公共財(cái)政與民生問

公共財(cái)政與民生問題講座民生問題歷來是治國理政不可回避的一個政治問題?！暗妹裥恼叩锰煜隆笔呛愎诺恼握胬怼＝裉?，民生問題已經(jīng)上升到執(zhí)政理念重大變革、政府職能定位重大轉(zhuǎn)變、治國理政方略重大突破的“頂級層面”。為政重在理財(cái)，理財(cái)重在為民，財(cái)政與民生問題息息相關(guān)。財(cái)政義不容辭地在收入再分配上承擔(dān)起保障和改善民生的主要責(zé)任。

一、保障和改善民生是公共財(cái)政必須肩負(fù)的重要職責(zé)

一是從提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面看。具有效用的非分割性和消費(fèi)的非競爭性。具有受益的非排他性。

（一）從創(chuàng)造社會財(cái)富的角度看，需要公共財(cái)政提供公共產(chǎn)品，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，推動“包容性增長”。二是從調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面來看。政府針對市場經(jīng)濟(jì)“冷熱”狀況，相應(yīng)實(shí)施積極、穩(wěn)健和緊縮的財(cái)政政策，對社會總需求和通貨膨脹、緊縮情況進(jìn)行宏觀調(diào)控。三是從推動經(jīng)濟(jì)社會“包容性增長”方面看。第一，強(qiáng)調(diào)以人為本，關(guān)注所有人群的發(fā)展。第二，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。第三，強(qiáng)調(diào)機(jī)會均等，同時(shí)避免嚴(yán)重的結(jié)果差異。經(jīng)濟(jì)社會的包容性增長有三方面主要內(nèi)涵：要實(shí)現(xiàn)“包容性增長”，從政策設(shè)計(jì)的角度看：第一，要處理好保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、管理通脹預(yù)期的關(guān)系，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)和信貸結(jié)構(gòu)，防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大起大落。第三，要推動經(jīng)濟(jì)盡快走上主要由內(nèi)生增長和創(chuàng)新驅(qū)動的軌道。第二，要合理調(diào)整收入分配關(guān)系，增加群眾收入，提高居民消費(fèi)能力。

（二）從保障基本人權(quán)的角度看，需要公共財(cái)政改善和優(yōu)化收入分配機(jī)制，維護(hù)公平正義。收入分配領(lǐng)域應(yīng)有一條底線，保障這條底線就成為政府的重要職能之一：不能使人流離失所、生活無著，即便是競爭失利者、能力較弱者的基本生活也能夠得到保障、能夠有尊嚴(yán)地生活下去。一方面，居民收入偏低。在國家、企業(yè)、個人之間的利益分配中，個人所得偏低，居民收入占國民收入的比重不高。另一方面，收入差距大。與低收入并存的現(xiàn)象是收入差距巨大，包括貧富差距、行業(yè)差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距均在持續(xù)擴(kuò)大。改革和完善收入分配，當(dāng)前尤其要處理好“民富”和“國強(qiáng)”的關(guān)系。各級黨委、政府始終致力于深化經(jīng)濟(jì)體制和社會管理體制改革，把完善社會保障制度、推進(jìn)收入分配改革作為解決當(dāng)前諸多社會問題的重要抓手，合理分配社會財(cái)富，讓老百姓更多地分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。

（三）從消除社會差距的角度看，需要公共財(cái)政大力改革體制、機(jī)制，推動公共服務(wù)均等化。從國際經(jīng)驗(yàn)看，推進(jìn)公共服務(wù)均等化必須解決建立健全國家標(biāo)準(zhǔn)、立法明確公民權(quán)力和相應(yīng)財(cái)力水平保障三個層面的基本問題。

從我國國情看，特殊而復(fù)雜的國情決定了我們在解決以上三個層面基本問題將面臨更多的具體問題：第一，要研究“公共服務(wù)”和“基本公共服務(wù)”的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。第二，要研究我國實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的最優(yōu)路徑。第三，要研究如何科學(xué)界定中央政府和地方政府在提供基本公共服務(wù)方面的權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)前特別需要公共財(cái)政大力改革體制、機(jī)制。主要包括：一是強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職責(zé)，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)；二是改革和完善公共財(cái)政的體制機(jī)制，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域；四是建立政府基本公共服務(wù)的績效評價(jià)和問責(zé)機(jī)制，理順政府、市場、社會之間的關(guān)系，探索基本公共服務(wù)的多元化供給和互補(bǔ)機(jī)制。三是改革和完善公共財(cái)政的體制機(jī)制，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域；

