。2.高能源資源投入是經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程的必由階段從工業(yè)化國家的發(fā)展規(guī)律看，均經(jīng)歷過一個能耗強度[8]的“上拋物線”過程，即能耗強度將在一定時間內(nèi)保持持續(xù)上升，并因此帶來一定程度的能源危機。然后隨著經(jīng)濟政策調(diào)整和科技進(jìn)步，能耗強度逐步降低。從最近一個“拋物線”日本的經(jīng)濟發(fā)展過程看到，其能耗強度的高峰值出現(xiàn)在20世紀(jì)60～70年代，這一時期恰是日本實施重化工業(yè)化戰(zhàn)略時期。隨著工業(yè)化進(jìn)程的演進(jìn)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，其能耗強度在經(jīng)歷了高峰期之后明顯持續(xù)下降，而后，維持在一個相對穩(wěn)定的水平。能耗強度曲線的最高點有一個不斷降低的過程，這主要得益于國際間的技術(shù)轉(zhuǎn)移。盡管我國在改革開放初期能耗強度維持在一個較低，甚至下降的趨勢中，然而在每萬元GDP能耗在2001年達(dá)到最低的1.40噸標(biāo)煤之后，自2002年始，能耗強度出現(xiàn)回升，2002年、2003年、2004年分別增加到1.42噸、1.50噸[9]、1.44噸標(biāo)煤[10]（按可比價計算），我國的能耗強度正在經(jīng)歷同樣的波動過程，一定時期內(nèi)的能源對經(jīng)濟發(fā)展的約束作用不可避免。然而，同時應(yīng)該樂觀地看到，充分利用技術(shù)進(jìn)步成果和國際現(xiàn)有經(jīng)驗，將使得我國的能耗強度高點保持在盡可能低的程度，并在盡可能短的時間內(nèi)進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時期。新型工業(yè)和城市化發(fā)展道路是中國縮短或避免高能耗階段的必然的選擇。（三）全球能源短缺的反應(yīng)化石能源的逐漸枯竭是全世界共同面臨的問題，能源的發(fā)展直接影響到每個國家和地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。隨著人均收入水平的提高，中國難以避免石油消費量顯著增加和大量進(jìn)口石油。預(yù)計到2020年，我國的石油對外依存度將接近65%左右。[11]這使得石油安全問題十分突出。近年來，由于全球能源資源的不平衡加劇地緣政治經(jīng)濟沖突甚至恐怖主義猖獗，石油價格的飛漲使得全球的石油進(jìn)口國都在重新審視自己的能源問題，把能源發(fā)展置于國家安全的重要位置。誰掌握了能源的主動權(quán)，誰就掌握了經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán)。中國如何準(zhǔn)確把握影響石油安全的國際形勢，維持能源供應(yīng)的持續(xù)性，是能源安全的重大問題。（四）有效能源政策缺失從某種意義上說，近期嚴(yán)峻的能源形勢也是能源政策缺失帶來的矛盾長期積累的結(jié)果。在經(jīng)濟飛速發(fā)展過程中，我國一直未能將能源的可持續(xù)發(fā)展真正貫徹落實。（1）重經(jīng)濟指標(biāo)，忽略能源可持續(xù)性。經(jīng)濟發(fā)展一直是各級政府官員的頭等大事，經(jīng)濟增長率是衡量地方政府政績的首要指標(biāo)。而能源的可持續(xù)性，資金和資源使用效率不僅沒有作為重點，甚至沒有納入中國的官員績效評價體系中。因此，在節(jié)能不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的領(lǐng)域，缺少政府的宏觀調(diào)控和干預(yù)，單靠市場的規(guī)律很難實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)狀態(tài)。（2）缺乏綜合性能源管理機構(gòu)。能源問題涉及全社會各個方面，需要有統(tǒng)一的部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，但我國在1993年撤銷能源部后一直沒有設(shè)立獨立的能源管理部門，能源管理體制的不完善導(dǎo)致對能源沒有戰(zhàn)略認(rèn)識和長遠(yuǎn)規(guī)劃。另一方面，我國對于能源管理的人力、物力投入與我國能源生產(chǎn)、消費大國的地位極不相稱。