第09章 衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備管理

國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)“十二五”規(guī)劃教材全國(guó)高等醫(yī)藥教材建設(shè)研究會(huì)“十二五”規(guī)劃教材供衛(wèi)生管理及相關(guān)專業(yè)用全國(guó)高等學(xué)校教材衛(wèi)生應(yīng)急管理主審陳賢義主編吳群紅楊維中副主編譚曉東吳美珍PublicHealthEmergencyManagement第九章衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備管理

目錄衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理1衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理

2衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理3衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)與演練管理4衛(wèi)生應(yīng)急資源保障管理5概述

應(yīng)急預(yù)防是為了有效地避免突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，而在思想、行為等方面采取的各種防范管理措施。

應(yīng)急準(zhǔn)備則是在管理機(jī)制、物資、信息、人力、財(cái)力等方面進(jìn)行的準(zhǔn)備與貯存行為，以便在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)能有效從容應(yīng)對(duì)，最大限度地減少事件造成的影響與損失。

概述應(yīng)急預(yù)防更重視第一級(jí)預(yù)防，消除危險(xiǎn)因素，防范于未然。應(yīng)急準(zhǔn)備更偏重第二級(jí)預(yù)防，做好準(zhǔn)備，以做到早發(fā)現(xiàn)，早處理。

概述衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備工作的要素奠定基礎(chǔ)先決條件有效手段物質(zhì)保障衛(wèi)生應(yīng)急組織管理1衛(wèi)生應(yīng)急規(guī)劃管理2第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理一、衛(wèi)生應(yīng)急組織管理

（一）應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)急管理組織構(gòu)建的基本原則構(gòu)建應(yīng)急管理的組織體系需要考慮本國(guó)的管理制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)情，應(yīng)急管理是國(guó)家中央和地方政府的重要職能，其管理組織形式高度依賴于國(guó)家的管理體制。1.從橫向來看（分類管理）衛(wèi)生應(yīng)急管理體系是總應(yīng)急管理體系中的一個(gè)子系統(tǒng)，負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急管理。2.從縱向來看（分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理）分為中央-省-市（縣）三級(jí)結(jié)構(gòu)，不同級(jí)別的組織機(jī)構(gòu)除了在管理地域上的區(qū)別外，在工作職能上也不相同。

第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理

3.從時(shí)期階段來看（平戰(zhàn)結(jié)合）

時(shí)期衛(wèi)生應(yīng)急管理辦公室業(yè)務(wù)單位未發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)日常事務(wù)運(yùn)作日常醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)參加應(yīng)急響應(yīng)與處置工作第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理我國(guó)的衛(wèi)生應(yīng)急組織體系第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理其他應(yīng)急力量其他應(yīng)急力量其他應(yīng)急力量（二）應(yīng)急組織的運(yùn)行機(jī)制管理方針：“預(yù)防為主、平戰(zhàn)結(jié)合”

管理分類：分為日常管理與應(yīng)急管理①日常管理：衛(wèi)生應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)需保持最小規(guī)模，主要的管理工作為執(zhí)行計(jì)劃、咨詢、培訓(xùn)、演練組織、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。②應(yīng)急管理：衛(wèi)生應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)立即行使應(yīng)急指揮的職能，主要的管理工作是迅速啟動(dòng)組織體系的應(yīng)急功能，構(gòu)建緊急狀態(tài)下的組織結(jié)構(gòu)。第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理（三）應(yīng)急組織的拓展在面對(duì)突發(fā)的重大災(zāi)難事件時(shí)，如地震、洪水、海嘯等嚴(yán)重突發(fā)事件情況下，僅僅依靠現(xiàn)有的組織體系難以有效應(yīng)對(duì)，需要拓展。所以在構(gòu)建應(yīng)急管理組織體系時(shí)，需要對(duì)嚴(yán)重情形下的各種參與力量進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)，以有利于在緊急情況下拓展、應(yīng)用可能的應(yīng)急力量，并構(gòu)建最有效的組織形式。第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理Dynes災(zāi)難響應(yīng)組織分類法使用框架職責(zé)，組織框架兩個(gè)分類維度識(shí)別和評(píng)價(jià)各類應(yīng)急力量，具有較好的借鑒意義。分類維度①框架職責(zé)：一個(gè)機(jī)構(gòu)參與到危機(jī)或?yàn)?zāi)難處理中的行動(dòng)是否是該機(jī)構(gòu)核心職責(zé)的一部分。②組織框架：該機(jī)構(gòu)的響應(yīng)行動(dòng)是在其既有的框架下進(jìn)行，還是需要視情調(diào)整其結(jié)構(gòu)與規(guī)模。第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理

