新中國(guó)成立初期城市貧民的生活救助研究

新中國(guó)成立初期城市貧民的生活救助研究

［關(guān)鍵詞］新中國(guó)成立初期；城市貧民；生活救助

［摘要］新中國(guó)成立初期曾在城市中進(jìn)行了大規(guī)模的救助工作。雖然以現(xiàn)在的眼光來看，救助標(biāo)準(zhǔn)較低，救助覆蓋面也不夠廣，存在的問題很多，但是，客觀來看，這一時(shí)期的生活救助工作還是取得了顯著的成效。不僅初步解決了城市貧民的吃飯問題，還使他們無論在心理上還是在生活中都逐漸建立起對(duì)新政府的信心，客觀上安定了社會(huì)秩序，為新中國(guó)政權(quán)的穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

生活救助也可稱為生活救濟(jì)，原義是指國(guó)家對(duì)生活在國(guó)家法定或當(dāng)?shù)胤ǘㄗ畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)之下的貧困人員進(jìn)行現(xiàn)金和實(shí)物救濟(jì)的一種社會(huì)救助項(xiàng)目。［1］新中國(guó)成立初期，雖然社會(huì)救助這一概念還未廣為人知，但是，這一時(shí)期新中國(guó)政府在救助城市貧民生活，緩解社會(huì)矛盾等方面所做的工作，今天看來，還是非常值得肯定的。關(guān)于這一問題，史學(xué)界已有部分研究者給予了關(guān)注①。本文以北京市為例，分析新中國(guó)成立初期國(guó)家對(duì)城市貧民問題所采取的救助政策、救助方法以及取得的救助成效，以期為今天建設(shè)和諧社會(huì)提供借鑒與思考。

一

新中國(guó)成立初期是中國(guó)社會(huì)發(fā)生歷史巨變的一個(gè)重要時(shí)期。隨著新政權(quán)的建立，中國(guó)的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)體制、文化思想、階級(jí)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻的變化。急速的社會(huì)變遷帶來了社會(huì)各個(gè)方面錯(cuò)綜復(fù)雜的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而這一變革時(shí)期中國(guó)社會(huì)所面臨的最嚴(yán)峻問題之一就是貧困。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者已對(duì)這一時(shí)期的貧困現(xiàn)象給予了關(guān)注與解讀。從社會(huì)學(xué)理論的角度來看，貧困可以分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。在本文中以北京市為例所論述的新中國(guó)成立初期的貧困狀況，主要理解為衣物、食品與居住等基本生活要求的困乏，可以說是一種絕對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)。這種貧困狀況不僅有著復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，也是新中國(guó)成立初期整個(gè)中國(guó)社會(huì)的一種普遍狀況。

以北京市為視角來看，這一時(shí)期城市貧民不僅數(shù)量大，而且貧困程度深。

北京城市解放以后，在市政府的組織下，市公安局對(duì)全市人口進(jìn)行了粗略調(diào)查，以當(dāng)時(shí)的北京第十六區(qū)為例來看，十六區(qū)地處北京市郊區(qū)，是受到戰(zhàn)爭(zhēng)破壞嚴(yán)重的地區(qū)之一。經(jīng)過調(diào)查，區(qū)內(nèi)貧民無法生活的約“占總?cè)藬?shù)的％”。［2］或許這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字比較粗略，還不足以說明問題。根據(jù)北京市公安局的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全市人口約2004807人，［3］其中失業(yè)、無業(yè)人口有40萬—50萬，約占20％。這兩個(gè)數(shù)字互相印證，基本上可以確定，這一時(shí)期北京城市貧民的大概數(shù)量約占全市人口的20％左右。貧困程度也是衡量貧困狀況的一個(gè)重要因素。根據(jù)對(duì)城市貧困居民的調(diào)查，很多人不給予救助就無法生活下去。例如，北京“福長(zhǎng)街二條，一家有六七十歲的老兩口，老頭病著，?？坷掀庞戯垶樯?，討多少就吃多少，要不到只有餓肚子”；“在同一胡同內(nèi)又有一家有五十多歲的老太婆，只有一個(gè)十來歲的小姑娘，每天撿煤外，別無可做，終日不得一飽”。［4］