我國專門的能源管理公務(wù)人員在中央政府層面僅幾十人，而美國能源部的聯(lián)邦雇員就有15100人[12]；在管理經(jīng)費方面的差距更是天壤之別，這些都造成能源管理薄弱和能源政策的執(zhí)行不力。（3）能源效率投資不足。為了滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，國家投巨資用于能源開發(fā)、利用，這在一定程度上解決了能源的一時之需。然而，在此過程中，用于能源效率提高的投資不足，導(dǎo)致我國單位GDP能源消費強度不降反升，能源浪費嚴(yán)重，高消耗、低產(chǎn)出的粗放經(jīng)濟發(fā)展模式帶來了很多能源和環(huán)境問題。（4）中國社會盛行奢華消費之風(fēng)，人們追求以擁有大排量汽車和大住宅為代表的美國式消費和生活方式。但我國的資源稟賦不可能支持這種消費和生活方式。2004年，美國的人均能耗強度是我國的7.4倍，日本為我國的3.7倍。如果按照美國標(biāo)準(zhǔn)，中國的能源消耗總量將為147.43億噸標(biāo)煤，超過了當(dāng)年全球能源消費總量146.06億噸標(biāo)煤。這樣的能源需求不僅對中國也對全球能源供應(yīng)造成了很大壓力。[13]二2005中國能源“新政”（一）戰(zhàn)略調(diào)整：建設(shè)節(jié)約型社會為了扭轉(zhuǎn)目前嚴(yán)峻的能源形勢，中國在2005年實行了許多開創(chuàng)性的戰(zhàn)略、體制調(diào)整和新的法律、政策和措施。資源節(jié)約已列入國家基本國策。6月27日，在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)“國際能源資源形勢和我國能源資源戰(zhàn)略”會議上，胡錦濤總書記就建設(shè)節(jié)約型社會發(fā)表重要講話指出，要建立資源節(jié)約型國民經(jīng)濟體系和資源節(jié)約型社會，為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)和我國的長遠(yuǎn)發(fā)展提供可靠的能源資源保障。他指出，“既積極做好開源工作，又優(yōu)先做好節(jié)約工作，應(yīng)該成為解決我國能源資源問題的基本思路?！?月30日，國務(wù)院總理溫家寶主持全國電視電話會議，貫徹部署國務(wù)院《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點工作的通知》。該通知把大力推進(jìn)能源節(jié)約放在加快建設(shè)節(jié)約型社會重點工作的第一項任務(wù)。（二）法律保障2005年2月28日，十屆全國人大常委會審議通過，頒布《中華人民共和國可再生能源法》。該法將于2006年1月1日起施行。國家發(fā)改委還將出臺《可再生能源法實施細(xì)則》。這對于改變我國可再生能源的開發(fā)利用長期處于“拾遺補缺”的局面、提高我國可再生能源的戰(zhàn)略地位，依法全面推進(jìn)我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和有序發(fā)展，具有極為重大的意義。國務(wù)院關(guān)于《做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點工作的通知》中，提出要“配合全國人大財經(jīng)委研究提出《中華人民共和國節(jié)約能源法》修訂建議，重點研究建立嚴(yán)格的節(jié)能管理制度、明確激勵政策、規(guī)范執(zhí)法主體、加大懲戒力度等”。全國人大財經(jīng)委員會已建議將修訂《節(jié)約能源法》補充列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃，盡早啟動修改工作?！赌茉捶ā返钠鸩莨ぷ饕苍谟懻摵歪j釀中?！堆h(huán)經(jīng)濟法》列入全國人大常委會立法計劃并將由全國人大環(huán)資委組織起草，于2007年提交全國人大常委會審議。（三）體制改革：國務(wù)院成立能源領(lǐng)導(dǎo)小組和國家能源辦公室5月，國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組成立，作為國家能源工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，國務(wù)院總理溫家寶擔(dān)任組長，國務(wù)院副總理黃菊和曾培炎擔(dān)任副組長。國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)是：研究國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃；研究能源開發(fā)與節(jié)約、能源安全與應(yīng)急、能源對外合作等重大政策，向國務(wù)院提出建議。