第六講韋伯的官僚制理論

第六講韋伯的官僚制理論第1頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一教學內容了解馬克斯·韋伯的學術背景與歷史地位掌握“官僚制”理論的基本思想懂得如何客觀評價“官僚制”理論的歷史貢獻能夠運用“官僚制”思想辨別分析公共管理實踐中的實際問題，比如官場現(xiàn)實中的“官僚主義”現(xiàn)象、中國公共行政中的“官僚制”程度、歐美發(fā)達國家進入“后官僚制”時代，等等。第2頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一進一步閱讀【德】馬克斯·韋伯：《經濟與社會》，商務印書館，1997年版(第三章、第九章第一、二節(jié))?！久馈苛_伯特·B·登哈特：“第2章思想傳承：馬克思、韋伯和弗洛伊德”，《公共組織理論》，中國人民大學出版社，2003年版。王亞南：《中國官僚政治研究》，中國社會科學出版社，2005年版魏娜：《官僚制的精神與轉型時期我國組織模式的塑造》，載于《中國人民大學學報》，2002年第1期。馮鋼：《科層制與“官僚精神”》，載于《浙江大學學報》（社科版），1998年第4期。

第3頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一思考與討論“官僚制”、“官僚主義”以及“官僚政治”的區(qū)別？韋伯官僚制理論的歷史貢獻、現(xiàn)實意義以及歷史局限性？一種觀點認為，中國有幾千年封建官僚政治的傳統(tǒng)，因此，中國的官僚制體系已經非常完善，并不比西方國家落后。你怎么看？中國行政所處的基本階段——官僚制不足？還是官僚制過度？公共行政早期研究范式的確立：官僚制。第4頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一第六講韋伯的官僚制理論一、韋伯生平事跡介紹二、韋伯官僚制理論產生的社會背景三、韋伯官僚制理論的主要內容四、對韋伯官僚制理論的評價第5頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一韋伯官僚制理論產生的社會背景19世紀，德國的工業(yè)化進程是十分迅速的，但是在很大程度卻受到強大的封建容克政權的束縛。德國正處在以舊的、家族為基礎的企業(yè)制度向資本主義企業(yè)制度迅速興起的十字路口上。當時在德國的教會、國家機構、軍隊、政府、經濟企業(yè)和其他各種團體中，大規(guī)模的組織都在飛速增長，而傳統(tǒng)型的組織結構已經遠遠不能適應現(xiàn)代組織發(fā)展的需要。

第6頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一第六講韋伯的官僚制理論一、韋伯生平事跡介紹二、韋伯官僚制理論產生的社會背景三、韋伯官僚制理論的主要內容四、對韋伯官僚制理論的評價第7頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一第8頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一韋伯官僚制理論的主要內容權威結構理論與組織類型分析官僚制及其特征官僚制的優(yōu)點與缺點第9頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一權威結構理論與組織類型分析神秘化的組織

