憲法學(xué)第七講立法制度主講人中央黨校政法部課件

1、憲法學(xué)第七講 立法制度主講人：中央黨校政法部 王雅琴 “法是凝固的智慧”亞里士多德 “法是善良而公正的藝術(shù)”烏爾比安 “立法，即審慎地制定法，已被恰如其分地描述為人類所有文明中隱含著最深刻后果的發(fā)明之一，其影響甚至比火的發(fā)現(xiàn)與彈藥的發(fā)明還要大。立法被人們操至手中成為一種威力巨大的工具。人們需要運(yùn)用它來(lái)獲得某種善，可是人們尚未學(xué)會(huì)駕馭它使之避免產(chǎn)生巨大的惡?！备ダ锏吕?馮 哈耶克法律、立法與自由 法的發(fā)展歷程以立法中心為轉(zhuǎn)移立法的發(fā)展歷程以立法中心為轉(zhuǎn)移，可將世界立法史大致劃分為三個(gè)階段：刑法時(shí)代 （法律萌芽中世紀(jì)）民法時(shí)代 （羅馬法復(fù)興資本主義國(guó)家建立二戰(zhàn)）憲政時(shí)代 （二戰(zhàn)以后）刀把子指揮棒

2、馬籠頭 各國(guó)立法制度的基本內(nèi)容立法權(quán)的劃分、立法權(quán)的邊界立法權(quán)的運(yùn)作、立法權(quán)的監(jiān)督國(guó)家立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)限劃分橫向立法權(quán)限劃分：立法、行政與司法機(jī)關(guān)的立法關(guān)系模式縱向立法權(quán)限劃分：中央與地方之間的立法關(guān)系模式 （一）國(guó)家立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)限劃分一院制（中國(guó)、丹麥、芬蘭、瑞典）兩院制（美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大）多院制（南非等極少國(guó)家）“在關(guān)于代議制政府的所有論題中，沒(méi)有比一院制還是兩院制這個(gè)論題討論得更多的了。它比許多較它重要十倍的問(wèn)題還更引起思想家們的注意，并且被看做是區(qū)別主張有限制的民主和主張無(wú)限制的民主的人的一種試金石?！?J.S.密爾代議制政府一、中央立法制度 （二）中央立法主體

3、之間的橫向立法權(quán)限劃分立法、行政與司法機(jī)關(guān)的立法關(guān)系模式1. 各國(guó)中央立法權(quán)限劃分的主要模式立法優(yōu)越型（英國(guó)）行政優(yōu)越型（法國(guó)）三機(jī)關(guān)平列型（美國(guó)）立法至上型（社會(huì)主義國(guó)家、瑞士） 2.當(dāng)代世界各國(guó)中央立法制度的發(fā)展兩院制成為越來(lái)越多的國(guó)家的選擇議會(huì)立法權(quán)的衰微行政立法權(quán)的膨脹 1908年，當(dāng)一個(gè)內(nèi)閣成員把一個(gè)起草完畢的議案提交給參議院時(shí)，引起了一片憤怒，但這已是遙遠(yuǎn)的過(guò)去了。到了本世紀(jì)中期，由行政部門起草法律已成為司空見(jiàn)慣20世紀(jì)已成為白宮的世紀(jì)。不管人們把眼光投向何方，看到的都是行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)。 -美伯納德施瓦茨美國(guó)法律史 當(dāng)代中國(guó)立法體制：一元兩級(jí)多層次 中央立法主體最高權(quán)力機(jī)關(guān)（國(guó)家立

4、法權(quán)）最高行政機(jī)關(guān)（中央政府立法權(quán)）全國(guó)人大全國(guó)人大常委會(huì)國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院各部委及其他直屬機(jī)構(gòu) (三) 我國(guó)中央立法制度運(yùn)行的現(xiàn)狀中央立法主體多元且權(quán)限不清 1. 國(guó)家立法權(quán)的弱化人民代表大會(huì)制度運(yùn)作方式的特點(diǎn) 會(huì)期制度 代表數(shù)量 代表的非專職化 國(guó) 別 人數(shù)規(guī)模 會(huì) 期 中國(guó)2，98515天 美國(guó)435 (100)2年內(nèi)12個(gè)月 印度545 (250)不少于4個(gè)月 加拿大301 (104)134天 日本512 (252)150天 英國(guó)659 (669)7個(gè)月 法國(guó)577 (317)9個(gè)月 德國(guó)672 (69)25周 俄羅斯450 (178)9個(gè)月五屆人大（1978.31983.3）六屆人大（19