Dynes分類中的四種組織及其特點(diǎn)職責(zé)框架組織框架常規(guī)非常規(guī)既有的現(xiàn)有型組織如公安、消防、救護(hù)特點(diǎn)：處在應(yīng)急響應(yīng)最前沿。組織的危機(jī)響應(yīng)速度、范圍和效率直接決定應(yīng)急行動(dòng)的成敗。公眾關(guān)注度高。將自己擺在危機(jī)管理的核心部位。大量資源用于危機(jī)規(guī)劃、準(zhǔn)備和培訓(xùn)工作。延伸型組織如住房

、家庭、社會(huì)服務(wù)特點(diǎn)：在危機(jī)次級(jí)響應(yīng)中具有關(guān)鍵作用。在規(guī)劃中的參與度有限。公眾心中可能屬于官僚組織。應(yīng)急時(shí)需要改變工作方式。從照章辦事轉(zhuǎn)換到快速并行處理大量的非常規(guī)事務(wù)。新的擴(kuò)展型組織如紅十字會(huì)特點(diǎn)：危機(jī)管理是其重要職責(zé)。組織的大部分成員常忙于其他日常任務(wù)。以志愿者為主，承擔(dān)為現(xiàn)有型組織提供支持的角色。應(yīng)急表現(xiàn)取決于投入力量的數(shù)量與質(zhì)量。衍生型組織如災(zāi)難受害者組織特點(diǎn)：產(chǎn)生于危機(jī)和災(zāi)難處理過程中。是回應(yīng)應(yīng)急規(guī)劃外需求、現(xiàn)有應(yīng)急能力缺失需求的重要力量。授權(quán)模糊，權(quán)力結(jié)構(gòu)不明確，運(yùn)作程序無章可循。第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理二、衛(wèi)生應(yīng)急規(guī)劃管理應(yīng)急管理規(guī)劃指為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理發(fā)展總目標(biāo)而制訂的行動(dòng)計(jì)劃，它是在確定未來一段時(shí)期內(nèi)要達(dá)到的具體發(fā)展目標(biāo)，以及對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)可能產(chǎn)生影響的未來事態(tài)分析預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，提出的用于指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的行動(dòng)政策與線路。

第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理（一）規(guī)劃管理的內(nèi)容應(yīng)急規(guī)劃管理是按規(guī)劃的制訂和規(guī)劃的實(shí)施兩個(gè)方面進(jìn)行的，具體可以將其分為三個(gè)核心領(lǐng)域。①規(guī)劃分析：環(huán)境分析資源分析

②規(guī)劃制定：制定，選擇，完善③規(guī)劃實(shí)施：切實(shí)實(shí)施，及時(shí)反饋確立管理目標(biāo)第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理（二）應(yīng)急規(guī)劃的制訂原則1.應(yīng)急響應(yīng)針對(duì)性政府第一時(shí)間的應(yīng)急響應(yīng)對(duì)救助生命、控制事態(tài)、減少損失以及后續(xù)各項(xiàng)應(yīng)急處置措施的效果具有直接影響。2.規(guī)劃求實(shí)性各地方要結(jié)合實(shí)際，因地制宜，結(jié)合重點(diǎn)事件的不同特征，有針對(duì)性地提出應(yīng)急響應(yīng)能力的建設(shè)任務(wù)。第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理應(yīng)急體系ConceptConcept應(yīng)急隊(duì)伍信息系統(tǒng)應(yīng)急物資運(yùn)輸保障現(xiàn)場(chǎng)通訊優(yōu)化和系統(tǒng)化建設(shè)建設(shè)系統(tǒng)性應(yīng)急響應(yīng)管理工作3.建設(shè)系統(tǒng)性