——行使權威的方式是基于領導者個人的人格。傳統(tǒng)組織

——行使命令和權威的基礎是先例和慣例。合理化-合法化組織——行使權威的基礎是組織內部的各種規(guī)則。第10頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一三種組織形態(tài)比較比較項神秘化組織傳統(tǒng)的組織合理化—合法化組織權威魅力型權威Charismaticauthority傳統(tǒng)型權威Traditionalauthority法理型權威Rational—legalauthority權威的基礎領袖個人的超凡魅力（人格取向的權威）傳統(tǒng)的習俗與慣例組織內部的各項規(guī)則（制度取向的權威）穩(wěn)定性“人存政舉，人亡政息”（當領袖死后，而組織的權威必須繼續(xù)時，就會產生權威的繼承問題。組織往往會由于領袖人物的死亡而分崩離析）介于兩者之間（權力的實施必須以被統(tǒng)治者習慣上服從的程度以及心理上的承受的限度為限，否則就會引起反抗）穩(wěn)定性較強（非人格化秩序的確立，使管理的任何步驟源于法規(guī)，擺脫了長官意志，保證了體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性）第11頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一韋伯官僚制理論的主要內容權威結構理論與組織類型分析官僚制及其特征官僚制的優(yōu)點與缺點第12頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一詞的起源“官僚”的定義“官僚制”的定義官僚制的基本特征“官僚政治”第13頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“官僚”一詞的起源（1）在我國，“官僚”一詞在早期的封建社會就存在。在春秋戰(zhàn)國的時候，許許多多的封疆大吏和王孫貴族們都時興豢養(yǎng)門客，稱之為幕僚，也就是在幕后出謀劃策的助理人員和跟班的隨從。這些幕僚們才華的光輝在輔佐他們的主子的政務的過程中時有閃現(xiàn)，每每引起皇帝或上級官員的注意和賞識，被直接授以官位，進身成為他們從前的主子的同事，謂之同僚。因而“僚”這一詞就不但有下屬的意思，如僚屬，僚佐，幕僚，等等，也有同事的意思，如同僚。第14頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“官僚”一詞的起源（2）在西方，“官僚”一詞起源于14世紀的法國。當時的法國皇帝派遣稅收審計大員到各地巡查，所到之處有地方的行政官來參見。參見設有專室，這種專室就稱之為Bureau（官局）。久而久之，所有吃皇糧，為皇家辦事，不必靠市場買賣支持的部門都被稱之為官局。而在官局供職的人員就被稱之為Bureaucrat（官僚）。第15頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一詞的起源“官僚”的定義“官僚制”的定義官僚制的基本特征“官僚政治”第16頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“官僚”的定義“對官僚這一詞，我們當然可以有兩種不同的理解。一種是通俗流行的理解，認為官僚是一種罪惡。這種理解雖然解氣，但充滿了情緒與偏見，并不利于我們很好地認識與研究這一現(xiàn)象。另一種是分析描述性的現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象客觀地認為官僚是一個中性詞，描述一種現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象與現(xiàn)代生活又是緊密相聯(lián)的?！?/p>

——沃爾多第17頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“官僚”的定義“官僚可以被定義為正式成立的，以獲取最大管理效益為目的的各種組織。當然，毋庸置疑，在實際運作過程中，各種不同的社會因素會干擾官僚組織的理想運作?！?/p>

——彼得·保羅第18頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一詞的起源“官僚”的定義“官僚制”的定義官僚制的基本特征“官僚政治”第19頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一王亞南第20頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一毛澤東和鄧小平非常痛恨中國官場的官僚主義問題,多次發(fā)表講話批評官僚主義現(xiàn)象。著名學者王亞南在《中國官僚政治研究》一書中，對中國官僚政治產生的社會經濟和文化基礎、諸多特殊表現(xiàn)及其危害等進行了深刻的論述。

思考與討論：“官僚制”、“官僚主義”以及“官僚政治”的區(qū)別？第21頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一Bureaucracy“它可以指一種由訓練有素的專業(yè)人員根據固定規(guī)則不間斷地推進的行政管理體制；亦可用某種貶義的方式來指某種帶有一些特定缺陷的畸型的管理，如文牘主義、不負責任、拖沓延誤等。”——戴維·米勒：《布萊克維爾政治學百科全書》，中國政法大學出版社，1992年版，第76頁。第22頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“官僚制”對官僚制的批判源自19世紀的歐洲，當時的自由主義者用以斥責專制政府官員的繁文縟節(jié)、狹隘頭腦與專橫態(tài)度。之后該術語逐步成為絲毫不管具體情況的僵硬規(guī)章與例行公事的態(tài)度，不能清楚地分配責任的復雜組織，指令矛盾、辦事重復、愚蠢忙亂的官員，辦事拖拉、推卸責任、冷漠無情的工作作風。第23頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一◆在韋伯看來，“官僚制”是一種理想類型的（idealtype）行政組織,是指一種以分部-分層、集權-統(tǒng)一、指揮-服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會實施合法統(tǒng)治的組織。之所以說是一種理想形態(tài)的組織，是因為從純技術的觀點看，它是高度理性化的、效率最高的組織形式，廣泛適用于政府、軍隊、宗教團體及商業(yè)機構中。第24頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一詞的起源“官僚”的定義“官僚制”的定義官僚制的基本特征“官僚政治”第25頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制的基本特征（一）職業(yè)化

——“把他們的職務視為唯一的或主要的職業(yè)”。等級制

——官員們“處于固定的職務等級制度之中”、“擁有固定的職務權限”。規(guī)則化

——“通過協(xié)議的或強加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向，并制訂成章程，同時有權至少要求團體的成員必須尊重它”。第26頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一層級節(jié)制的金字塔公權力體系第27頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制的基本特征（二）非人格化

