中美影子銀行監(jiān)管比較研究

中美影子銀行監(jiān)管比較研究中圖分類號(hào)：F832.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-9031〔2016〕05-0055-04DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.05.10一、引言根據(jù)穩(wěn)定理事會(huì)〔FSB，2011〕的定義，影子的概念分為三方面：狹義上，影子是信用中介中的機(jī)構(gòu)或其業(yè)務(wù)活動(dòng)，這些機(jī)構(gòu)或活動(dòng)具有監(jiān)管套利隱患和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；廣義上，影子銀行是一個(gè)信用中介系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)不在常規(guī)銀行體系之內(nèi)，由常規(guī)銀行體系之外的機(jī)構(gòu)或活動(dòng)組成；通俗意義上，影子銀行是指一種提供便利的實(shí)體，這些實(shí)體包括金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)、債券與抵押貸款商、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等，服務(wù)的范圍僅為提供流動(dòng)性轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換以及杠桿交易[1]。由此可知，影子銀行具有類似商業(yè)銀行的功能，但其金融機(jī)構(gòu)、金融工具和金融業(yè)務(wù)較少受到監(jiān)管或者監(jiān)管不到位。在中國，影子銀行則主要包括兩部分：一是傳統(tǒng)銀行內(nèi)部的表外業(yè)務(wù)，如委托貸款、信托理財(cái)、金融租賃、理財(cái)產(chǎn)品、銀信合作等；二是非銀行民間金融活動(dòng)，如民間借貸、地下錢莊、私募基金、互聯(lián)網(wǎng)金融等。2008年美國次貸危機(jī)爆發(fā)并迅速蔓延至全球范圍，全球的和金融體系遭到嚴(yán)重破壞。此次危機(jī)促使各國學(xué)家們開始重視金融體系中存在的問題，關(guān)于影子銀行的監(jiān)管問題開始納入到各國監(jiān)管當(dāng)局的視野。不同于在監(jiān)管當(dāng)局嚴(yán)格監(jiān)管下的商業(yè)銀行，影子銀行的經(jīng)營模式更為靈活和激進(jìn)，過度金融創(chuàng)新與高杠桿化都大大增加了金融風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了各國甚至全球金融體系的穩(wěn)定。針對(duì)這一問題，世界各國對(duì)國際金融市場(chǎng)尤其是國際金融衍生品市場(chǎng)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，促使以往處于監(jiān)管空白區(qū)的影子銀行系統(tǒng)日趨透明化，使影子銀行受到更加嚴(yán)格的監(jiān)管。2010年美國針對(duì)影子銀行的監(jiān)管漏洞出臺(tái)了〔多德―弗蘭克法〕，用以防范國內(nèi)外金融市場(chǎng)上由影子銀行引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，限制銀行利用高杠桿過度發(fā)放貸款，保證金融市場(chǎng)上消費(fèi)者的利益免受損失，建立信息披露機(jī)制來提高衍生品市場(chǎng)的透明度等。我們國家則于2013年末出臺(tái)了第一部專門針對(duì)影子銀行監(jiān)管的〔關(guān)于加強(qiáng)影子銀行業(yè)務(wù)若干問題的通知〕〔簡(jiǎn)稱第107號(hào)文〕，強(qiáng)化了對(duì)影子銀行的監(jiān)管。二、中美影子銀行發(fā)展及其特點(diǎn)簡(jiǎn)述上世紀(jì)80年代，伴隨著金融體制的逐步市場(chǎng)化，美國金融中介機(jī)構(gòu)中介發(fā)生了質(zhì)變，影子銀行自此迅速發(fā)展，地位愈加重要。由于中美兩國影子銀行的起步和發(fā)展均有所不同，其發(fā)展的規(guī)模和構(gòu)成、發(fā)展特點(diǎn)等表現(xiàn)出顯著的差異性。〔一〕美國影子銀行的發(fā)展及其特點(diǎn)美國的影子銀行系統(tǒng)主要由發(fā)起的影子銀行、內(nèi)部影子銀行、外部影子銀行三部分組成[2]。這些金融中介機(jī)構(gòu)主要從事信貸、期限和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換，但沒有取得公共部門信貸擔(dān)保或者銀行提供的流動(dòng)性擔(dān)保。通過住房抵押貸款的化為傳統(tǒng)銀行的業(yè)務(wù)提供基礎(chǔ)資產(chǎn)是美國影子銀行的實(shí)質(zhì)。