第09章 衛(wèi)生應急預防與準備管理

國家衛(wèi)生和計劃生育委員會“十二五”規(guī)劃教材全國高等醫(yī)藥教材建設研究會“十二五”規(guī)劃教材供衛(wèi)生管理及相關專業(yè)用全國高等學校教材衛(wèi)生應急管理主審陳賢義主編吳群紅楊維中副主編譚曉東吳美珍PublicHealthEmergencyManagement第九章衛(wèi)生應急預防與準備管理

目錄衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理1衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理

2衛(wèi)生應急預案管理3衛(wèi)生應急培訓與演練管理4衛(wèi)生應急資源保障管理5概述

應急預防是為了有效地避免突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，而在思想、行為等方面采取的各種防范管理措施。

應急準備則是在管理機制、物資、信息、人力、財力等方面進行的準備與貯存行為，以便在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時能有效從容應對，最大限度地減少事件造成的影響與損失。

概述應急預防更重視第一級預防，消除危險因素，防范于未然。應急準備更偏重第二級預防，做好準備，以做到早發(fā)現(xiàn)，早處理。

概述衛(wèi)生應急預防與準備工作的要素奠定基礎先決條件有效手段物質(zhì)保障衛(wèi)生應急組織管理1衛(wèi)生應急規(guī)劃管理2第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理一、衛(wèi)生應急組織管理

（一）應急管理的組織結構應急管理組織構建的基本原則構建應急管理的組織體系需要考慮本國的管理制度和社會經(jīng)濟實情，應急管理是國家中央和地方政府的重要職能，其管理組織形式高度依賴于國家的管理體制。1.從橫向來看（分類管理）衛(wèi)生應急管理體系是總應急管理體系中的一個子系統(tǒng)，負責突發(fā)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應急管理。2.從縱向來看（分級負責、屬地管理）分為中央-省-市（縣）三級結構，不同級別的組織機構除了在管理地域上的區(qū)別外，在工作職能上也不相同。

第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理

3.從時期階段來看（平戰(zhàn)結合）

時期衛(wèi)生應急管理辦公室業(yè)務單位未發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時日常事務運作日常醫(yī)療衛(wèi)生服務發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應急指揮機構參加應急響應與處置工作第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理我國的衛(wèi)生應急組織體系第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理其他應急力量其他應急力量其他應急力量（二）應急組織的運行機制管理方針：“預防為主、平戰(zhàn)結合”

管理分類：分為日常管理與應急管理①日常管理：衛(wèi)生應急管理組織機構需保持最小規(guī)模，主要的管理工作為執(zhí)行計劃、咨詢、培訓、演練組織、應急隊伍建設。②應急管理：衛(wèi)生應急管理組織機構立即行使應急指揮的職能，主要的管理工作是迅速啟動組織體系的應急功能，構建緊急狀態(tài)下的組織結構。第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理（三）應急組織的拓展在面對突發(fā)的重大災難事件時，如地震、洪水、海嘯等嚴重突發(fā)事件情況下，僅僅依靠現(xiàn)有的組織體系難以有效應對，需要拓展。所以在構建應急管理組織體系時，需要對嚴重情形下的各種參與力量進行識別、評價，以有利于在緊急情況下拓展、應用可能的應急力量，并構建最有效的組織形式。第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理Dynes災難響應組織分類法使用框架職責，組織框架兩個分類維度識別和評價各類應急力量，具有較好的借鑒意義。分類維度①框架職責：一個機構參與到危機或災難處理中的行動是否是該機構核心職責的一部分。②組織框架：該機構的響應行動是在其既有的框架下進行，還是需要視情調(diào)整其結構與規(guī)模。第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理

Dynes分類中的四種組織及其特點職責框架組織框架常規(guī)非常規(guī)既有的現(xiàn)有型組織如公安、消防、救護特點：處在應急響應最前沿。組織的危機響應速度、范圍和效率直接決定應急行動的成敗。公眾關注度高。將自己擺在危機管理的核心部位。大量資源用于危機規(guī)劃、準備和培訓工作。延伸型組織如住房

