西方環(huán)境決策中的公眾參與機(jī)制

西方環(huán)境決策中的公眾參與機(jī)制

在過去的20年中，公眾參與西方國家環(huán)境決策的程度發(fā)生了很大變化。各種創(chuàng)新性參與途徑和機(jī)制都被廣泛應(yīng)用到環(huán)境決策之中,環(huán)境治理與決策模式發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。當(dāng)前,我國政府倡導(dǎo)環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與,西方國家的理論和實(shí)踐將為我們提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。一、公眾參與機(jī)制西方國家傳統(tǒng)的環(huán)境治理方式是政府通過自上而下、層級(jí)式的方式制定和執(zhí)行環(huán)境政策,這被視為一種有效而科學(xué)的方式。而20世紀(jì)70年代以來,公眾和學(xué)者都對(duì)這種過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)調(diào)科學(xué)范式的治理模式提出了疑問,認(rèn)為現(xiàn)實(shí)往往是社會(huì)建構(gòu)出來的,“事實(shí)”并不能夠僅僅通過專家的角度來真實(shí)反映。政府主導(dǎo)的帶有強(qiáng)烈“科學(xué)”色彩的環(huán)境治理在理論上存在著缺陷,在實(shí)踐中也無法應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的復(fù)雜性和不確定性,很多環(huán)境政策出現(xiàn)無效的情況。當(dāng)前代議制民主受到來自各個(gè)方面的挑戰(zhàn)?！罢未淼幕顒?dòng)、背景以及利益被認(rèn)為是遠(yuǎn)離公民的生活和視角。雖然定期的選舉能夠持續(xù)地規(guī)范這些代表關(guān)注民意,但他們?nèi)匀辉谝欢螘r(shí)間內(nèi)能夠以公民的名義制定政策而很少受到公民的影響?！爆F(xiàn)代社會(huì)價(jià)值的多元性與代議制的決策模式之間具有必然的沖突。政治官員以及專家的價(jià)值與普通公眾的價(jià)值存在著很大的差異,邊緣群體的利益和環(huán)境訴求也不能得到滿足。代議制民主的缺陷直接導(dǎo)致環(huán)境決策合法性的降低,而解決辦法是吸引普通公眾參與政府決策。因此,從20世紀(jì)90年代開始,公眾參與不斷增強(qiáng),政府、非政府組織以及國際機(jī)構(gòu)等都積極采取參與式的環(huán)境治理模式。環(huán)境決策模式逐漸注重公眾與政府之間、公眾與企業(yè)、利益集團(tuán)以及公眾內(nèi)部之間的互動(dòng)、參與和協(xié)商。普通公眾參與環(huán)境決策變成了順理成章、自然而然的事情。誠如有學(xué)者所言:“圍繞著公眾參與的爭論不再是代議制政府vs公民參與,而是哪種類型的公民參與過程是最好的”。歐洲各國以及美國、加拿大、澳大利亞等都在探索如何能夠改進(jìn)公眾參與,使得政策制定更加民主,更具有代表性,從而政策更加具有合法性。各種公眾參與機(jī)制并不是替代現(xiàn)有的環(huán)境治理政策,而是在環(huán)境政策制定以及執(zhí)行過程中的一種補(bǔ)充,將普通公眾的價(jià)值和觀點(diǎn)引入到?jīng)Q策過程。為了增強(qiáng)政策的合法性和實(shí)現(xiàn)公眾參與民主,西方政府和學(xué)者探索了各種決策參與機(jī)制。