美國的影子銀行以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)聚集了大量的、廉價(jià)的資金，并將此融入了金融市場(chǎng)，促成了美國房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫，進(jìn)一步促進(jìn)金融危機(jī)的爆發(fā)。在和個(gè)人授信方面，傳統(tǒng)銀行受到了影子銀行的嚴(yán)重威脅。在美國的金融界，影子銀行已經(jīng)作為創(chuàng)造貨幣的重要主體活躍于金融市場(chǎng)。金融危機(jī)前的2007年初，美國影子銀行的總資產(chǎn)〔約6.5億美元〕已超過其五大銀行的總資產(chǎn)〔約6萬億美元〕。美國影子銀行的特點(diǎn)可概括為六個(gè)方面：一是信用創(chuàng)造功能與傳統(tǒng)銀行相似，影子銀行以資金為交易和經(jīng)營對(duì)象，吸收各類存款，進(jìn)而發(fā)放貸款，創(chuàng)造出新的派生存款，增加的貨幣供給量；二是杠桿率較高，影子銀行沒有存款制度、最后貸款人等銀行保護(hù)機(jī)制，主要利用財(cái)務(wù)杠桿進(jìn)行舉債經(jīng)營，資金的源頭受市場(chǎng)流動(dòng)性影響較大，進(jìn)而促使影子銀行杠桿率提高，成倍放大資本運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)；三是產(chǎn)品多以化為基礎(chǔ)，影子銀行的證券化產(chǎn)品以住房貸款證券化為首，同時(shí)還包括各種市場(chǎng)信用擴(kuò)張工具和多種金融產(chǎn)品；四是交易形式多為場(chǎng)外柜臺(tái)批發(fā)，隱蔽性強(qiáng)，信息公開披露極少；五是高流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，由于影子銀行期限錯(cuò)配的業(yè)務(wù)模式和金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)的非合理性，貸款銀行的違約風(fēng)險(xiǎn)通過影子銀行的次級(jí)貸款證券化層層分散集中到風(fēng)險(xiǎn)偏好較強(qiáng)、不受監(jiān)管約束的對(duì)沖基金上，若金融市場(chǎng)的資金出現(xiàn)嚴(yán)重的流動(dòng)性緊縮，將極大增加影子銀行所面臨的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；六是表外性，由于影子銀行缺乏渠道能力，使得其必須與傳統(tǒng)銀行緊密合作來維持其自身的運(yùn)營與發(fā)展。影子銀行處于監(jiān)管體系之外，不受監(jiān)管指標(biāo)的約束和限制，商業(yè)銀行體系之內(nèi)的影子銀行業(yè)務(wù)也處于資產(chǎn)負(fù)債表之外，規(guī)避了監(jiān)管約束[3]?！捕持袊白鱼y行的發(fā)展及其特點(diǎn)我們國家的影子銀行分為三大類型：第一類是以第三方理財(cái)機(jī)構(gòu)和新型的金融等為代表的不持有金融牌照、完全無監(jiān)管的信用中介機(jī)構(gòu)；第二類為性擔(dān)保公司、小額貸款公司等信用中介機(jī)構(gòu)，此類影子銀行的特點(diǎn)是不持有金融牌照，存在監(jiān)管不足；第三類影子銀行包括資產(chǎn)證券化、貨幣市場(chǎng)基金、部分理財(cái)業(yè)務(wù)等，其持有金融牌照，但部分業(yè)務(wù)存在規(guī)避監(jiān)管或監(jiān)管不足的現(xiàn)象。在中國，由于影子銀行范圍廣且具有較強(qiáng)的隱蔽性，起來難度較大，關(guān)于中國影子銀行的規(guī)模界尚未達(dá)成一致。107號(hào)文將是否具備充足的監(jiān)管作為判斷影子銀行的依據(jù)，依照這一標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)中國電子研究中心監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，截至2013年末，國內(nèi)影子銀行的規(guī)模已超過32.7萬億元，委托貸款、民間借貸、類信托、銀信合作理財(cái)?shù)囊?guī)模分別為8.3萬億元、7.4萬億元、5.8萬億元、4.6萬億元，它們的總額在影子銀行的總規(guī)模中的比重達(dá)到80%[4]。中國影子銀行的特點(diǎn)可歸納為以下四個(gè)方面：一是由商業(yè)銀行為主導(dǎo)，商業(yè)銀行的理財(cái)產(chǎn)品占據(jù)我們國家影子銀行的重要位置，其顯著表現(xiàn)是商業(yè)銀行將資產(chǎn)負(fù)債表外化；二是證券化率低，2005―2008年資產(chǎn)證券化試點(diǎn)開展期間共發(fā)行19單，金融危機(jī)后此項(xiàng)業(yè)務(wù)陷入長(zhǎng)期停滯，發(fā)展緩慢；三是杠桿率低，由于我們國家現(xiàn)前階段對(duì)金融行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，致使高杠桿率的資產(chǎn)證券化和金融衍生品在我們國家仍然處在試點(diǎn)階段；四是購買者大多是個(gè)人者，不同于歐美國家影子銀行的機(jī)構(gòu)者，信托產(chǎn)品、理財(cái)產(chǎn)品是我們國家影子銀行的重要組成部分，其購買者大多是個(gè)人投資者。