很多無法維持生活的城市貧民“是擺小攤販賣零食的、手工業(yè)工人、蹬三輪、開小店、理發(fā)等為業(yè)，還有一部分是推排子車的，拉洋車出賣零星苦力、耍手藝、販菜、賣報(bào)、拾簞、撿煤、變戲法、唱大鼓、耍馬戲的，大部分都是過著很貧困的日子，有的因失業(yè)終日不得一飽，或因無生產(chǎn)條件，生活無著落而乞食者”。［4］以三輪車夫?yàn)槔嗆嚪蚨鄶?shù)是收入低廉、生活困窘的城市貧民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京“三輪工人，原每日收入平均在兩萬元左右”①，“現(xiàn)在每日收入平均下降一半，原來收入就少的，只能拉到兩三千元，交了車租，就吃不上飯”。［5］

無法維持生活的城市貧民中不斷有人選擇自殺的道路。1950年，北京“7、8月份調(diào)查城區(qū)7個(gè)區(qū)因生活困難而自殺的有13件”，［6］貧窮、失業(yè)、疾病等等問題無法解決，使很多人的生活陷入困境。1952年統(tǒng)計(jì)，城市中因貧困而自殺的人數(shù)呈有增無減之勢(shì)，1952年2月—6月短短四個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京城市因無法維持生活而選擇自殺的人數(shù)達(dá)到97人。這一數(shù)字還不包括非官方統(tǒng)計(jì)，并不全面。從下面統(tǒng)計(jì)列表中還可以看出，因生活困難選擇自殺的人，占較大比重的是家庭婦女、無業(yè)人員、農(nóng)民、小販和工人，而受到政治沖擊自殺的人數(shù)反而不多。

注：表中債務(wù)逼迫系指小販資本和因生活借債而言。

資料來源：《1952年2月—6月份因生活困難自殺統(tǒng)計(jì)表》，北京市檔案館，196-2-215。

這一時(shí)期，在北京城市中掙扎在貧困生死線上的家庭究竟有多少，并沒有一個(gè)全面的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但是，從這些讓人動(dòng)容的材料中，我們也可以感受到形勢(shì)的嚴(yán)峻性?？梢钥闯觯轮袊?guó)成立初期城市中所面臨的貧困狀況，不僅關(guān)系城市貧民的生存，而且影響著社會(huì)秩序的穩(wěn)定，能否有效地緩解貧困，穩(wěn)定社會(huì)，也是對(duì)新政權(quán)的一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。

二

一般情況下，救助貧民生活的措施有很多種，例如生活救助、失業(yè)救助、以工代賑等，本文主要關(guān)注的是新中國(guó)成立初期政府對(duì)城市貧民的生活救助內(nèi)容。生活救助的主要形式是臨時(shí)生活救助和定期生活救助，也有作為補(bǔ)充形式的救助方法，例如，冬令救濟(jì)、修房補(bǔ)助、醫(yī)療救助，以及鄰里之間、居委會(huì)內(nèi)部的互幫互助等等。這些措施，從實(shí)際出發(fā)解決了城市貧民生活中的諸多困難。

1.臨時(shí)生活救助，是指國(guó)家對(duì)暫時(shí)陷入貧困的居民及其家庭給予短期的救助，有臨時(shí)性與非連續(xù)性的特征。臨時(shí)生活救助根據(jù)具體情況的不同、被救助人員的不同而采取不同的救助措施和救助力度。以北京市為視角來看，新中國(guó)成立初期的臨時(shí)生活救助形式與內(nèi)容都比較豐富，而且切實(shí)有效地解決了居民生活的困難。