——行政官員“沒有憎恨和激情，因此也沒有‘愛’和‘狂熱’，處于一般概念的壓力下；‘不因人而異’，形式上對‘人人’都一樣，也就是說，理想的官員根據其職務，管轄著處于相同實際地位中的每一個有關人員?！?/p>

技術化

——官員們“根據專業(yè)業(yè)務資格任命。通過考試獲得的、通過證書確認的專業(yè)業(yè)務資格”。公、私分明化

——“行政管理班子同行政管理物質和生產物質完全分開的原則是適用的。同時存在著職務機關（企業(yè)）的財富（以及資本）與私人的財富（家庭預算）完全分開的原則，以及職務運作場所（辦公室）與住所完全分開的原則”。第28頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一非人格化官僚制“作為美德贊揚的特性是：它成功地從解決職務上的事務中，排除一切愛憎和一切純粹個人的、從根本上說一切非理性的、不可預計性的感覺因素?！保R克思.韋伯：《韋伯文集》（下），中國廣播出版社2000年版，第374頁，第344頁。）第29頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制的特征“韋伯認為，人類的希望在于理性化，重要的是制度、法規(guī)和正式職務，而不是個性；是邏輯和預見性，而不是非理性的感情和不可預計的后果；是公事公辦，而不是個人關系；是技術專長，而不是心血來潮、一時聰明?！?/p>

（本尼斯：《組織發(fā)展與官僚體系的命運》，載于孫耀君主編：《西方管理學名著提要》，江西人民出版社，1999年版，第273頁。）第30頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制的特征“從純技術的觀點來看，經驗無一例外地傾向于顯示，純粹的行政官僚模型能夠實現(xiàn)最高的效率，因而也是形式上已知的對人進行控制的最理性的方式?！?/p>

——馬克思·韋伯第31頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一詞的起源“官僚”的定義“官僚制”的定義官僚制的基本特征“官僚政治”第32頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“官僚政治”“官僚政治一詞，通常是應用在政府權力全把握于官僚手中，官僚有權侵奪普通公民自由的那種政治制度上。那種政治制度的性質，慣把行政當作例行公事處理，談不到機動，遇事拖延不決，不重實驗。在極端場合，官僚且會變成世襲階級，把一切政治措施，作為自己圖謀利益的勾當?！?/p>

——拉斯基第33頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“官僚政治”“技術性的官僚作風，不但可能在一切設官而治的社會存在，在政府機關存在，且可能如拉斯基教授所說，在一切大規(guī)模機構，如教會、公司，仍至學校中存在，可是真正的官僚政治，當作一個社會體制看的典型的官僚政治，卻只允許在社會的某一歷史階段存在。”

——王亞南第34頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“中國官僚政治的諸特殊表象”“延續(xù)性——那是指中國官僚政治延續(xù)期間的悠久。它幾乎悠久到同中國傳統(tǒng)文化史相始終?！薄鞍菪浴鞘侵钢袊倭耪嗡鼣z范圍的廣闊，即官僚政治的活動，同中國各種社會文化現(xiàn)象如理論、宗教、法律、財產、藝術……等等方面，發(fā)生了異常密切而協(xié)調的關系?！薄柏瀼匦浴鞘侵钢袊倭耪蔚闹渥饔糜猩钊氲挠绊懀袊说乃枷牖顒幽酥了麄兊恼麄€人生觀，都拘囚痼蔽在官僚政治所設定的樊籠中?！?/p>

——王亞南第35頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“中國官僚政治的諸特殊表象”延續(xù)性——“秦后各朝的官僚政客，則都是在官僚政治局面下養(yǎng)成的。二千年的歷史，一方面表現(xiàn)為同一形式的不同王朝的更迭，同時又表現(xiàn)為各王朝專制君主通過他們的文武官吏對農民施行剝削榨取的支配權力的轉移”。