國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)副部級機構(gòu)“國家能源辦公室”，由發(fā)改委主任馬凱掛帥，從全局上研究提交國家的能源發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、能源產(chǎn)業(yè)政策、實施各項規(guī)劃政策等工作。（四）政策推動1.節(jié)能為落實《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》，實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，國家發(fā)展改革委啟動十大重點節(jié)能工程，并對實施工作進(jìn)行具體部署。通過實施十大重點節(jié)能工程，“十一五”期間將實現(xiàn)節(jié)約2.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能目標(biāo)。國家發(fā)展改革委正在會同有關(guān)部門組織編制《“十一五”十大重點節(jié)能工程實施方案》和“十一五”期間的分年度實施計劃等。同時，根據(jù)各重點節(jié)能工程的進(jìn)展情況，今年國家將重點推進(jìn)節(jié)約和替代石油、余熱余壓利用、熱電聯(lián)產(chǎn)、建筑節(jié)能、綠色照明、節(jié)能監(jiān)測和技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)工程等六項重點節(jié)能工程，并將重大項目列入國債投資（預(yù)算內(nèi)資金）的支持重點，通過扎實工作，為在“十一五”期間具體落實《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》奠定了堅實的基礎(chǔ)。[14]國務(wù)院在《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點工作的通知》中指出，各級政府部門要帶頭力行節(jié)約。中央國家機關(guān)頒布的《關(guān)于切實加強中央和國家機關(guān)資源節(jié)約工作的通知》中，對當(dāng)前中央和國家機關(guān)節(jié)電、節(jié)水、節(jié)油、節(jié)約辦公用品開支、建筑節(jié)能、節(jié)能采購和建立資源消耗統(tǒng)計報告制度等工作提出了具體措施和要求，溫家寶總理做出了重要批示。[15]2004年8月13日，國家發(fā)展改革委、國家質(zhì)檢總局發(fā)布了《能源效率標(biāo)識管理辦法》。2005年3月1日起，我國對家用電冰箱、房間空氣調(diào)節(jié)器這兩個產(chǎn)品率先實施能源效率標(biāo)識制度。此后符合新能效標(biāo)準(zhǔn)的空調(diào)和電冰箱必須加貼“中國能效標(biāo)識”的標(biāo)志，才能在市場銷售。由國家標(biāo)準(zhǔn)委組織并在國家發(fā)改委的指導(dǎo)下，由中國汽車技術(shù)研究中心等十家單位共同編制完成了《乘用車燃料消耗量限值》國家標(biāo)準(zhǔn)，已于2005年7月1日起實施。該標(biāo)準(zhǔn)按照整車整備質(zhì)量對乘用車燃料消耗量的限值提出了要求。作為我國控制汽車燃料消耗量的第一個強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，填補了我國汽車節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的空白，充實和完善了我國汽車強制性標(biāo)準(zhǔn)體系，有利于推動我國汽車燃料經(jīng)濟性的提高和汽車技術(shù)的全面進(jìn)步，并為國家汽車主管部門制定出臺各項汽車節(jié)能政策提供了技術(shù)依據(jù)，對促進(jìn)我國汽車工業(yè)乃至國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展都將會發(fā)揮積極的重要作用。2005年4月，建設(shè)部正式頒布中國第一部公共建筑節(jié)能設(shè)計的綜合性國家標(biāo)準(zhǔn)《公共建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》，于2005年7月1日起正式實施。