例如在北美五大湖區(qū)的環(huán)境政策制定中采用了學(xué)習(xí)小組(Studycircles)、公民陪審團(tuán)(Citizensjuries)、圓桌會(huì)議以及合作式的流域管理(Collaborativewatershedmanagement)等機(jī)制。除了以上的方法之外,還有共識(shí)會(huì)議(Consensusconference)、公民咨詢委員會(huì)(Citizenadvisorycommittee)以及專題小組(Focusgroups)等。公民陪審團(tuán)是當(dāng)前比較流行的一種公眾參與途徑,是指通過在一定范圍內(nèi)的隨機(jī)選擇出普通公眾參加會(huì)議,進(jìn)行深入、理性的對(duì)話和討論,對(duì)相關(guān)環(huán)境問題提出建議。陪審團(tuán)的成員是公共利益的代表,而不代表特殊的利益集團(tuán)。美國和德國較早采用了公民陪審團(tuán)來解決規(guī)劃、健康以及政治問題。隨著公民陪審團(tuán)的成功應(yīng)用,這種決策參與機(jī)制在歐洲也逐漸流行起來。然而,如何才能夠?qū)⑵胀ü?、相關(guān)利益者以及專家的價(jià)值和觀點(diǎn)納入到?jīng)Q策過程并不是一件容易的事情。為了能夠彌合政策合法性與技術(shù)理性之間的沖突,西方學(xué)者奧特溫·瑞恩(OrtwinRenn)等提出了一種公眾參與的三階段模式。第一個(gè)階段是確定相關(guān)利益者的價(jià)值和訴求。在這個(gè)階段,價(jià)值樹分析方法(Value-treeanalysis)被用來調(diào)查相關(guān)利益群體的價(jià)值及其訴求。通過對(duì)這些群體成員的個(gè)人訪談而建構(gòu)出一個(gè)有序的價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)并不斷修改而形成一個(gè)單一的價(jià)值樹。在這個(gè)階段中,分析者注重相關(guān)利益集團(tuán)或者群體的觀點(diǎn)和意見。第二個(gè)階段是專家對(duì)第一階段提出的各種政策選項(xiàng)進(jìn)行技術(shù)上的判斷,并將這種專業(yè)評(píng)價(jià)帶入到?jīng)Q策之中。這些在不同價(jià)值下的政策選項(xiàng)并不是由一個(gè)專家來進(jìn)行,而是由不同專家通過德爾菲方法來實(shí)現(xiàn)。第三個(gè)階段是公民小組(Citizenpanels)或者成為公民陪審團(tuán)(Citizens’juries)階段。普通公眾在這個(gè)階段對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估并提出建議。為了能夠使這些普通公眾發(fā)揮作用,公民小組的成員需要隨機(jī)選擇,并且共同參加持續(xù)幾天的會(huì)議,成員根據(jù)個(gè)人的價(jià)值和偏好對(duì)不同決策方案進(jìn)行深入討論和溝通。在這個(gè)過程中,為了保證公眾的意見能夠獨(dú)立而真實(shí),會(huì)議需要有一個(gè)中立而公正的協(xié)調(diào)者,而會(huì)議的組織者(Sponsor)要盡可能少的參與會(huì)議過程。最終,決策者根據(jù)三個(gè)階段所產(chǎn)生出的報(bào)告或者材料而作出決策。瑞恩等學(xué)者嘗試的這種參與模式在德國以及美國進(jìn)行了很多試驗(yàn),取得了令人矚目的成績。然而,這是一種非常概括的和理想化的模型,在不同國家和不同機(jī)制中,公眾參與存在著其他各種不同的嘗試。公眾參與決策經(jīng)常表現(xiàn)為一個(gè)會(huì)議過程。雖然不同的公眾參與模式之間在參與者的選擇、代表性、會(huì)議持續(xù)時(shí)間以及公眾在最終決策中的權(quán)力等存在著一定差異,然而在基本程序方面也具有相似性。