國(guó)際組織的定義一個(gè)非國(guó)家視角

國(guó)際組織的定義一個(gè)非國(guó)家視角

一、標(biāo)準(zhǔn)的淵源:國(guó)際組織的“民間性”特征在全球化進(jìn)程的深化中，許多參與者積極參與國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)。國(guó)家間關(guān)系和政府間關(guān)系不足以概括國(guó)際關(guān)系的全部方面。在越來越多的地方,非國(guó)家行為體的作用正日益顯著。20世紀(jì)80年代后,非政府組織在世界各國(guó)和國(guó)際社會(huì)中無論其數(shù)量、規(guī)模,還是影響力都正以驚人的速度蓬勃發(fā)展著。大量非政府組織活躍在各國(guó)際性領(lǐng)域,面對(duì)該現(xiàn)象,有學(xué)者驚呼這是“全球社團(tuán)革命”、“全球市民社會(huì)的崛起”。非政府組織英文名稱為NongovernmentalOrganizations,縮寫為NGOs,關(guān)于其定義淵源,主要有兩類,一是各政府組織相關(guān)文件的闡述,其中較為通用的是聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)1952年第288(x)號(hào)決議的“任何不是根據(jù)政府間協(xié)議建立起來的國(guó)際組織均應(yīng)被視為非政府組織”。該定義的核心是非政府組織的“民間性”特征。此后,聯(lián)合國(guó)的多個(gè)文件又對(duì)非政府組織進(jìn)行過表述,1994年聯(lián)合國(guó)文件(編號(hào)U.N.Doc.E/ac.70/1994/5)將“非營(yíng)利性實(shí)體”作為非政府組織的另一個(gè)特征予以提出,1996年更是在《聯(lián)合國(guó)與非政府組織之間的咨詢安排》中提出“為本安排的目的,任何由非政府機(jī)關(guān)或政府間協(xié)議設(shè)立的此類組織應(yīng)視為非政府組織,包括接受政府主管機(jī)關(guān)指派成員的組織,只要該成員不干涉組織意見的自由表達(dá)”。而其他國(guó)際組織,如歐盟、世界銀行等,也都在各自的文件中提出了非政府組織的定義。除了國(guó)際組織文件外,非政府組織定義的另一個(gè)淵源來自學(xué)者們的著述,例如“各國(guó)的民間團(tuán)體、聯(lián)盟或個(gè)人,為了促進(jìn)在政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化、宗教、人道主義及其他人類活動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)際合作而建立的一種非官方的國(guó)際聯(lián)合體”。由于上述各文件和學(xué)者對(duì)非政府組織定義角度的不一致性,使得目前國(guó)際上尚沒有一種其概念的統(tǒng)一界定。但是綜合看來,“民間性”和“非營(yíng)利性”是非政府組織所具有的首要特征。國(guó)際法領(lǐng)域下,非由政府間協(xié)議設(shè)立的,能夠以自己名義開展非營(yíng)利性活動(dòng)的國(guó)際組織都可能屬于廣泛意義上的非政府組織。二、非政府組織參與國(guó)際合作的模式非政府組織積極參與全球性事務(wù),為推進(jìn)國(guó)際法律秩序的變革作出了積極的貢獻(xiàn)。但由于在國(guó)際法層面,沒有專門的國(guó)際條約對(duì)其進(jìn)行定義和規(guī)范,其法律地位和地位并不確定,目前尚不存在一套廣泛接受的非政府組織參與國(guó)際活動(dòng)的模式存在,非政府組織與各主要國(guó)際組織合作方式也不盡相同。(一)全球治理的重要主體:以治結(jié)構(gòu)為核心聯(lián)合國(guó)是目前最大的政府間國(guó)際組織,在國(guó)際政治結(jié)構(gòu)中具有不可替代的作用,是全球治理的重要主體。而《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條,更具有首次在國(guó)際法律條文上正式承認(rèn)非政府組織存在的意義。1.有作為社會(huì)組織協(xié)調(diào)的非政府組織非政府組織與聯(lián)合國(guó)的合作,核心就是《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條確立的咨商地位。按照該條文及相關(guān)決議,非政府組織在聯(lián)合國(guó)的咨商地位經(jīng)申請(qǐng)取得,隸屬經(jīng)社理事會(huì)的非政府組織委員會(huì)對(duì)是否授予咨商資格提出建議。