建設(shè)系統(tǒng)性應(yīng)急響應(yīng)管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有系統(tǒng)的各個(gè)組成部分都處于良好狀態(tài)，才能實(shí)現(xiàn)最佳化的系統(tǒng)輸出。

第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理

(三)應(yīng)急規(guī)劃的制訂步驟

1形勢(shì)分

析與評(píng)估2確立規(guī)

劃目標(biāo)3明確建

設(shè)內(nèi)容4制訂實(shí)

施計(jì)劃5可行性論證第一節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急組織與規(guī)劃管理監(jiān)測(cè)與預(yù)警概念1監(jiān)測(cè)預(yù)警管理信息類型與收集途徑4應(yīng)急預(yù)警管理流程3衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)警體系的建立5應(yīng)急預(yù)警管理的功能2第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理一、監(jiān)測(cè)與預(yù)警概念監(jiān)測(cè)是指連續(xù)地、系統(tǒng)地收集、分析、解讀事件發(fā)生及相關(guān)影響因素的資料，并將其發(fā)現(xiàn)用于指導(dǎo)應(yīng)對(duì)行動(dòng)。監(jiān)測(cè)在疾病流行水平與特征描述，疾病流行趨勢(shì)預(yù)測(cè)，公共衛(wèi)生突發(fā)事件預(yù)警，新疾病的發(fā)現(xiàn)等方面應(yīng)用日益廣泛，監(jiān)測(cè)信息直接用于指導(dǎo)公共衛(wèi)生計(jì)劃的制訂、實(shí)施和評(píng)估，幫助管理者合理規(guī)劃公共衛(wèi)生資源，還應(yīng)用于大眾健康教育等。第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理

預(yù)警是指對(duì)即將發(fā)生或正在發(fā)生的事件進(jìn)行緊急警示的行為，它是在災(zāi)害或突發(fā)事件發(fā)生之前及發(fā)生的早期，通過綜合分析評(píng)估監(jiān)測(cè)資料及其它相關(guān)信息，對(duì)事件風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展趨勢(shì)，可能危及的范圍及程度作出判斷，并及時(shí)向相關(guān)部門發(fā)布，以避免因不知情或準(zhǔn)備不足而造成的應(yīng)對(duì)不當(dāng)。第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理在突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急管理方面，監(jiān)測(cè)處于基礎(chǔ)性地位，為突發(fā)事件的預(yù)測(cè)和預(yù)警提供信息基礎(chǔ)。第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理二、應(yīng)急預(yù)警管理的功能（一）信息收集兩大原則：①信息的全面性；②信息的準(zhǔn)確性。（二）預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)（三）咨詢溝通三個(gè)把握：①把握目標(biāo)受眾范圍；②把握警報(bào)發(fā)送的內(nèi)容與方式；③把握發(fā)送的渠道。（四）預(yù)警處置（五）事件監(jiān)控

第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理三、應(yīng)急預(yù)警管理的流程

預(yù)警管理流程包括以下六個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)分析風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)溝通風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)處理第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理四、預(yù)警監(jiān)測(cè)管理的信息類型與收集途徑（一）信息的類型按信息來源類型可分為1.問題類，如媒體，新聞等。2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估類，如公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，工人賠償風(fēng)險(xiǎn)等。另外，專門的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，如傳染病報(bào)告監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等也預(yù)警中發(fā)揮了不可替代的作用。