公眾參與的會(huì)議基本上是在協(xié)調(diào)者的幫助下,進(jìn)行充分地信息溝通,理性而深入地進(jìn)行討論和思考,從而得出關(guān)于相關(guān)環(huán)境問題的政策建議或者報(bào)告。這個(gè)過程基本上由三個(gè)步驟構(gòu)成:(1)普通的公眾參與者通過各種途徑了解決策問題的相關(guān)知識(shí)和背景。普通公眾對(duì)某個(gè)具體的環(huán)境問題缺乏技術(shù)性的知識(shí),需要經(jīng)過一個(gè)類似學(xué)習(xí)的過程。參加者通過組織者的講授、文字材料、實(shí)際考察以及錄像等各種方式了解有關(guān)信息,尤其是要說明不同政策方案之間的沖突以及各自的優(yōu)缺點(diǎn),為之后的討論奠定一個(gè)討論和交流基礎(chǔ)。(2)通過小組討論、充分的溝通以及協(xié)商等對(duì)問題進(jìn)行具體分析,并討論該問題需要注意的各種價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)等。在此基礎(chǔ)上對(duì)議題的不同政策方案進(jìn)行仔細(xì)評(píng)估。(3)參與者通過工作小組的方式起草政策建議,并提請(qǐng)專家進(jìn)行技術(shù)上的評(píng)估和咨詢,并由公眾參與者共同完成最終的報(bào)告。政策建議報(bào)告提交給組織者或者提供給媒體等。二、機(jī)制之間的共同特點(diǎn)西方環(huán)境決策圍繞著增強(qiáng)民主和公眾參與,不斷嘗試各種創(chuàng)新機(jī)制。這些機(jī)制之間存在著各種差異,然而在很多方面具有非常突出的共同點(diǎn)。這些特點(diǎn)明顯地體現(xiàn)出西方國家在決策模式與民主實(shí)踐上的改變以及在公眾參與方面的發(fā)展趨勢。這些特點(diǎn)或者發(fā)展趨勢可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面:1.公眾參與機(jī)制傳統(tǒng)環(huán)境決策遭到的一個(gè)嚴(yán)重的批評(píng)是普通公眾被排除在決策過程之外,即使是影響政策,也只能處于“外部人”(Outsider)的角度來影響決策。而代議制民主并不能夠解決復(fù)雜環(huán)境問題所存在的價(jià)值沖突問題,少數(shù)群體和邊緣群體的利益和價(jià)值不能夠得到關(guān)注。因此,現(xiàn)在的決策過程希望引入更多的公眾參與到?jīng)Q策過程,將原來排斥在決策過程之外的普通民眾納入到?jīng)Q策過程之內(nèi),即使公眾從“外部人”轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策過程中的“內(nèi)部人”(Insider)。這是通過提高政策過程的容納(Inclusion)而增強(qiáng)政策合法性的手段。公眾參與者的代表性還體現(xiàn)在代表的選擇方面。目前,西方國家的實(shí)踐主要注重兩個(gè)方面。有些參與機(jī)制注重普通公眾的觀點(diǎn)和價(jià)值。例如共識(shí)會(huì)議和公民陪審團(tuán)等都是通過隨機(jī)方式來選擇會(huì)議的參加者,期望參加者的選擇能夠根據(jù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行。學(xué)習(xí)小組(Studycircle)面對(duì)普通公眾,而且更加開放,其目標(biāo)在于提供給公眾一個(gè)學(xué)習(xí)和交流的平臺(tái),提高公眾的環(huán)境認(rèn)知。另外一個(gè)界定公眾參與者的概念是stakeholders(權(quán)利相關(guān)者)。