三、中美影子銀行監(jiān)管體系與監(jiān)管模式的比較分析〔一〕美國影子銀行監(jiān)管體系與監(jiān)管模式現(xiàn)在狀況美國影子銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以金融穩(wěn)定委員會(huì)為核心，多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為輔助共同監(jiān)管，美聯(lián)儲(chǔ)是實(shí)際的監(jiān)管主體。金融穩(wěn)定委員會(huì)作為主要的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供建議和指導(dǎo)，協(xié)調(diào)影子銀行體系的整體監(jiān)管；正規(guī)商業(yè)銀行和影子銀行之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系、金融控股公司、非銀行金融機(jī)構(gòu)以及具有重要影響的金融實(shí)體由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管；資本市場(chǎng)作為影子銀行最活躍的市場(chǎng)由美國證券交易委員會(huì)和商品交易委員會(huì)重點(diǎn)掌控其活動(dòng)，除此之外，結(jié)構(gòu)性衍生品和證券化市場(chǎng)也由這兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。美國影子銀行的監(jiān)管對(duì)象和范圍涉及到私募基金、對(duì)沖基金、衍生品交易商以及證券化參與機(jī)構(gòu)、與影子銀行相關(guān)的商業(yè)銀行、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者等。除此之外，監(jiān)管對(duì)象還包括銀行機(jī)構(gòu)的自營交易范圍。通過對(duì)影子銀行機(jī)構(gòu)或活動(dòng)的準(zhǔn)入、退出等門檻來規(guī)范影子銀行的發(fā)展，通過立法規(guī)定了影子銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和限制。規(guī)定了影子銀行的信息披露要求和交易信息登記制度，確定了影子銀行適用的杠桿率、資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)比例以及流動(dòng)性要求等標(biāo)準(zhǔn)，明確了需要禁止的交易行為，加強(qiáng)了金融衍生品的監(jiān)管。但在衍生品的監(jiān)管方面仍然存有間隙，未涉及利率掉期、信用違約掉期、資產(chǎn)的總收益互換等其他衍生品的監(jiān)管[5]。美國的影子銀行起步較早，影子銀行的監(jiān)管體系也較為健全和成熟，有〔投資顧問法〕和〔信托契約法〕等法律來專門規(guī)范投資銀行。次貸危機(jī)后頒布的〔多德―弗蘭克法〕，更為全方位加強(qiáng)了對(duì)影子銀行的監(jiān)管[6]。美國影子銀行業(yè)務(wù)大多是非標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)，在場(chǎng)外交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，對(duì)影子銀行的監(jiān)管為“雙重多頭〞的分散監(jiān)管格局，聯(lián)邦和各州是金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力的主要集中者，它們被稱為“雙重〞；美聯(lián)儲(chǔ)、部、儲(chǔ)蓄局、證券交易委員會(huì)等多個(gè)部門負(fù)有監(jiān)管的職責(zé)和義務(wù)，它們被稱為“多頭〞。這一監(jiān)管模式有利于美國的各個(gè)機(jī)構(gòu)相互制約，避免權(quán)利的集中，有利于發(fā)揮專業(yè)分工優(yōu)勢(shì)和提高監(jiān)管效率[7]，但是，分類監(jiān)管的模式與影子銀行混業(yè)經(jīng)營的狀況不相適應(yīng)，期限錯(cuò)配和重疊現(xiàn)象顯而易見，場(chǎng)外交易和結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品還缺乏監(jiān)管主體，處于監(jiān)管真空地帶，功能性監(jiān)管成為趨勢(shì)。