（四）從化解社會矛盾的角度看，需要公共財(cái)政應(yīng)對社會發(fā)展和變革帶來的新挑戰(zhàn)，相應(yīng)實(shí)施有針對性的財(cái)政政策體系。二是“城市化社會”帶來的新挑戰(zhàn)。三是“競爭化社會”帶來的新挑戰(zhàn)。四是“數(shù)字化社會”帶來的新挑戰(zhàn)。一是“工業(yè)化社會”帶來的新挑戰(zhàn)。第一，保障性社會問題，主要包括貧困、失業(yè)、疾病等。第三，失調(diào)性社會問題，主要包括“兩高一資”、貧富分化、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別問題等。第二，歧視性社會問題，主要包括農(nóng)民工問題等；以上這些社會問題可以概括為三類社會性問題：（五）從應(yīng)對公共危機(jī)的角度看，需要公共財(cái)政增強(qiáng)憂患意識和責(zé)任意識，支持建立應(yīng)急預(yù)警管理體系。政府構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)警應(yīng)急管理體系，公共財(cái)政在其中肩負(fù)著重要的歷史責(zé)任，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

二、我省公共財(cái)政保障和改善民生的探索實(shí)踐一是通過稅收和轉(zhuǎn)移性支出等財(cái)政政策手段調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民減負(fù)增收?！袑?shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，新的農(nóng)村分配制度初步建立，全省農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額較2000年減少41.9億元，人均減少62.4元。（一）強(qiáng)化公共性，構(gòu)建保障和改善民生的財(cái)政政策體系?！袑?shí)增加“三農(nóng)”補(bǔ)貼。全省“三農(nóng)”投入6302億元，比“十五”期間增長321.8%。6302億元1494億元“十一五”期間四項(xiàng)補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)到232.2億元。“十一五”期間全省累計(jì)兌付家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、汽車摩托車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金40.6億元，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼產(chǎn)品銷售354.8億元?！袑?shí)減輕中低收入工薪階層稅負(fù)。個人所得稅工資薪酬起征標(biāo)準(zhǔn)，已從最初的800元/月提高至目前的2000元/月。二是通過增加財(cái)政投入，加大社保、醫(yī)療、住房等主要公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給保障力度。“十一五”期間，全省財(cái)政用于民生領(lǐng)域的支出累計(jì)達(dá)到8578億元，為“十五”期間的3.8倍。2,257億元8,578億元——學(xué)有所教，支持優(yōu)先發(fā)展教育。“十一五”期間，教育支出的增長一直高于全省財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度，全省累計(jì)安排教育支出1830億元，是“十五”時(shí)期的3.16倍。579億元1,830億元——老有所養(yǎng)，支持社會保障體系建設(shè)?！笆晃濉逼陂g，全省各級財(cái)政對社會保障的投入力度空前，共計(jì)投入1896億元，年均增長25.2%?！胺N地不交稅、上學(xué)不付費(fèi)、看病不太貴”基礎(chǔ)上，又實(shí)現(xiàn)了“養(yǎng)老不犯愁”，徹底改變了幾千年來農(nóng)民家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式，開啟了農(nóng)村社會化養(yǎng)老的新篇章。——病有所醫(yī)，支持醫(yī)療衛(wèi)生改革。“十一五”期間，財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生投入大幅增加，并啟動了新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。五年間，全省醫(yī)療衛(wèi)生共計(jì)投入775億元。2010年全省基本公共衛(wèi)生服務(wù)受益人群達(dá)到4818萬人次，給廣大農(nóng)民群眾帶來了看得見、摸得著的實(shí)惠。建立和完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度，至2010年，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、新農(nóng)合三大醫(yī)保制度參?？?cè)藬?shù)達(dá)到8340萬人，醫(yī)保受益總?cè)舜芜_(dá)到1.03億人次。城鄉(xiāng)居民參保政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2007年的年人均40元提高到2010年的120元，今年將提高到200元。