這個(gè)概念包括非常廣泛,至于一個(gè)具體的環(huán)境決策,只要是直接或者間接地受到該決策影響的公眾都應(yīng)當(dāng)成為stakeholder。如果這樣理解的話,那么它和普通公眾之間的差別并不是很大。但也有學(xué)者將stakeholder理解為基于社群或者某些特殊利益的團(tuán)體。例如一些圓桌會(huì)議主要是為了增加權(quán)利相關(guān)者的參與,參加者一般代表某些具體的觀點(diǎn)或者特殊的背景,主要包括政府、利益集團(tuán)以及社區(qū)組織的代表。無論哪種情況,都體現(xiàn)出西方國家的公眾參與通過一定方式將具有代表性的普通公眾或者權(quán)利相關(guān)者納入到?jīng)Q策過程,從而增強(qiáng)政策的合法性基礎(chǔ)。2.引入公眾參與傳統(tǒng)上,公共決策的過程將公眾排除在重要決策環(huán)節(jié),政府經(jīng)常在獨(dú)自完成決策之后,將決策結(jié)果告知公眾,或者政府僅提出確定的方案供公眾評(píng)論。公眾在參與中經(jīng)常體會(huì)到一種受騙上當(dāng)?shù)母杏X,因?yàn)樵谘?qǐng)他們參與之前,政策決定就已經(jīng)形成了。公眾的觀點(diǎn)難以被納入到?jīng)Q策中。這種參與并不能夠解決公眾對(duì)于政策的質(zhì)疑,也不能夠降低不同群體在環(huán)境問題上的利益和價(jià)值沖突。為了增強(qiáng)決策的可接受程度,當(dāng)前的決策模式盡可能地在政策早期階段引入公眾參與。瑞恩等學(xué)者認(rèn)為公眾應(yīng)當(dāng)在一個(gè)更早的階段介入決策過程,以便參與者能夠?qū)⑵溆^點(diǎn)帶入到集體決策的過程之中,而不是在此之前專家和官員已經(jīng)提出某種政策建議。共識(shí)會(huì)議、公民陪審團(tuán)以及其他各種參與機(jī)制都在決策方案提出之間而引進(jìn)公眾的觀點(diǎn)和意見。若要獲得參與的真正價(jià)值,這種參與不僅需要在政策的早期階段介入,而且還要貫穿于整個(gè)政策過程,即制定、執(zhí)行和評(píng)估等三個(gè)階段。3.公眾要成為協(xié)商討論的發(fā)力點(diǎn)非專業(yè)的普通公眾的觀點(diǎn)日益受到重視。無論哪種形式的參與機(jī)制,參與者都是普通公眾。他們是環(huán)境問題的“門外漢”,并不具有該領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)。但是普通公眾的重要性在于:首先公眾之間的利益和價(jià)值沖突只有在他們之間進(jìn)行協(xié)商討論才能夠加以成功解決;其次,公眾能夠提供完全不同于專家的視角和觀點(diǎn),有利于對(duì)問題進(jìn)行全方位思考,政策方案更加周到全面;另外,普通公眾的參與能夠增強(qiáng)政策制定的民主,提高政策合法性。普通公眾通過會(huì)議中專門的知識(shí)介紹能夠了解環(huán)境問題,相關(guān)的環(huán)境知識(shí)、信息等都對(duì)參與者開放。英國蘇格蘭地區(qū)的兩次公民陪審團(tuán)會(huì)議表明,參與者能夠理解并且處理復(fù)雜的信息,并對(duì)這些信息以及政策方案進(jìn)行評(píng)估。沒有任何一個(gè)參加者認(rèn)為議題過于技術(shù)化而無法理解。普通公眾能從自身的經(jīng)驗(yàn)角度提供與政府和專家視角不同的政策方案。環(huán)境決策由單純注重專家的知識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閷＜乙庖姾推胀ü娨庖姴⒅亍?.公眾共識(shí)cur當(dāng)前西方國家公眾參與過程最重要的一個(gè)特點(diǎn)是參與過程體現(xiàn)出商議性民主特征。