〔二〕中國影子銀行監(jiān)管體系與監(jiān)管模式情況對(duì)我們國家而言，影子銀行的監(jiān)管主體為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“一行三會(huì)〞，央行負(fù)責(zé)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)跨市場(chǎng)理財(cái)業(yè)務(wù)以及第三方支付業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)各類融資活動(dòng)，確定影子銀行的具體規(guī)模；銀監(jiān)會(huì)是影子銀行的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行業(yè)的理財(cái)業(yè)務(wù)；證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管證券機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)，各類私募投資基金也屬于證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)屬于保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍。對(duì)于那些伴隨著需求的增加而發(fā)展起來的金融活動(dòng)、第三方理財(cái)以及非金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)證券化等新生事物，其監(jiān)管主體由人民銀行與有關(guān)部門共同確定。從業(yè)務(wù)形態(tài)來看，我們國家影子銀行的監(jiān)管對(duì)象和范圍主要有或者個(gè)人的民間借貸、理財(cái)產(chǎn)品、銀信合作理財(cái)、信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、私募基金以及互聯(lián)網(wǎng)金融等；從機(jī)構(gòu)形態(tài)來看，我們國家影子銀行的監(jiān)管對(duì)象和范圍有信托公司、典當(dāng)行、傳統(tǒng)商業(yè)銀行、融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司等。監(jiān)管重點(diǎn)是確保信息公開披露，防范區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下監(jiān)管的重點(diǎn)是切斷影子銀行與外部的風(fēng)險(xiǎn)傳遞、降低表外業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)度，加強(qiáng)信用違約監(jiān)管[8]。影子銀行在我們國家近年來發(fā)展勢(shì)頭迅猛，伴隨著影子銀行的無序發(fā)展，與之相關(guān)的法律法規(guī)頻頻出臺(tái)，2013年末，我們國家第一部影子銀行監(jiān)管法〔關(guān)于加強(qiáng)影子銀行業(yè)務(wù)若干問題的通知〕〔簡(jiǎn)稱第107號(hào)文〕頒布，指出了我們國家影子銀行的構(gòu)成，明確了監(jiān)管影子銀行的責(zé)任分工[9]。〔三〕中美影子銀行監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)與不足比較分析1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)。通過比較可知美國影子銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互交叉重疊，有利于彌補(bǔ)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管漏洞，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)也促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地履行職能，提高監(jiān)管效率，但其監(jiān)管機(jī)制增加了社會(huì)成本，降低了體系的可操作性。中國影子銀行的監(jiān)管主體是“一行三會(huì)〞，這種體制有利于發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和提高監(jiān)管效率，但分類監(jiān)管易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。2.監(jiān)管對(duì)象和范圍。相較而言，我們國家影子銀行的監(jiān)管對(duì)象和范圍更為明確，機(jī)構(gòu)形態(tài)和業(yè)務(wù)形態(tài)的分類更加清晰；美國影子銀行的監(jiān)管對(duì)象除了包含影子銀行的業(yè)務(wù)，還包括與影子銀行相關(guān)的商業(yè)銀行、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者等。