經(jīng)社理事會(huì)依據(jù)申請(qǐng)的非政府組織的宗旨和其可能的影響力,給予相應(yīng)類別的咨商地位。咨商地位與沒有投票權(quán)的參與資格不同,共有三個(gè)類別:類別A指“關(guān)心經(jīng)社理事會(huì)所有活動(dòng)并經(jīng)表明能對(duì)聯(lián)合國(guó)的成就作出貢獻(xiàn)的非政府組織”;類別B指“對(duì)經(jīng)社理事會(huì)的某些問題具有專門知識(shí)與興趣的非政府組織”;類別C為“只關(guān)心公眾輿論的發(fā)展與信息的傳播的組織”。其中類別A的非政府組織,可以提出會(huì)議議程提案,參加聽證會(huì)并做口頭發(fā)言和提供2000字以內(nèi)的書面報(bào)告;B類組織無權(quán)提出會(huì)議議程提案,書面報(bào)告字?jǐn)?shù)為1500字;C類組織只能列席與其工作領(lǐng)域相關(guān)的工作會(huì)議,或應(yīng)經(jīng)社理事會(huì)的邀請(qǐng)?zhí)峤徊怀^500字的書面報(bào)告。三類組織均沒有資格參與談判和磋商。咨商地位的類別并非一成不變的。非政府組織委員會(huì)對(duì)非政府組織四年一度的工作報(bào)告審議后,可以向經(jīng)社理事會(huì)推薦對(duì)咨商資格類別進(jìn)行調(diào)整。如果存在非政府組織存在濫用咨商地位,違背聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則,從事反對(duì)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)的活動(dòng);或者從事國(guó)際公認(rèn)的犯罪行為;或者連續(xù)三年未對(duì)聯(lián)合國(guó)的工作作出實(shí)際貢獻(xiàn)等三種情況之一,其咨商地位將被中止甚至撤銷。2.咨商關(guān)系制度是一個(gè)完整的制度體系非政府組織與聯(lián)合國(guó)的咨商關(guān)系模式,產(chǎn)生原因之一在于,聯(lián)合國(guó)雖然是世界上最大的政府間國(guó)際組織,但在各專業(yè)領(lǐng)域,涉及具體事務(wù),聯(lián)合國(guó)的視角單一,掌握信息渠道并不多元,非政府組織恰好具備聯(lián)合國(guó)所不具有的資源,因此成為聯(lián)合國(guó)所依賴的對(duì)象。非政府組織參與聯(lián)合國(guó)活動(dòng),“不僅為聯(lián)合國(guó)傳播信息、提供有價(jià)值的咨詢與建議,協(xié)助聯(lián)合國(guó)的工作,還獲得了影響聯(lián)合國(guó)決策的便利條件?！睆膰?guó)際法視角看,咨商關(guān)系是一套包含授權(quán)、準(zhǔn)入、管理、責(zé)任承擔(dān)的完備制度體系。首先通過《聯(lián)合國(guó)憲章》明確非政府組織參與的合法性,這是非政府組織參與的前提,其次在相關(guān)決議中規(guī)定了非政府組織取得咨商地位的條件和程序,使得咨商關(guān)系具有操作用;然后通過分類別給予不同權(quán)利,以及類別的調(diào)整和咨商地位取消的規(guī)定,實(shí)現(xiàn)有效的管理,明晰了責(zé)任。但需要注意的是,由于傳統(tǒng)國(guó)際法上主體資格的嚴(yán)格限制,以及為防止非政府組織過度影響聯(lián)合國(guó)工作,在聯(lián)合國(guó)文件體系下,非政府組織沒有投票權(quán)、締約權(quán)和訴訟權(quán)利,不能取得國(guó)際法主體資格。(二)構(gòu)建歐盟背景下的法律體系歐盟是重要的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織,在貿(mào)易和投資方面達(dá)到了高度的一體化。在歐盟的發(fā)展過程中,歐盟法律體系的形成,為歐盟承擔(dān)貿(mào)易爭(zhēng)端解決功能提供了法律依據(jù)。因此,非政府組織參與歐盟事務(wù),需要從貿(mào)易政策形成與爭(zhēng)端解決兩方面進(jìn)行分析。1.非政府組織歐盟的咨詢地位1951年的一份決議規(guī)定:“部長(zhǎng)理事會(huì)可代表歐洲理事會(huì),就歐洲理事會(huì)管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)與國(guó)際非政府組織機(jī)構(gòu)作出適當(dāng)?shù)陌才??！?993年,歐盟93(38)號(hào)決議,將非政府組織的參與描述為“咨詢”。