不斷縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間公共衛(wèi)生服務(wù)的差距，從2009年起，我省開始實(shí)施九類21項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)、六類重大公共衛(wèi)生服務(wù)。推進(jìn)基本藥物制度改革，截止2010年底，全省共有115個縣的3138個基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)正式啟動實(shí)施基本藥物制度，群眾“看病貴”的問題得到緩解?！∮兴?，推動安居工程建設(shè)。構(gòu)建了以廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和棚戶區(qū)改造為主體的多層次的保障性住房體系。全省計(jì)劃在“十二五”期間新建保障性住房和棚戶區(qū)改造131萬套，2011年將實(shí)現(xiàn)新開工建設(shè)34萬套。在城鎮(zhèn)地區(qū)：“十一五”期間，全省通過各類保障性住房建設(shè)、發(fā)放貨幣補(bǔ)貼、改造棚戶區(qū)及危舊房、災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)住房重建，使120多萬戶城鎮(zhèn)居民家庭住房困難得到緩解和改善，其中低收入家庭72萬戶。在農(nóng)村地區(qū)：重點(diǎn)對居住在危房中的分散供養(yǎng)五保戶、低保戶和其他農(nóng)村貧困農(nóng)戶給予財(cái)政補(bǔ)助。2009年全省完成農(nóng)村危房改造2.53萬戶，2010年完成9.48萬戶，2011年將完成20萬戶。在民族地區(qū)：2009年我省啟動實(shí)施了富有四川特色的藏區(qū)牧民定居行動計(jì)劃。截至2011年底，預(yù)計(jì)將實(shí)現(xiàn)投入約70億元，基本完成牧民定居房建設(shè)和10萬頂新型帳篷的發(fā)放任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“家家有固定房、戶戶有新帳篷、村村有活動中心”的預(yù)期目標(biāo)，劃時(shí)代地結(jié)束全省藏區(qū)游牧民的無定居生活。此外，從今年起，我省還將著手在彝族聚居區(qū)實(shí)施彝家新寨建設(shè)，計(jì)劃四年投入近20億元，完成12.1萬戶彝區(qū)群眾的住房建設(shè)任務(wù)。三是通過財(cái)稅政策扶持和服務(wù)保障“授人以漁”，提供自我發(fā)展的基礎(chǔ)平臺?！笆晃濉逼陂g，各級財(cái)政投入近百億元，1100萬人次享受到了就業(yè)政策的扶持。——建立完善創(chuàng)業(yè)政策體系。拓寬創(chuàng)業(yè)融資渠道，降低創(chuàng)業(yè)成本，鼓勵高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)?！訌?qiáng)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。加快職業(yè)教育發(fā)展，實(shí)施技能培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，實(shí)施技能鑒定補(bǔ)貼政策。——注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)?！⒅厣鐣芾斫ㄔO(shè)。四是通過財(cái)政建立公共環(huán)境和公共社會安全保障體系，維護(hù)人與自然的和諧穩(wěn)定。（二）強(qiáng)化均等性，完善財(cái)政保障和改善民生的投入機(jī)制。一是調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“兩升一降”。“十一五”期間，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，民生保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出占比達(dá)到81.8%，比2005年提高8個百分點(diǎn)；行政運(yùn)轉(zhuǎn)支出由26.2%下降到18.2%。2010年，全省民生保障支出總額達(dá)到3013億元，占全省財(cái)政支出總額的71%，比2006年提高9個百分點(diǎn)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出總額達(dá)到457億元，占全省財(cái)政支出總額的10.8%，比2006年提高1.8個百分點(diǎn)；行政成本支出總額為772億元，占全省財(cái)政支出總額的18.2%，下降10.8個百分點(diǎn)。在年初預(yù)算編制方面：推行預(yù)算編審程序改革，以政府領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)，以存量和增量支出結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心，清理整合項(xiàng)目資金力。2010年省級財(cái)政和部門在年初預(yù)算編制中調(diào)整歸并存量專項(xiàng)項(xiàng)目1750多個，整合財(cái)政資金148億元，調(diào)整出來的資金主要用于保障和改善民生。在中期預(yù)算調(diào)整方面：2010年四川省級財(cái)政啟動實(shí)施了預(yù)算執(zhí)行中期評估工作，調(diào)整取消項(xiàng)目102個，資金額達(dá)6.5億元，調(diào)整出來的資金重點(diǎn)安排以民生為主的其他急需項(xiàng)目。在年終結(jié)余處理方面：2010年省級財(cái)政注銷結(jié)余資金