新出現(xiàn)的各種形式的參與機(jī)制基本上是采取會(huì)議的方式為參與者相互平等溝通、對(duì)話并形成共識(shí)提供一個(gè)論壇。在會(huì)議組織與運(yùn)作中,參與者是自由而平等的,相互之間能夠就議題進(jìn)行理性而富有建設(shè)性地討論。因此,商議性的過程是當(dāng)前公眾參與與之前各種參與形式的本質(zhì)性區(qū)別。這個(gè)過程具有自身獨(dú)特的條件。為了追求真正的商議性民主,“參加者必須在一系列的基本程序條件下,例如溝通能力、互惠、包容以及接受其他人說服的意愿,能夠在令人信服的討論面前而轉(zhuǎn)變其原來的偏好,并因此拋棄策略性的思考而追求那些(公共)偏好。”在這個(gè)過程中,政府官員以及專家除非必要,否則應(yīng)當(dāng)盡可能地減少自身的介入與影響。因?yàn)樯套h意味著參與者之間在權(quán)力和知識(shí)關(guān)系上的完全平等,不能因權(quán)力或者專業(yè)優(yōu)勢來影響普通公眾的討論和判斷。公眾真實(shí)而有價(jià)值的觀點(diǎn)只能在充分平等而理性商討的情況下產(chǎn)生。公眾商議之目的在一定程度上在于抑制多元利益集團(tuán)的作用。普通公眾作為單個(gè)個(gè)體直接參與環(huán)境決策,體現(xiàn)了決策過程中的直接民主。當(dāng)前決策模式與傳統(tǒng)決策模式的差別表現(xiàn)為個(gè)體公眾的直接民主vs利益集團(tuán)的多元政治之間的對(duì)立。直接民主強(qiáng)調(diào)平等、理性的商議,進(jìn)而達(dá)成有利于公共利益的共識(shí),并且直接參與能夠代表那些被利益集團(tuán)所忽視的群體聲音,能夠體現(xiàn)出公眾觀點(diǎn)的多樣性;而多元政治往往僅能夠體現(xiàn)那些組織良好的群體的價(jià)值和偏好而忽略邊緣群體的利益。最重要的是,普通公眾之間的公共商議不同于利益集團(tuán)的討價(jià)還價(jià),即理性商議(Deliberation)與討價(jià)還價(jià)(Bargaining)之間存在著根本區(qū)別。前者認(rèn)為公眾在相互尊重的討論中,理性溝通,能夠認(rèn)識(shí)到根本性的公共利益,在理性討論的面前,個(gè)人能夠改變自身既定的立場和偏好;而后者僅僅是利益集團(tuán)為了自身利益而進(jìn)行的一種談判,目的是尋求達(dá)成一致或者共同接受妥協(xié)性的方案。這些利益集團(tuán)的代表并不對(duì)自身利益之正當(dāng)性質(zhì)疑和檢討,而這是多元主義政治的一個(gè)缺陷。普通個(gè)體的直接參與能在一定程度上彌補(bǔ)和抑制過分的利益集團(tuán)活動(dòng)。除上述特點(diǎn)之外,公眾參與還具有其他一些特點(diǎn),例如在環(huán)境決策上越來越注重社群組織的作用,將更多的權(quán)力分享給基層組織;環(huán)境決策信息更加透明和公開,而且信息不僅僅是單向度由政府告知公眾,而是政府和公眾在信息方面的雙向流動(dòng)。這些特點(diǎn)顯示出公眾參與環(huán)境決策的發(fā)展趨勢。三、公眾參與機(jī)制的必要性從理論上來看,公眾參與無論對(duì)政府還是對(duì)參與者都具有各種好處,例如教育、政治說服、賦權(quán)(Empowerment)、打破僵局、避免訴訟成本以及環(huán)境治理等;參與本身亦是一個(gè)政治目標(biāo)。而從實(shí)踐上來看,經(jīng)驗(yàn)研究表明公眾參與環(huán)境治理能夠在不同程度上實(shí)現(xiàn)五個(gè)目標(biāo),即將公眾價(jià)值納入決策,提高政策質(zhì)量,解決競爭性利益間的沖突,建立對(duì)于制度的信任,教育并賦予公眾知識(shí)。很多個(gè)案式的公眾參與取得一系列成功經(jīng)驗(yàn)。然而,公眾參與并不容易轉(zhuǎn)化為成功的實(shí)踐。