第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理（二）信息收集途徑

1.疾病與相關(guān)因素的監(jiān)測(cè)信息從疾病監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理系統(tǒng)等專門的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)收集信息，具有信息海量，規(guī)范性強(qiáng)，質(zhì)量較高等特點(diǎn)。

2.大眾傳媒信息從報(bào)紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)收集信息，具有覆蓋面廣，影響力大等特點(diǎn)。

3.其他信息第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理五、衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)警體系的建立預(yù)警體系主要由監(jiān)測(cè)體系、咨詢體系、組織體系和制度體系構(gòu)成。第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理（一）預(yù)警監(jiān)測(cè)體系預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)邏輯上由4個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，即信息收集、信息加工、預(yù)警決策和警報(bào)發(fā)布。1.信息收集子系統(tǒng)三個(gè)重點(diǎn)：選擇預(yù)警對(duì)象；選擇預(yù)警目標(biāo)；選擇預(yù)警重點(diǎn)。2.信息加工子系統(tǒng)主要任務(wù)是對(duì)收集到的信息進(jìn)行識(shí)別、歸類、分析、轉(zhuǎn)化。第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理3.預(yù)警決策子系統(tǒng)根據(jù)信息加工子系統(tǒng)輸出預(yù)測(cè)性、警示性信息，決定是否發(fā)現(xiàn)警報(bào)和警報(bào)的級(jí)別，向警報(bào)發(fā)送子系統(tǒng)發(fā)出指令。4.警報(bào)發(fā)布子系統(tǒng)當(dāng)預(yù)警決策子系統(tǒng)做出發(fā)送警報(bào)決策后，快速、及時(shí)地向有關(guān)單位、機(jī)構(gòu)、及公眾發(fā)布有關(guān)緊急情況的信息。第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理（二）預(yù)警咨詢體系

預(yù)警咨詢包括日常預(yù)警咨詢和應(yīng)急預(yù)警咨詢。日常預(yù)警咨詢應(yīng)急預(yù)警咨詢咨詢時(shí)間未發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生突發(fā)事件時(shí)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生突發(fā)事件時(shí)咨詢依據(jù)環(huán)境資料對(duì)象的過去，現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)突發(fā)事件的實(shí)時(shí)變化情況預(yù)警內(nèi)容對(duì)突發(fā)事件發(fā)生的可能性和可能造成的影響進(jìn)行評(píng)估，決定是否發(fā)出預(yù)警報(bào)告突發(fā)事件的影響范圍、強(qiáng)度及事件的預(yù)警級(jí)別第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理

預(yù)警咨詢體系的組織架構(gòu)包括組織主體和參與主體兩方面。組織主體：由縣級(jí)以上地方各級(jí)政府擔(dān)當(dāng)。參與主體：由相關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)人員、專家學(xué)者等擔(dān)當(dāng)。第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理（三）預(yù)警組織體系突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警組織體系是國(guó)家突發(fā)事件預(yù)防控制體系的一部分，基本的架構(gòu)形式是政府主導(dǎo)、多部門協(xié)同、社會(huì)力量廣泛參與。（四）預(yù)警制度體系我國(guó)目前已經(jīng)制定頒布的預(yù)警相關(guān)法律有《戒嚴(yán)法》、《國(guó)防法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》和《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等。這些法律及其他一些規(guī)章構(gòu)成我國(guó)目前的預(yù)警制度體系。第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警管理第三節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案的意義1我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理的努力方向4衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容3衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理程序2應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件，在風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估的基礎(chǔ)上，預(yù)先制定的應(yīng)急計(jì)劃與應(yīng)急行動(dòng)方案。是突發(fā)事件管理中的重要內(nèi)容，它是對(duì)預(yù)案進(jìn)行編制、執(zhí)行、評(píng)估、修訂、完善的過程，是整體應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)和保障。制定應(yīng)急預(yù)案的目的是為了在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)迅速、有序、有效地開展應(yīng)急行動(dòng)、降低損失。第三節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理一、衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案的意義（一）減少?zèng)Q策的時(shí)間壓力（二）減輕人們的