1.1億元，也主要安排用于2011年的新增民生項(xiàng)目?！耙允聶?quán)換財(cái)權(quán)”的管理思路。“性質(zhì)不變、渠道不亂，統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入，各負(fù)其責(zé)、各盡其職”的原則。二是以事權(quán)換財(cái)權(quán)，整合民生投入。以“十項(xiàng)民生工程”為例，從2008年到去年，3年累計(jì)投入資金2241億元，涉及就業(yè)促進(jìn)、扶貧解困、教育助學(xué)等10個大類100多個小項(xiàng)。三是財(cái)力下移基層，提高保障能力。財(cái)力重心不斷下移，縣級財(cái)力占省、市、縣三級財(cái)力比重由2005年的58.4%提高到2010年的60.5%；區(qū)域差異逐步縮小，縣級財(cái)力差異系數(shù)由2005年的0.61縮小到2010年的0.47；縣級人均財(cái)力水平不斷提高，2010年達(dá)到7.3萬元，保障水平最低的縣達(dá)到4.4萬元。合理界定支出責(zé)任。對應(yīng)由政府承擔(dān)的民生支出，按事權(quán)歸屬予以足額保障。對事權(quán)責(zé)任明確在市縣的事項(xiàng)，在省對下的均衡性轉(zhuǎn)移支付中通過核定標(biāo)準(zhǔn)支出需求予以保障；對事權(quán)責(zé)任明確為各級共擔(dān)的事項(xiàng)，按照“分級負(fù)擔(dān)、分類指導(dǎo)”的方式予以保障。適時(shí)動態(tài)考慮影響標(biāo)準(zhǔn)收支的政策因素。不斷擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)支出覆蓋范圍。完善轉(zhuǎn)移支付制度。建立最低財(cái)力保障機(jī)制。以縣鄉(xiāng)政府實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為目標(biāo)，推進(jìn)建立健全縣級基本財(cái)力保障機(jī)制，彌補(bǔ)基本財(cái)力保障缺口。（三）強(qiáng)化效能性，深化財(cái)政保障和改善民生的管理改革。財(cái)政支出績效評價(jià)：根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評價(jià)方法，按照統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政分配決策、支出過程和執(zhí)行效果進(jìn)行客觀評價(jià)。一是推行績效評價(jià)，確保民生支出科學(xué)有效。民生支出效能考核方式：在省政府對市（州）政府的效能考核中，將各級政府民生支出占財(cái)政支出的比重作為重要指標(biāo)，督促各級政府調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。2007年實(shí)施了政府收支分類科目改革。二是推進(jìn)信息公開，促進(jìn)民生資金陽光透明。大力度推進(jìn)預(yù)算信息公開，省財(cái)政廳將2008至2010年省級一般預(yù)算和基金預(yù)算收支有關(guān)預(yù)決算表向社會公開；對省財(cái)政下達(dá)的28項(xiàng)專項(xiàng)資金的安排情況進(jìn)行公示公告，涉及民生方面的資金230億元?！罢l分配、誰公開，分配到哪里、公開到哪里”。三是加強(qiáng)資金管理，保障民生政策貫徹落實(shí)?！皠討B(tài)列支”保民生資金據(jù)實(shí)到位

——跨年度實(shí)施民生項(xiàng)目：“滾動管理、結(jié)余留用”。

——直接支付個人、由基層財(cái)政據(jù)實(shí)列支的民生項(xiàng)目：實(shí)行上級財(cái)政年初預(yù)撥資金，結(jié)合中期評估適時(shí)調(diào)整，根據(jù)年終執(zhí)行據(jù)實(shí)結(jié)算。“專戶管理”保民生資金直接兌現(xiàn)?！耙徽郏ǎ┩ā?，資金封閉運(yùn)行，直達(dá)個人賬戶。“專項(xiàng)調(diào)度”保民生資金及時(shí)撥付。——“調(diào)度資金保急需、災(zāi)情穩(wěn)定作分配”