眾多學(xué)者都認(rèn)識(shí)到公眾參與存在的問題。筆者主要從參與過程和參與結(jié)果兩個(gè)方面分析環(huán)境決策中公眾參與的局限。從參與過程來看,其問題主要有以下幾個(gè)方面:第一,參與成本高昂。這個(gè)缺點(diǎn)幾乎被所有的研究者提及。成本包括兩個(gè)方面,一個(gè)是政府決策成本,另一個(gè)是參與者的時(shí)間成本。公民團(tuán)體的決策成本高于一個(gè)單獨(dú)的行政機(jī)構(gòu)決策所需成本。在一些情況下,一個(gè)行政官員也能夠單獨(dú)作出與公民團(tuán)體所類似的決策,而且由于在技術(shù)上具有專業(yè)知識(shí),決策可能僅用一個(gè)月、一天甚至一個(gè)小時(shí)的時(shí)間。當(dāng)然,在這種情形下,一個(gè)假設(shè)是行政官員能夠認(rèn)識(shí)并且按照公共利益進(jìn)行決策。而如果考慮到參與者在決策中也要投入大量的時(shí)間和精力、閱讀材料,不斷地與其他人進(jìn)行討論等,那么參與成本更加高昂。因此,期望公民經(jīng)常性地參加這種活動(dòng)是不現(xiàn)實(shí)的。第二,參與和商議過程中存在著宏觀與微觀權(quán)力結(jié)構(gòu)上的不平等。商議作為理想的溝通類型,要求參與者是完全平等的,各方能夠通過理性討論,找出一個(gè)正確的或者符合公共利益的政策方案。然而事實(shí)是,社會(huì)中的各種權(quán)力關(guān)系必然在商議性的會(huì)議中體現(xiàn)出來。整個(gè)社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)必然在商議中體現(xiàn)出來。一方面,很多參與機(jī)制并沒有隨機(jī)的人員選擇,導(dǎo)致很多婦女以及弱勢群體仍舊排除在參與過程之外;另一方面社會(huì)地位不同的個(gè)人在會(huì)議中的地位顯然也是不同的,精英人物在商議過程中占有優(yōu)勢地位。雖然所有參與者具有平等的表達(dá)權(quán),但處于會(huì)議場所之外的社會(huì)政治精英可能影響會(huì)議內(nèi)部的聲音。因此,社會(huì)精英甚至不需要參加會(huì)議而能夠直接或者間接地控制參加者,因?yàn)樗麄兪种械臋?quán)力直接威脅和影響到參加者會(huì)場外的生活。而從微觀角度來看,會(huì)議進(jìn)程中參加者之間還存在著能力、性格以及性別等差異,這些個(gè)體差異也影響到商議結(jié)果的質(zhì)量。一些參與者個(gè)人素質(zhì)高,在討論、溝通中積極主動(dòng),占有優(yōu)勢;而另外一些參與者可能因個(gè)人能力以及其他原因,不能夠很好表達(dá)自己的想法或者不愿意發(fā)言。這些因素都可能影響到最終商議結(jié)果。另外,任何一種參與機(jī)制都需要向參與者介紹相關(guān)知識(shí),而專家可能在介紹和培訓(xùn)過程將自己的想法傳達(dá)給公眾,進(jìn)而影響他們對(duì)于問題的認(rèn)識(shí)。第三,參與的代表性與商議質(zhì)量之間的矛盾。各種參與機(jī)制不能完全實(shí)現(xiàn)隨機(jī)的人員選擇,采取的方式有時(shí)是在自愿報(bào)名的相關(guān)權(quán)利群體之中進(jìn)行選取。這種方式也導(dǎo)致參加者是那些傾向于參加社會(huì)活動(dòng)的社會(huì)中間精英階層。其代表性受到一定程度影響。深度的理性商議需要控制公民的數(shù)量,這必然與參與代表性之間存在一定的沖突。從參與結(jié)果上也需要對(duì)環(huán)境決策中的公眾參與進(jìn)行評(píng)價(jià)。雖然一些學(xué)者認(rèn)為公眾參與對(duì)環(huán)保政策及其