北京市解放之初曾對(duì)城市貧民實(shí)施了急賑。急賑，是臨時(shí)救助的一種方式。北京市規(guī)定，對(duì)“貧苦之軍干烈屬；沒有生產(chǎn)能力、借貸無門的貧苦孤寡、一般失業(yè)的獨(dú)立勞動(dòng)者、在戰(zhàn)爭(zhēng)期間受到嚴(yán)重災(zāi)害而無法生活者……”，［7］都給予急賑。急賑的標(biāo)準(zhǔn)由各區(qū)具體掌握，通過呈報(bào)名單、調(diào)查審核屬實(shí)后，統(tǒng)一發(fā)給救助糧食。一般標(biāo)準(zhǔn)為每戶每人發(fā)糧25斤……對(duì)于老而無勞動(dòng)力的按月救濟(jì)，每月每戶一人發(fā)30斤。［8］這種緊急的救濟(jì)措施，在當(dāng)時(shí)情況下對(duì)恢復(fù)北京城市社會(huì)秩序發(fā)揮了重要的作用。

隨著新中國(guó)社會(huì)秩序的逐步穩(wěn)定，臨時(shí)生活救助也向著制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。北京市于1950年成立了臨時(shí)救濟(jì)工作辦公室，對(duì)臨時(shí)救助工作制訂了具體規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)調(diào)查，北京市規(guī)定臨時(shí)救助發(fā)放的主要對(duì)象，“一是有勞動(dòng)力無正常收入無法繼續(xù)生活的貧苦市民；二是因虧本無法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)而生活困難的小商販、小手工業(yè)者；三為特殊災(zāi)害如天氣變化或生、死、病等情況，致使生活發(fā)生暫時(shí)困難的貧苦市民。”［9］從這一規(guī)定可以看出，臨時(shí)生活救助的主要對(duì)象有了明確的分類。

第一類救助對(duì)象主要以有勞動(dòng)力無正常收入無法繼續(xù)生活的貧苦市民為主。對(duì)這些貧困居民，主要從兩個(gè)方面著手展開幫助。

一方面是給予生活費(fèi)用的補(bǔ)貼，即發(fā)放救濟(jì)款。北京的臨時(shí)救濟(jì)工作辦公室按照政務(wù)院規(guī)定的失業(yè)救濟(jì)辦法，每戶每月最高救濟(jì)9萬元。但是，隨著救濟(jì)工作的開展和逐漸深入，為了能夠及時(shí)發(fā)放救濟(jì)糧款，北京市組織了工會(huì)和街道積極分子，用隨調(diào)查、隨發(fā)放的辦法，保證各區(qū)都能在三至五天內(nèi)，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)完成救濟(jì)的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1950年3月10日到4月11日，全市發(fā)放救濟(jì)金的數(shù)額中，城區(qū)為“1126621801元，18915戶，70758人”；“郊區(qū)為634203900元，8495戶，24858人。其中三輪工人占23％，建筑工人占％，搬運(yùn)工人占％，城市貧民占％，貧困農(nóng)民占％，其他小手工業(yè)工人、小攤販、零散工人及遣送還鄉(xiāng)生產(chǎn)者共占％”。1950年，東城區(qū)發(fā)放的冬令救濟(jì)共“發(fā)放救濟(jì)糧給了55戶，約4240斤”，“發(fā)放救濟(jì)款414戶，共發(fā)了18566250元”。［11］此外，還發(fā)放了162戶“棉衣153套，價(jià)值7675000元”?？梢钥闯?，全年救濟(jì)戶增多的時(shí)間多數(shù)集中在冬季，概因冬季寒冷不易謀生。這種季節(jié)性的臨時(shí)救助，非常符合貧民生活的需要。