2005年5月，建設(shè)部正式發(fā)布《關(guān)于新建居住建筑嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的通知》，進(jìn)一步在施工、竣工驗收、房屋銷售許可等環(huán)節(jié)對業(yè)主、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位做出明確規(guī)定，要求對執(zhí)行建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全過程的嚴(yán)格監(jiān)管。全國各建筑節(jié)能試點城市的項目也取得了很大進(jìn)展。2.可再生能源2005年9月15日，國家發(fā)展改革委與國家能源辦聯(lián)合組織召開了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》專家論證會。國家發(fā)改委副主任歐新黔表示，目前有關(guān)方面已完成水能資源調(diào)查工作，正在開展風(fēng)能資源調(diào)查和評價工作，下一步將開展生物質(zhì)能資源調(diào)查和利用技術(shù)評價工作，并準(zhǔn)備對太陽能、地?zé)崮艿睦脻摿M(jìn)行研究和評價。同時，政府有關(guān)部門將建立再生能源的資源管理體系，并向社會公布有關(guān)信息，促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用。為保障可再生能源發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，將建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)的配額管理體系。初步考慮對大型電力企業(yè)要給予一定的可再生能源電力配額指標(biāo)，將可再生能源液體燃料的發(fā)展目標(biāo)分配給大型石油企業(yè)，并研究制定具體的配額管理辦法。發(fā)改委還將制定可再生能源發(fā)展指導(dǎo)目錄、價格體系、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展計劃。國家將重點對風(fēng)力發(fā)電、太陽能光伏發(fā)電和生物質(zhì)能利用技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化給予支持，通過技術(shù)引進(jìn)和自主創(chuàng)新等多種方式，建立以自有技術(shù)為主體的可再生能源產(chǎn)業(yè)體系。上海市經(jīng)濟委員會、上海市發(fā)展和改革委員會聯(lián)合制定了《上海市綠色電力認(rèn)購營銷試行辦法》。根據(jù)該辦法，上海市目前已完成第一批綠色電力銷售，寶鋼股份、上海煙草、松下電器等12家企業(yè)自愿認(rèn)購了上海地區(qū)利用風(fēng)力生產(chǎn)的部分綠色電力，這標(biāo)志著我國第一個綠色電力機制框架在上海初步建立，一種全新的能源消費理念正在培育。推廣使用車用乙醇汽油作為國家的一項戰(zhàn)略性舉措，政策性強，涉及面廣，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。2004年2月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委等八部門聯(lián)合制定頒發(fā)了《車用乙醇汽油擴大試點方案》和《車用乙醇汽油擴大試點工作實施細(xì)則》。涉及試點工作的九個省是：黑龍江、吉林、遼寧、河南和安徽全省，以及河北、山東、江蘇和湖北省內(nèi)部分地區(qū)。目前，黑龍江、吉林、遼寧和河南四省已實現(xiàn)了在本省境內(nèi)推廣使用車用乙醇汽油的目標(biāo)。3.戰(zhàn)略定位：2010年能耗降低目標(biāo)2005年10月11日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，其中提出“十一五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)是：在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益和降低消耗的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)2010年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番；資源利用效率顯著提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢基本遏制……“20%降耗目標(biāo)”是“十一五”規(guī)劃建議中僅有的兩個量化目標(biāo)之一，彰顯中央對于節(jié)能工作的空前重視和決心，在社會各界引起了強烈反響。