、家庭、社會服務特點：在危機次級響應中具有關鍵作用。在規(guī)劃中的參與度有限。公眾心中可能屬于官僚組織。應急時需要改變工作方式。從照章辦事轉(zhuǎn)換到快速并行處理大量的非常規(guī)事務。新的擴展型組織如紅十字會特點：危機管理是其重要職責。組織的大部分成員常忙于其他日常任務。以志愿者為主，承擔為現(xiàn)有型組織提供支持的角色。應急表現(xiàn)取決于投入力量的數(shù)量與質(zhì)量。衍生型組織如災難受害者組織特點：產(chǎn)生于危機和災難處理過程中。是回應應急規(guī)劃外需求、現(xiàn)有應急能力缺失需求的重要力量。授權模糊，權力結構不明確，運作程序無章可循。第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理二、衛(wèi)生應急規(guī)劃管理應急管理規(guī)劃指為了實現(xiàn)應急管理發(fā)展總目標而制訂的行動計劃，它是在確定未來一段時期內(nèi)要達到的具體發(fā)展目標，以及對實現(xiàn)目標可能產(chǎn)生影響的未來事態(tài)分析預測基礎上，提出的用于指導實現(xiàn)預期目標的行動政策與線路。

第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理（一）規(guī)劃管理的內(nèi)容應急規(guī)劃管理是按規(guī)劃的制訂和規(guī)劃的實施兩個方面進行的，具體可以將其分為三個核心領域。①規(guī)劃分析：環(huán)境分析資源分析

②規(guī)劃制定：制定，選擇，完善③規(guī)劃實施：切實實施，及時反饋確立管理目標第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理（二）應急規(guī)劃的制訂原則1.應急響應針對性政府第一時間的應急響應對救助生命、控制事態(tài)、減少損失以及后續(xù)各項應急處置措施的效果具有直接影響。2.規(guī)劃求實性各地方要結合實際，因地制宜，結合重點事件的不同特征，有針對性地提出應急響應能力的建設任務。第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理應急體系ConceptConcept應急隊伍信息系統(tǒng)應急物資運輸保障現(xiàn)場通訊優(yōu)化和系統(tǒng)化建設建設系統(tǒng)性應急響應管理工作3.建設系統(tǒng)性

建設系統(tǒng)性應急響應管理工作是一項系統(tǒng)工程，只有系統(tǒng)的各個組成部分都處于良好狀態(tài)，才能實現(xiàn)最佳化的系統(tǒng)輸出。

第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理

(三)應急規(guī)劃的制訂步驟

1形勢分

析與評估2確立規(guī)

劃目標3明確建

設內(nèi)容4制訂實

施計劃5可行性論證第一節(jié)衛(wèi)生應急組織與規(guī)劃管理監(jiān)測與預警概念1監(jiān)測預警管理信息類型與收集途徑4應急預警管理流程3衛(wèi)生應急預警體系的建立5應急預警管理的功能2第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理一、監(jiān)測與預警概念監(jiān)測是指連續(xù)地、系統(tǒng)地收集、分析、解讀事件發(fā)生及相關影響因素的資料，并將其發(fā)現(xiàn)用于指導應對行動。監(jiān)測在疾病流行水平與特征描述，疾病流行趨勢預測，公共衛(wèi)生突發(fā)事件預警，新疾病的發(fā)現(xiàn)等方面應用日益廣泛，監(jiān)測信息直接用于指導公共衛(wèi)生計劃的制訂、實施和評估，幫助管理者合理規(guī)劃公共衛(wèi)生資源，還應用于大眾健康教育等。第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理

預警是指對即將發(fā)生或正在發(fā)生的事件進行緊急警示的行為，它是在災害或突發(fā)事件發(fā)生之前及發(fā)生的早期，通過綜合分析評估監(jiān)測資料及其它相關信息，對事件風險、發(fā)展趨勢，可能危及的范圍及程度作出判斷，并及時向相關部門發(fā)布，以避免因不知情或準備不足而造成的應對不當。第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理在突發(fā)衛(wèi)生事件應急管理方面，監(jiān)測處于基礎性地位，為突發(fā)事件的預測和預警提供信息基礎。第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理二、應急預警管理的功能（一）信息收集兩大原則：①信息的全面性；②信息的準確性。（二）預測預報（三）咨詢溝通三個把握：①把握目標受眾范圍；②把握警報發(fā)送的內(nèi)容與方式；③把握發(fā)送的渠道。（四）預警處置（五）事件監(jiān)控