北京市對(duì)城市貧民的臨時(shí)救助考慮得比較周密，采取隨時(shí)調(diào)查隨時(shí)發(fā)放的形式，輔以多種救助辦法，充分調(diào)動(dòng)群眾力量進(jìn)行翔實(shí)的審查、復(fù)核。這種臨時(shí)性的生活救助，不僅為城市貧民暫時(shí)緩解了窘迫的生活困境，也使他們成功地樹立起對(duì)新政府的信心。

2.定期生活救助也稱定期定量救濟(jì)，是指在一定期限內(nèi)對(duì)特定救濟(jì)對(duì)象依據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，政府定期發(fā)放現(xiàn)金和實(shí)物等生活補(bǔ)助的救濟(jì)。定期救助的標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家和地方政府規(guī)定，救助的主要對(duì)象，是指無勞動(dòng)力或喪失勞動(dòng)力、無依無靠、無法維持生活的貧困市民，通過國(guó)家的救助，使他們能夠維持生存。因此，定期生活救助是一種救助對(duì)象穩(wěn)定、救助標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定、政策性極強(qiáng)的社會(huì)救助方法。［12］

新中國(guó)成立初期北京城市中的定期生活救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過多次審核與調(diào)整。1950年，北京市民政局制定了《北京市貧民救濟(jì)方案》、《北京市貧民調(diào)查登記辦法》等規(guī)范制度，規(guī)定定期生活救濟(jì)發(fā)放的主要對(duì)象為“一是老弱殘廢、鰥寡孤獨(dú)、能自立生活而無任何收入亦無親友幫助者；二是人口眾多、無勞動(dòng)力或因喪失勞動(dòng)力無法維持生活者?！保?］1951年，北京市在原有的《北京市貧民救濟(jì)方案》基礎(chǔ)上加以修正補(bǔ)充，更加細(xì)化了城市貧困人員定期救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)：

對(duì)于老弱殘廢、鰥寡孤獨(dú)不能維持自己日常生活者，予以收養(yǎng)，其有親友照顧或者能夠自理生活者，每人每月補(bǔ)助二萬五千元至三萬元。

對(duì)于無法謀生的極貧戶，如撿煤核者或其他勞苦終日不能維持最低生活者，每人每月補(bǔ)助一萬五千元至二萬元。

對(duì)于無正常收入或人口眾多，難以維持生活的次貧戶予以一次性救濟(jì)，每人一萬至二萬元；家中五口人以上者救濟(jì)八萬至十五萬元，如冬季缺少棉衣、煤火者予以補(bǔ)助。

對(duì)于雖有勞動(dòng)力，因人口眾多不能維持全家生活者，主要包括勞苦市民，小商販、小手工業(yè)者及郊區(qū)貧苦農(nóng)民，按照生產(chǎn)自救的原則，給以適當(dāng)補(bǔ)助，扶助其生產(chǎn)，以解決其生活問題。

反革命分子之家屬生活確實(shí)困難者，酌情予以救濟(jì)，其救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于一般市民。

被遺棄之嬰兒，應(yīng)首先查出遺棄者帶回?fù)狃B(yǎng)，如家庭確實(shí)困難，按其貧困程度給以三萬元至六萬元的補(bǔ)助。無法追查者可在群眾中找缺少子女者收養(yǎng)，如確系無人收養(yǎng)時(shí)可送回慈善機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)，如患嚴(yán)重疾病者，應(yīng)先送醫(yī)院免費(fèi)治療。同時(shí)，“無論本市或外籍之貧苦市民，自愿去西北從事農(nóng)墾者，由政府設(shè)法遣送之”，［13］并在有限的定期救濟(jì)范圍內(nèi)，積極提倡多種救濟(jì)方法。

根據(jù)這種救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，除了按照規(guī)定給予貧困居民一定金額的生活救濟(jì)金之外，各個(gè)區(qū)縣民政機(jī)構(gòu)也根據(jù)被救濟(jì)人的不同情況，給予不同種類的物質(zhì)補(bǔ)貼，幫助他們維持生活。例如，1950年統(tǒng)計(jì)前門區(qū)對(duì)定期救濟(jì)的家庭給予衣物、棉被、襪子，以及簡(jiǎn)單的藥物等幫助，詳見表2：