三能源可持續(xù)發(fā)展的對策選擇1.健全法律法規(guī)體系改革開放以來，我國有《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》等法律以及一大批行政法規(guī)和地方法規(guī)相繼出臺，今年初，全國人大常委會又通過了《可再生能源法》，但能源基本法的制定卻明顯滯后，與我國世界第二大能源生產(chǎn)國和消費國的地位不符。目前正在起草的《能源法》作為能源“基本法”將大大推動能源法律體系的建立。這部法律需要解決能源消費與供應(yīng)、需求與供應(yīng)以及供應(yīng)與安全生產(chǎn)等制約能源發(fā)展的矛盾問題，更重要的是要協(xié)調(diào)各個能源行業(yè)法之間的利益，調(diào)整國家能源結(jié)構(gòu)。此外，還要加快《節(jié)約能源法》、《電力法》、《煤炭法》等的修訂工作，以適應(yīng)新的能源形勢發(fā)展的要求。2.改革能源管理體制新的挑戰(zhàn)、新的節(jié)能形勢、新的應(yīng)對措施和行動，都迫切需要在能源管理體制上和監(jiān)管制度上有所改革和創(chuàng)新。國際上能源生產(chǎn)和消費大國如美國、俄羅斯、德國、英國、日本等，都有統(tǒng)一的能源管理機構(gòu)。中國作為一個能源大國，需要一個強有力的政府機構(gòu)進(jìn)行管理。3.實施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略能源的開發(fā)、利用、轉(zhuǎn)換、運輸和利用是危害環(huán)境重要的因素；全球氣候變化已經(jīng)成為全人類面臨的最大挑戰(zhàn)。保護(hù)環(huán)境是推動能源清潔化、低碳化的外部動力。實施環(huán)境友好的戰(zhàn)略需要通過政府驅(qū)動、公眾參與、總量控制、排污交易四個方面加以落實。要按空氣質(zhì)量要求，對主要污染物實行更為嚴(yán)格的總量控制；提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)、實行排放交易；實行環(huán)保折價，將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，即實施全成本競爭；控制城市交通環(huán)境污染；取消對高耗能產(chǎn)品的生產(chǎn)補貼；應(yīng)對全球氣候變化。4.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中國經(jīng)濟增長過度依賴資源投入，近兩年投資率已超過40%，2004年達(dá)到43.9%。[16]轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式主要是要克服高投入、高消耗、高污染、低效率的傳統(tǒng)增長方式的慣性，真正把經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)移到主要依靠科技進(jìn)步和提高勞動者素質(zhì)的軌道，使提高資源效率和勞動生產(chǎn)率成為經(jīng)濟增長的重要源泉。中國必須要走新型化的工業(yè)道路，改善過重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低高耗能產(chǎn)業(yè)的比重，爭取以較低的能耗和環(huán)境代價，較早地邁過“庫茨涅曲線”[17]的拐點。5.以科技進(jìn)步提高能效能夠扭轉(zhuǎn)局面的技術(shù)突破有賴于深入的科學(xué)研究，提高能效和開發(fā)利用清潔、可持續(xù)能源的根本也在于科技進(jìn)步。為了適應(yīng)我國未來能源發(fā)展的需要，提高科技創(chuàng)新對節(jié)能或能效提高的貢獻(xiàn)率，不僅要繼續(xù)擴大技術(shù)引進(jìn)的力度，還要提高我國的技術(shù)創(chuàng)新能力。這不僅需要人力、物力的直接投資，改進(jìn)政府對于能源科技研發(fā)的管理水平和戰(zhàn)略高度；還需要充分利用市場手段，通過建立有效的激勵機制，吸引社會資本支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)的商業(yè)化。6.