2003年,《國(guó)際非政府組織的參與地位決議》和《國(guó)內(nèi)非政府組織的合作者地位的決議》被通過,非政府組織在歐盟決策階段的咨詢地位得到進(jìn)一步明確。非政府組織的咨詢地位首先需要?dú)W洲理事會(huì)的認(rèn)可。取得咨詢地位的非政府組織應(yīng)當(dāng)持續(xù)了解歐盟活動(dòng)發(fā)展,向歐盟提交信息、觀點(diǎn)和文件。其提交意見后,歐盟必須對(duì)該意見是否采納或者何種程度采納作出回執(zhí)。每四年需向秘書長(zhǎng)提交書面報(bào)告,如果某獲得咨詢地位的非政府組織未能執(zhí)行上述規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任,秘書長(zhǎng)可以決定將其從咨詢地位名單中刪除。同聯(lián)合國(guó)的處理方式類似,在歐盟與非政府組織合作的模式下,非政府組織沒有投票權(quán),只能通過表達(dá)意見影響有投票權(quán)的歐盟成員,從而間接地影響歐盟決策的制定。歐盟沒有對(duì)咨詢地位作出類別劃分,但同樣對(duì)管理、責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定,并創(chuàng)造性地通過回執(zhí)程序確定了非政府組織參與決策的最低標(biāo)準(zhǔn)。2.通過法庭合作促進(jìn)非政府組織訴訟歐盟在司法解決爭(zhēng)端時(shí),《歐洲法院規(guī)章》第40條允許證明自己與案件結(jié)果有利害關(guān)系的任何個(gè)人經(jīng)申請(qǐng)向法院提交意見書,說明介入的目的和理由,表達(dá)自己的意見,但僅限于支持一方意見為限。因此非政府組織有可能通過提交意見書,以法庭之友的身份介入歐盟的司法活動(dòng)。1973年,GeneralesucriereV.thecommission案,歐洲法院同意“意大利國(guó)家消費(fèi)者聯(lián)合會(huì)”介入案件,開創(chuàng)了非政府組織以法庭之友身份介入歐盟司法程序的先河。但此做法并未制度化,例如1981年,法院在ludwigshafenerwalzmuhleerlingkgV.Europeaneconomiccommunity案中又拒絕了非政府組織的介入。非政府組織參與司法程序,在歐盟比較有特色的地方在于,法院通過VangendenloosV.nederlandseadministratiederbelastingen案賦予了非政府組織直接的起訴權(quán)。案件中歐洲法院認(rèn)為,如果歐盟法不僅影響到了成員國(guó),還影響到了成員國(guó)的國(guó)民,則國(guó)民應(yīng)該有提起訴訟的權(quán)利。此后,非政府組織經(jīng)常依據(jù)該案行使訴權(quán)。非政府組織在歐盟的訴訟權(quán)利是獨(dú)特的,在其他組織中不曾享有的。(三)社會(huì)經(jīng)濟(jì)機(jī)制除了聯(lián)合國(guó)和歐盟外,非政府組織也積極地參與其他國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。例如在國(guó)際法院,雖然訴訟中,非政府組織既沒有訴訟當(dāng)事人的地位,也不能以法庭之友身份向法院提供情報(bào),但是在非訴訟程序中,卻可通過咨詢參與。又如非政府組織與世界銀行通過政策性對(duì)話機(jī)制、操作性合作機(jī)制、研究和分析合作機(jī)制和世界銀行對(duì)非政府組織的支持機(jī)制等四種協(xié)作聯(lián)系機(jī)制建立了廣泛的合作。另外,在WTO框架下,非政府組織總是通過各種正式的或非正式的途徑向多邊貿(mào)易體制的立法機(jī)構(gòu)遞交信件和備忘錄,或者通過參與部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議有關(guān)規(guī)則制定的議題討論來影響國(guó)際法律規(guī)則的生成。同時(shí),通過1998年的“蝦/龜”案,非政府組織也逐漸開始參與WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制。三、類型設(shè)計(jì)通過分析、比較非政府組織與上述重要國(guó)際組織的合作模式,筆者認(rèn)為非政府組織參與國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的應(yīng)然模式應(yīng)當(dāng)如下:(一)非政府組織的獨(dú)立性作為前提,必須要堅(jiān)持國(guó)際法主體資格確定的嚴(yán)格性。