第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理三、應急預警管理的流程

預警管理流程包括以下六個環(huán)節(jié)風險識別風險分析風險評估

風險溝通風險監(jiān)控風險處理第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理四、預警監(jiān)測管理的信息類型與收集途徑（一）信息的類型按信息來源類型可分為1.問題類，如媒體，新聞等。2.風險評估類，如公共衛(wèi)生風險，工人賠償風險等。另外，專門的監(jiān)測系統(tǒng)，如傳染病報告監(jiān)測系統(tǒng)等也預警中發(fā)揮了不可替代的作用。

第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理（二）信息收集途徑

1.疾病與相關因素的監(jiān)測信息從疾病監(jiān)測信息報告管理系統(tǒng)等專門的監(jiān)測系統(tǒng)收集信息，具有信息海量，規(guī)范性強，質(zhì)量較高等特點。

2.大眾傳媒信息從報紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等平臺收集信息，具有覆蓋面廣，影響力大等特點。

3.其他信息第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理五、衛(wèi)生應急預警體系的建立預警體系主要由監(jiān)測體系、咨詢體系、組織體系和制度體系構成。第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理（一）預警監(jiān)測體系預警監(jiān)測系統(tǒng)邏輯上由4個子系統(tǒng)構成，即信息收集、信息加工、預警決策和警報發(fā)布。1.信息收集子系統(tǒng)三個重點：選擇預警對象；選擇預警目標；選擇預警重點。2.信息加工子系統(tǒng)主要任務是對收集到的信息進行識別、歸類、分析、轉(zhuǎn)化。第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理3.預警決策子系統(tǒng)根據(jù)信息加工子系統(tǒng)輸出預測性、警示性信息，決定是否發(fā)現(xiàn)警報和警報的級別，向警報發(fā)送子系統(tǒng)發(fā)出指令。4.警報發(fā)布子系統(tǒng)當預警決策子系統(tǒng)做出發(fā)送警報決策后，快速、及時地向有關單位、機構、及公眾發(fā)布有關緊急情況的信息。第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理（二）預警咨詢體系

預警咨詢包括日常預警咨詢和應急預警咨詢。日常預警咨詢應急預警咨詢咨詢時間未發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生突發(fā)事件時發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生突發(fā)事件時咨詢依據(jù)環(huán)境資料對象的過去，現(xiàn)狀及變化趨勢突發(fā)事件的實時變化情況預警內(nèi)容對突發(fā)事件發(fā)生的可能性和可能造成的影響進行評估，決定是否發(fā)出預警報告突發(fā)事件的影響范圍、強度及事件的預警級別第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理

預警咨詢體系的組織架構包括組織主體和參與主體兩方面。組織主體：由縣級以上地方各級政府擔當。參與主體：由相關部門、專業(yè)機構、專業(yè)技術人員、專家學者等擔當。第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理（三）預警組織體系突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警組織體系是國家突發(fā)事件預防控制體系的一部分，基本的架構形式是政府主導、多部門協(xié)同、社會力量廣泛參與。（四）預警制度體系我國目前已經(jīng)制定頒布的預警相關法律有《戒嚴法》、《國防法》、《防洪法》、《防震減災法》和《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應對法》等。這些法律及其他一些規(guī)章構成我國目前的預警制度體系。第二節(jié)衛(wèi)生應急監(jiān)測、預警管理第三節(jié)衛(wèi)生應急預案管理衛(wèi)生應急預案的意義1我國衛(wèi)生應急預案管理的努力方向4衛(wèi)生應急預案的內(nèi)容3衛(wèi)生應急預案管理程序2應急預案是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，在風險分析與評估的基礎上，預先制定的應急計劃與應急行動方案。是突發(fā)事件管理中的重要內(nèi)容，它是對預案進行編制、執(zhí)行、評估、修訂、完善的過程，是整體應急管理工作的基礎和保障。制定應急預案的目的是為了在發(fā)生突發(fā)事件時迅速、有序、有效地開展應急行動、降低損失。第三節(jié)衛(wèi)生應急預案管理一、衛(wèi)生應急預案的意義（一）減少決策的時間壓力（二）減輕人們的