第36頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“中國官僚政治的諸特殊表象”包容性——“中國以父家長為中心的家族制和宗法組織”?！霸谥袊?，一般的社會秩序，不是靠法來維持，而是靠宗法、靠綱常、靠下層對上層的絕對服從來維持”?！爸袊幕械倪@每一個因素，好像是專門為了專制官僚統(tǒng)治特制的一樣，在幾千年的專制時代中，仿佛都與官僚政治達到了水乳交融的調和程度”。第37頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一“中國官僚政治的諸特殊表象”貫徹性——“唯其中國專制的官僚的政治自始就動員了或利用了各種文化的因素以擴大其影響，故官僚政治的支配的、貫徹的作用，就逐漸把它自己造成一種思想上、生活上的天羅地網，使全體生息在這種政治局面下的官吏與人民，支配著與被支配著都不知不覺地把這種政治形態(tài)看為最自然最合理的政治形態(tài)?！?/p>

第38頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一進一步思考一種觀點認為，中國有幾千年封建官僚政治的傳統(tǒng)，因此，中國的官僚制體系已經非常完善，并不比西方國家落后。你怎么看？第39頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一韋伯官僚制理論的主要內容權威結構理論與組織類型分析官僚制及其特征官僚制的優(yōu)點與缺點第40頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制的優(yōu)點嚴密性——嚴格的崗位責任制合理性——專業(yè)技術知識居于中心地位穩(wěn)定性——非人格化秩序可擺脫長官意志普適性——

適用于公共與私營部門第41頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一《經濟與社會》（P296）“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權體制的行政管理時……能達到最佳的效果?！?/p>

——馬克思·韋伯第42頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制的基本精神與價值——理性

“官僚制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產業(yè)革命初期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法?！保ū灸崴梗骸督M織發(fā)展與官僚體系的命運》，載于孫耀君主編：《西方管理學名著提要》，江西人民出版社，1999年版，第273頁。）第43頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制作用的不可或缺“在現(xiàn)代政治制度里，官僚制機構的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒有官僚機構提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進行大規(guī)模的社會工作?！薄ò柮傻?、小鮑威爾主編：《當代比較政治學》，商務印書館，1993年版，第154—158頁。）第44頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制作用的不可或缺“也許對韋伯的模式最大的贊譽就是：在當今世界，官僚行政模式是社會中組織的主導形式。……我們很難發(fā)現(xiàn)某個大規(guī)模的組織機構——公共的、私人的、自愿的——不表現(xiàn)出官僚行政合法合理性模式的某些特征。”

——[美]雅米爾·吉瑞賽特著，李丹譯：《公共組織管理——理論和實踐的演進》，上海譯文出版社，2003年版，第75頁。第45頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制的缺點理性官僚制在很大程度上只是一種理想化或純理論性的組織制度，在現(xiàn)實中有很多難以實現(xiàn)的條件?！皟r值導向的各種社會行為都會因糟糕的官僚結構和由正式理性的法律和規(guī)制構成的緊密結合的網絡而受到阻礙，在這種背景下，個性根本不再會有任何希望得以張揚”。（韋伯）第46頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一沃·本尼斯總結出官僚體系的10項缺陷妨礙個人的成長和個性的成熟；鼓勵盲目服從和隨大流；忽視非正式組織的存在，不考慮突發(fā)事件；陳舊過時的權力和控制系統(tǒng)；缺乏充分的裁決程序；無法有效地解決上下級之間特別是各職能部門之間的矛盾沖突；內部交流溝通（和創(chuàng)新思想）受到壓制、阻隔和畸變；由于互不信任和害怕報復而不能充分利用人力資源；無法吸納新的科學技術成果或人才；扭曲個性結構，使職工變成陰郁、灰暗、屈從于規(guī)章制度的所謂“組織人”。第47頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制面臨的危機“從60年代算起的20-50年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊伍。”

——沃·本尼斯在他的《官僚制的滅亡即將到來》第48頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制面臨的危機“工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效運轉了?！保ù骶S·

奧斯本、特德·

蓋布勒：《改革政府》，上海譯文出版社，1996年版第12~13頁，。）第49頁，共57頁，2023年，2月20日，星期一官僚制組織面臨的危機組織的僵化、臃腫難以適應社會環(huán)境的變化；理性主義的極端化和對人性的損害導致了人的異化；知識和專業(yè)技術的“精英”統(tǒng)治在民主政治中的危機；目的和手段的倒置使形式合理性步入誤區(qū)。第5