國(guó)際法主體有三個(gè)條件,獨(dú)立參加國(guó)際關(guān)系,直接承受國(guó)際地位上的權(quán)利和義務(wù),獨(dú)立進(jìn)行國(guó)際求償。非政府組織在國(guó)際法上因?yàn)闆]有專門的國(guó)際條約對(duì)其定義和規(guī)范,其法律人格和地位仍然是不確定的,尚存有爭(zhēng)議。非政府組織越來越多地參與國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng),其影響力日趨擴(kuò)大,于是出現(xiàn)了給予非政府組織國(guó)際法主體資格的呼聲。然而前面考證的多個(gè)國(guó)際組織,均沒有給予非政府組織如同國(guó)家或者政府組織一樣的國(guó)際法主體資格。這是因?yàn)榉钦M織在國(guó)際事務(wù)中是以一種功能性主體的面貌出現(xiàn)的,它們能夠在自己的宗旨和目標(biāo)下,推動(dòng)國(guó)際社會(huì)的發(fā)展和變革,卻缺乏承擔(dān)國(guó)際法上義務(wù)和國(guó)際法責(zé)任的能力,對(duì)其獨(dú)立性也存在質(zhì)疑。早在國(guó)際刑事法院制定規(guī)約的羅馬會(huì)議上,就出現(xiàn)過政府指派非政府組織專家以政府代表身份參加會(huì)議的情況。非政府組織的人員能夠?yàn)檎概?這個(gè)專家所表達(dá)的觀點(diǎn)便具有雙重身份,既可以是政府的觀點(diǎn),也可以是非政府組織的觀點(diǎn),但觀點(diǎn)的內(nèi)容只有唯一。如果非政府組織取得了國(guó)際法主體資格,在決策過程當(dāng)中,同一個(gè)人的同一個(gè)觀點(diǎn)就擁有兩個(gè)投票權(quán),這就讓可以雇傭到非政府組織成員、尤其是其代表的國(guó)家取得了不公平的優(yōu)勢(shì)。因此,非政府組織參與國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)以沒有投票權(quán)為限。(二)規(guī)范非政府組織參與準(zhǔn)入制度在決策階段,非政府組織參與國(guó)際活動(dòng),主要需要發(fā)揮其專業(yè)信息和價(jià)值代表多元的優(yōu)勢(shì),因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立一套完備的制度,為其發(fā)表意見提供平臺(tái)。此處可以借鑒聯(lián)合國(guó)模式,首先通過有國(guó)際法效力的規(guī)范性文件確認(rèn)非政府組織可以經(jīng)取得某種參與資格,在文件列舉資格的要求、程序、審批方式等,構(gòu)建起非政府組織參的準(zhǔn)入制度。然后建立起分類管理、定期考核、資格調(diào)整甚至取消等一系列管理制度。最后,應(yīng)當(dāng)引入歐盟的最低標(biāo)準(zhǔn),設(shè)立回執(zhí)程序,用以明確非政府組織意見的最終效果。(三)歐盟的法律體系一旦非政府組織參與國(guó)際性司法程序,前述模式中的法庭之友制度應(yīng)當(dāng)被借鑒,這有利于發(fā)揮特定非政府組織在具體問題中的專業(yè)性作用。至于是否學(xué)習(xí)歐盟,給予非政府組織訴權(quán),筆者認(rèn)為答案應(yīng)當(dāng)是否定的。因?yàn)闅W盟的獨(dú)特性目前來看是無法復(fù)制的。在VangendenloosV.nederlandseadministratiederbelastingen案中,歐盟法院說道:“歐盟構(gòu)成國(guó)際法中一個(gè)新的法律秩序,各成員國(guó)限制了自己的主權(quán)……該法律秩序的主體不僅包括成員方還包括它們的國(guó)民?！瓪W盟法因此不僅對(duì)個(gè)人施加義務(wù),還賦予它們權(quán)利……這些權(quán)利不僅存在于條約明確授予的地位,而且還因?yàn)闂l約在明確限定的范圍內(nèi)對(duì)個(gè)人施加了義務(wù),如同對(duì)成員方和歐盟組織施加義務(wù)一樣?！边@表明,歐盟在發(fā)展過程中,各成員方之間的聯(lián)系已經(jīng)超越了最初以契約為基礎(chǔ)的合作關(guān)系,而是呈現(xiàn)出非常明顯的憲政化發(fā)展趨勢(shì)。歐盟更類似于一個(gè)聯(lián)邦政府,而不是一個(gè)國(guó)際組織。因此上,非政府組織在歐盟的訴權(quán)并非國(guó)際法意義上具