02

資料來源:《前門區(qū)政府1950年發(fā)放救濟(jì)物資領(lǐng)取清冊(cè)》，北京市檔案館，39-1-296。

從表2可以看出，雖然這些城市貧民能夠領(lǐng)取固定的救濟(jì)金，但是政府還是給予一定的物質(zhì)補(bǔ)助，例如鞋、衣褲等等。綜合定期救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)來看，新中國(guó)成立初期北京的定期生活救助有以下幾個(gè)明顯特點(diǎn)：

第一，標(biāo)準(zhǔn)比較單一。這一時(shí)期區(qū)別定期生活救助與臨時(shí)救助的一個(gè)主要判斷標(biāo)準(zhǔn)就是是否具有勞動(dòng)能力。能夠享受定期生活救助的貧民，基本都是喪失勞動(dòng)能力的老弱病殘，且不具備獨(dú)立生活能力的人。

第二，救助水平有限。這一時(shí)期國(guó)家對(duì)城市貧民所給予的定期生活救助是非常有限的。以前門區(qū)為例，1950年前門區(qū)的人數(shù)一共139247人，其中失業(yè)無業(yè)的人數(shù)占據(jù)了％，但是從統(tǒng)計(jì)中可以看出，政府對(duì)貧困人員的救助，多數(shù)只是給予簡(jiǎn)單的衣服、被褥等生活用品的補(bǔ)助，其總體救助水平還是很低的。

第三，生產(chǎn)自救為主，單純救助為輔。依據(jù)現(xiàn)代社會(huì)救助的思想理念來看，政府對(duì)城市貧民實(shí)施定期的、有規(guī)律的救助措施，是政府不可回避的責(zé)任和義務(wù)。但是，新中國(guó)成立初期，囿于客觀經(jīng)濟(jì)條件等原因，這種定期救助顯然并非社會(huì)救助政策的主體，也不是受到政府所提倡的方法。生活救助的根本原則是以實(shí)現(xiàn)被救助人能夠參加生產(chǎn)、不依賴政府救助為標(biāo)準(zhǔn)。因此，無論從救助的標(biāo)準(zhǔn)還是從救助的水平來看，這一時(shí)期的定期救助都是非常有限的。

三

綜上所述，新中國(guó)成立初期北京所推行的貧困救助工作，雖然以現(xiàn)在的眼光來看，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低，救濟(jì)覆蓋面也不夠廣，存在的問題很多，但是，這一時(shí)期對(duì)城市貧民的生活救濟(jì)卻還是取得了顯著的成效。首先，經(jīng)過臨時(shí)生活救濟(jì)，多數(shù)貧民的生活開始好轉(zhuǎn)。例如，“朝外三輪工人普殿華五口人，半月前每日賺三四千元，白薯都吃不飽，現(xiàn)在每日能拉一萬多元，妻子也有了零活作，生活馬上好轉(zhuǎn)”。他說：“政府救濟(jì)真解渴，不然頂不到現(xiàn)在的日子”。［5］為了準(zhǔn)確掌握被救助貧民的生活狀況是否得到改善，北京市民政部門組織各個(gè)區(qū)縣進(jìn)行了多次臨時(shí)調(diào)查，或把居民中的被救濟(jì)戶以挨戶訪問的方式進(jìn)行了復(fù)查，對(duì)救濟(jì)糧款發(fā)放的情況有切實(shí)的掌握。一般來說，經(jīng)救濟(jì)解決了生活問題的，占被救濟(jì)戶的70％；而雖經(jīng)救濟(jì)但不解決問題，仍需連續(xù)救濟(jì)的約占被救濟(jì)戶的26％；救濟(jì)不適當(dāng)?shù)募s占4％。［14］可以看出，生活救濟(jì)不僅初步解決了城市貧民的吃飯問題，還使他們無論在心理上還是在生活中都逐漸建立起對(duì)新政府的信心，客觀上安定了社會(huì)秩序，為新中國(guó)政權(quán)的穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