加快能源管理的市場化進(jìn)程中國能源企業(yè)的市場化改革大大滯后于經(jīng)濟體制整體改革進(jìn)程。由于能源市場沒有完全開放，價格信號扭曲嚴(yán)重。加劇了油品供應(yīng)不足的狀況。能源作為一種特殊的產(chǎn)品和稀缺資源，其價格形成一定要充分發(fā)揮市場的作用。政府的規(guī)制首先要改革資源開發(fā)權(quán)出讓機制，充分調(diào)動社會資本的力量，以使得資源開發(fā)效率最大化；其次要制定有效的生態(tài)補償機制，使得能源消費價格反映其社會成本；政府還要強化能源規(guī)劃環(huán)評制度，建立能源產(chǎn)品強制性標(biāo)準(zhǔn)以及強化相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行等。政府在建立了環(huán)境友好的市場規(guī)則后，還要采用各種市場手段，充分發(fā)揮市場作用，調(diào)節(jié)能源這種稀缺資源在社會發(fā)展上的配置。7.優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)改善能源結(jié)構(gòu)對能源需求總量影響很大。有關(guān)研究表明，在2020年能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭的比重每下降一個百分點，相應(yīng)的能源需求總量可降低1000多萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤[18]。能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化一方面要依靠逐步降低煤炭消費比例，加快發(fā)展天然氣；另一方面要培育和促進(jìn)清潔能源的發(fā)展。減少對煤炭的依賴需要經(jīng)歷一個較長時間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程，在結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，加強清潔煤技術(shù)的推廣可以提高煤炭利用效率、減少排放。中國于2006年1月1日實施的《可再生能源法》，是實現(xiàn)可再生能源目標(biāo)的法律保障，而配套的財政和價格政策能否到位將決定實施的成效。四實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃降耗目標(biāo)的重點對策1.深化能源價格改革我國新時期能源價格政策要把促進(jìn)節(jié)能作為核心目標(biāo)，并支持清潔能源發(fā)展，為確保經(jīng)濟的快速平穩(wěn)發(fā)展，提供低成本的能源供應(yīng)。要利用政府的有形之手和市場的無形之手來推動可持續(xù)能源發(fā)展。市場的無形之手的魔力就在于價格信號。我們希望，能源市場的價格信號在“十一五規(guī)劃”的節(jié)能目標(biāo)上發(fā)揮重要的作用。能源價格不僅反映企業(yè)正常的生產(chǎn)成本，也應(yīng)包括環(huán)境、資源、公眾身體健康等外部成本，只有這樣能源消費才會被調(diào)整到社會承受的合理水平。要再造基于市場的能源價格監(jiān)管體系，尤其是經(jīng)濟監(jiān)管，完善監(jiān)管的規(guī)劃體系，形成利益相關(guān)者的制衡機制。逐步推進(jìn)外部成本內(nèi)部化的進(jìn)程，增強節(jié)能和清潔能源的經(jīng)濟競爭能力。在煤炭、電力、石油、天然氣市場的改革中，推進(jìn)價格政策和定價機制改革，要將20%節(jié)能強度指標(biāo)作為能源價格改革的目標(biāo)。2.加快投融資體制改革加快投融資體制改革，提高節(jié)能和清潔能源的投資比重。按2000年不變價計算，能源基建投資在2005～2020年要達(dá)到18萬億元，新能源、節(jié)能和能源環(huán)保應(yīng)占能源投資的40%左右，大約需要7萬億元，平均每年投入4000多億元。要解決這么大的資金需求量，單靠國家直接投資是不可能實現(xiàn)的，必須吸引各方面資金投入可持續(xù)能源建設(shè)，國家需要出臺有效的投融資政策，以示范性的高新技術(shù)為主導(dǎo)的項目作為投資方向，引導(dǎo)投資促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的低能耗和清潔化。拓寬投資渠道，鼓勵投資主體多樣化，包括取消企業(yè)、民間、個人和外資的投資限制，打破國有企業(yè)對能源行業(yè)的壟斷，改善可持續(xù)能源發(fā)展的融資環(huán)境。