3.監(jiān)管手段。比較中美兩國，美國對(duì)影子銀行監(jiān)管的力度更大，美國對(duì)影子銀行的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的退出和準(zhǔn)入設(shè)定門檻，確定了適用于美國影子銀行的杠桿率、資本充足率等監(jiān)管指標(biāo)。4.監(jiān)管的法律依據(jù)。美國影子銀行監(jiān)管法律的出臺(tái)要早于我們國家影子銀行的監(jiān)管法律，且監(jiān)管的法律體系更加的健全和成熟，〔多德―弗蘭克法案〕形成了美國影子銀行監(jiān)管改革的基本框架，指明了美國影子銀行監(jiān)管的方向，規(guī)范了美國影子銀行業(yè)的發(fā)展。明確了影子銀行監(jiān)管的完善和完全實(shí)施的時(shí)間；更注重監(jiān)管部門的協(xié)作，明晰各監(jiān)管部門的職責(zé)，減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能重疊；推動(dòng)商業(yè)銀行回歸傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，提升銀行體系穩(wěn)定性；然而其監(jiān)管仍然存在不足之處。對(duì)影子銀行的監(jiān)管過于宏觀，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，沒有對(duì)保險(xiǎn)公司以及房地美、房利美這樣的支持制定具體的監(jiān)管措施，也沒有限制混業(yè)經(jīng)營；監(jiān)管的效果在實(shí)施過程中面臨很大的不確定性；對(duì)影子銀行的監(jiān)管不徹底，很多內(nèi)容都作出了妥協(xié)。與之相對(duì)應(yīng)，107號(hào)文作為中國影子銀行的第一部監(jiān)管法規(guī)，指明了中國影子銀行的構(gòu)成以及監(jiān)管影子銀行機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的責(zé)任分工，它為我們國家影子銀行的監(jiān)管提供了依據(jù)。更加強(qiáng)調(diào)影子銀行的責(zé)任分工，明確監(jiān)管責(zé)任，針對(duì)影子銀行的業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)明確了監(jiān)管部門及其職責(zé)；明確影子銀行的監(jiān)管對(duì)象和范圍，指出了我們國家影子銀行的三大類型；將民間融資和網(wǎng)絡(luò)金融納入監(jiān)管范圍。但該法規(guī)并不完善，在監(jiān)管影子銀行方面存在漏洞之處；沒有明確影子銀行的確切定義；沒有明確影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)在何處，也未明確風(fēng)險(xiǎn)存在的方式；影子銀行仍然是多頭，存在監(jiān)管模糊地帶，監(jiān)管的重疊和空白區(qū)不可避免，金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管套利空間依然存在，沒有明確伴隨金融發(fā)展而出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)金融、非金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)證券化、第三方理財(cái)?shù)刃率挛镉赡膫€(gè)監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管；影子銀行的監(jiān)管仍然屬于行政性監(jiān)管，有效性受到質(zhì)疑[10]。四、強(qiáng)化我們國家影子銀行監(jiān)管的借鑒思路與政策建議通過分析中國“一行三會(huì)〞的分業(yè)監(jiān)管體系與模式以及美國的傘形監(jiān)管模式，對(duì)比其區(qū)別，對(duì)各自的優(yōu)勢(shì)與不足進(jìn)行分析，針對(duì)我們國家影子銀行監(jiān)管存在的問題，借鑒美國的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出強(qiáng)化我們國家影子銀行監(jiān)管的政策建議，可通過市場(chǎng)和國家兩種手段來共同監(jiān)管?！惨弧惩晟剖袌?chǎng)監(jiān)管手段市場(chǎng)監(jiān)管主要是實(shí)行利率市場(chǎng)化，利率市場(chǎng)化后，商業(yè)銀行可以根據(jù)市場(chǎng)上貨幣的供求情況來確定利率水平，各商業(yè)銀行必會(huì)開展低利率競(jìng)爭(zhēng)來保證貸款客戶源，而之前對(duì)于小微企業(yè)不放貸的境況也會(huì)改變，資金會(huì)更多的流向小微企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，減少影子銀行的資金