其次，從北京對(duì)貧民實(shí)施的生活救濟(jì)的政策、措施和方法來看，在實(shí)施過程中都非常靈活。這一時(shí)期，北京市政府對(duì)城市貧民除了發(fā)放生活補(bǔ)助的糧款之外，還積極提倡多種救濟(jì)方式，豐富了救濟(jì)辦法。

對(duì)有就業(yè)條件的貧苦市民盡量介紹他們就業(yè)。經(jīng)過幾年的統(tǒng)計(jì)可知，“隨著各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，烈屬、軍屬有就業(yè)條件的現(xiàn)在已全部就業(yè)”，共“介紹烈屬、軍屬就業(yè)的人數(shù)計(jì)10800多人”。［15］貧苦市民有就業(yè)條件的也基本上就業(yè)。

對(duì)有勞動(dòng)力和半勞動(dòng)力、可以參加生產(chǎn)的貧苦市民，政府出面組織他們參加各種小型的、合作性質(zhì)的手工業(yè)和服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)。幾年來，“共組織了縫紉、裝訂、洗衣、糊紙盒等42種，168個(gè)生產(chǎn)小組，參加生產(chǎn)的貧苦市民共5494人”。［15］這些最初的生產(chǎn)小組，后來絕大部分已轉(zhuǎn)為手工業(yè)生產(chǎn)合作社，參加勞動(dòng)的貧苦市民，最終都在生產(chǎn)合作社解決了工作和生活難題。

推行貸款扶助生產(chǎn)也是一項(xiàng)卓有成效的救助辦法。有的貧苦市民，雖然有勞動(dòng)力，但缺乏必要的生產(chǎn)工具或資本，因而不能就業(yè)賺錢養(yǎng)家，這就需要政府扶助。例如，“福長(zhǎng)街二條王少亭是個(gè)泥水匠，因無人雇用，現(xiàn)只替人做些零星事情，生活困苦”。這種情況的救助辦法主要有三種：“組織運(yùn)輸，貸出資本。組織小商販，吸收原資本外補(bǔ)給貸款。組織小手工業(yè)，靠放貸款組織合作?！保?5］少數(shù)貧困居民，本人有某一方面的工作經(jīng)驗(yàn)或者技術(shù)，政府幫助貸款提供生產(chǎn)條件，使他們能夠自力更生，找到謀生的出路，也是一項(xiàng)很好的救助方法。

當(dāng)然，北京城市中所推行的生活救助工作，也存在著明顯的時(shí)代局限性。這一時(shí)期的救助工作，是由政府包攬的全方位的救助，這雖然有效率高、見效快的優(yōu)點(diǎn)，但是，不借助任何社會(huì)力量而包攬全方位的救濟(jì)工作，不僅要幫助被救濟(jì)人擺脫困境，還要妥善安置他們今后的生活；雖然有利于政府的宏觀調(diào)控，但也造成了政府投入過多，負(fù)擔(dān)過重等新的問題。這種被部分社會(huì)學(xué)家稱作“大政府，小社會(huì)”的救助模式，逐漸發(fā)展演變?yōu)樾轮袊?guó)成立初期中國(guó)社會(huì)救助的唯一模式，并為后來的社會(huì)救助事業(yè)帶來了某些負(fù)面影響。另外，北京市對(duì)城市貧民的生活救助，也反映了新政權(quán)給社會(huì)帶來的深刻變化：所有的社會(huì)資源都為政府掌控，任何社會(huì)群體都無法游離于政府之外。不難看出，新中國(guó)成立初期北京市政府對(duì)城市貧民的救助工作中，高效地整合了社會(huì)各方面的資源，充分體現(xiàn)了