在貸款貼息、投資補貼方面給予支持。國家的政策金融機構(gòu)要將重點從盈利性項目轉(zhuǎn)向社會效益好的節(jié)能和基礎(chǔ)性投資，嚴(yán)禁向污染和能耗高的企業(yè)和項目投資。在規(guī)劃和決策中，要運用“綜合資源規(guī)劃”方法，分析和平衡供應(yīng)和需求的投資選擇，使有限的資源產(chǎn)生最大的投資效益。3.加快出臺促進(jìn)節(jié)能降耗的財稅措施利用財稅政策可以有效引導(dǎo)能源開發(fā)利用的低碳化、清潔化，促進(jìn)能效提高，西方發(fā)達(dá)國家在此方面已有多年的實踐經(jīng)驗，我們應(yīng)在汲取國際經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立中國能源戰(zhàn)略的財政稅收體系。這種體系包括正向激勵政策，鼓勵節(jié)能、清潔能源發(fā)展，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保障能源供應(yīng)，支持能源技術(shù)研發(fā)、示范和科技創(chuàng)新。正向激勵政策中主要有：政府預(yù)算投入要設(shè)立節(jié)能支出科目，安排相應(yīng)的預(yù)算。主要用于節(jié)能科技研發(fā)、示范和推廣，政府（尤其是地方政府）的節(jié)能管理監(jiān)督體系的建立，節(jié)能教育和培訓(xùn)。第二是建立節(jié)能和清潔能源發(fā)展專項資金。此外還要有對高效節(jié)能生產(chǎn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠和高效節(jié)能產(chǎn)品購買使用的用戶的稅收優(yōu)惠；支持農(nóng)村的可再生能源政策，采用貸款貼息、投資補貼的方式使邊遠(yuǎn)的農(nóng)村用上可再生能源，擺脫貧困和提高生活水平。逆向限制政策的效果有時比正向激勵政策力度更大，效果更好，但實施成本較大。這類手段主要是稅費形式，例如征收環(huán)境稅費、消費稅、燃料稅、能源稅、資源稅、出口補貼等。建議開征多年議而不決的“燃油稅”，抑制石油消費的增長過猛和保障石油供應(yīng)安全。盡快推出能源稅，抑制和迫使高污染高耗能的企業(yè)采用清潔和循環(huán)方式生產(chǎn)，并補充國家因減免稅收的政策帶來的收入減少等。4.加快可再生能源法實施的配套政策設(shè)計《可再生能源法》作為在全國適用的法律，為兼顧各地不同情況，以及中國的法律制定環(huán)境，法律中的很多條款只是制定了基本原則，就法律本身來講，還不具備實施的條件，其有效實施有賴于國務(wù)院及其有關(guān)部門適時出臺配套的行政法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范。這些措施包括配套政策和法規(guī)，例如國家可再生能源發(fā)展規(guī)劃和總量目標(biāo)、可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價、可再生能源收購溢價分?jǐn)傓k法以及可再生能源發(fā)展專項資金的設(shè)立和管理。此外還需要制定一系列支持性的稅收優(yōu)惠政策、可再生能源開發(fā)利用的技術(shù)規(guī)范和國家標(biāo)準(zhǔn)以及其研究、推廣和培訓(xùn)等等。我國普遍存在法律法規(guī)執(zhí)行不力的情況，由于可再生能源法的執(zhí)行涉及眾多政府部門，應(yīng)建立實施監(jiān)督機制，倡導(dǎo)公眾參與和社會監(jiān)督，保證法律的有效施行。5.建立節(jié)約型城市發(fā)展模式城市節(jié)能的核心在于交通和建筑兩個方面，建設(shè)節(jié)約型城市發(fā)展模式最重要的是要大力發(fā)展公共交通，促進(jìn)建筑節(jié)能工作的開展。城市交通資源是有限的，在資源占有的公平性的分配上和運輸效率上，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展公共交通，尤其是扶持和發(fā)展快速公交系統(tǒng)，為所有的城市居民，包括低收入家庭，提供一種便捷、舒適、高效、快速的低成本交通方式。政府在交通公共財政資金的分配上，應(yīng)將建設(shè)快速公共交通系統(tǒng)放在首位，或從國家在軌道交通的投資預(yù)算中切一部分給快速公交系統(tǒng)。應(yīng)鼓勵私人部門和企業(yè)參與規(guī)劃和投資?？焖俟幌到y(tǒng)只需軌道交通投資的10%，卻能達(dá)到軌道交通的相同運力；建設(shè)周期縮