5、83.31988.3）七屆人大（1988.3-1993.3）八屆人大（1993.31998.3）九屆人大（1998.3-2003.3）修憲3111制定法律3637566474修改法律2104208作出法律問(wèn)題的決定1916263328總數(shù)606387118110全國(guó)人大2116252212全國(guó)人大常委會(huì)3947629698五屆至九屆全國(guó)人大及其常委會(huì)立法情況統(tǒng)計(jì)表（1978.3 2003. 3）根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告資料制表 2. 中央立法權(quán)的行政化中央政府立法權(quán)的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)國(guó)家立法權(quán)對(duì)于中央政府的依賴 立法提案權(quán)立法起草權(quán)（歸口起草）行政法規(guī)（規(guī)章）制定權(quán)授權(quán)立法權(quán)制定實(shí)施條例(細(xì)則)權(quán)

6、 國(guó)務(wù)院立法權(quán)的構(gòu)成 中國(guó)改革開(kāi)放前后立法數(shù)量比較 當(dāng)代中國(guó)立法的三次浪潮 （以1978年以來(lái)國(guó)家立法為例）第一次浪潮：1978年十一屆三中全會(huì)為始憲法、選舉法、刑法、刑事訴訟法、婚姻法、民法通則、民事訴訟法中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、地方各級(jí)人大和政府組織法、人民法院和檢察院組織法等 當(dāng)代中國(guó)立法的三次浪潮 （以1978年以來(lái)國(guó)家立法為例）第二次浪潮：1992年十四大以后市場(chǎng)主體（公司法、合伙法、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法）市場(chǎng)行為與秩序（合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、票據(jù)法）宏觀調(diào)控（預(yù)算法、審計(jì)法、中國(guó)人民銀行法、統(tǒng)計(jì)法、價(jià)格法） 當(dāng)代中國(guó)立法的三次浪潮 （以1978年以來(lái)國(guó)家立法為例）第

7、三次浪潮：加入WTO和十六大之后民法典、反壟斷法、外商投資法、稅法、國(guó)有資產(chǎn)法、證券投資基金法、商業(yè)銀行監(jiān)管法、破產(chǎn)法（制定）；公司法、證券法、商業(yè)銀行法、中國(guó)人民銀行法、對(duì)外貿(mào)易法（修改） 1、1982年憲法第一個(gè)里程碑； 2、1989年行政訴訟法第二個(gè)里程碑；在我國(guó)，依法行政是在民告官的行政訴訟法誕生后提出來(lái)的。 3、1995年國(guó)家賠償法第三個(gè)里程碑； 我國(guó)行政法治的進(jìn)程： 4、1996年行政處罰法第四個(gè)里程碑； 該法的出臺(tái)，揭開(kāi)了政府主動(dòng)推進(jìn)依法行政進(jìn)程的序幕。 5、2003年行政許可法第五個(gè)里程碑；行政許可法是政府的“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”： 一部保權(quán)法，一部限權(quán)法； 一部解放法，一部革命法。 6

8、、2004年3月22日，國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要。 綱要確立了依法行政的目標(biāo)： 經(jīng)過(guò)十年左右的努力，建成法治政府。 行政立法的成果道路交通安全法實(shí)施條例律師收費(fèi)細(xì)則開(kāi)獎(jiǎng)公證細(xì)則鐵路運(yùn)輸保護(hù)條例收費(fèi)公路管理?xiàng)l例農(nóng)業(yè)行政許可聽(tīng)證程序規(guī)定另一個(gè)視角: 行政行為（一）概念：（三個(gè)要點(diǎn)） 行政主體依職權(quán) 具有法律意義的行為（二）分類1、抽象行政行為與具體行政行為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：一是對(duì)象二是適用次數(shù)抽象行政行為：行政立法行為和 制定其他規(guī)范性文件的行為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)部委規(guī)章直屬局規(guī)章地方規(guī)章行政立法林國(guó)里系一下崗工人，為生計(jì)利用自家臨街房屋開(kāi)設(shè)一小吃店，食物衛(wèi)生可口，生意一直很好。1999年7月該

9、市一公司欲辦技術(shù)培訓(xùn)中心，遂申領(lǐng)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地許可證及房屋拆遷許可證。該市拆遷管理辦公室于12月17日發(fā)布拆遷公告，要求拆遷范圍內(nèi)的居民于2000年1月2日之前履行搬遷義務(wù)，林某所開(kāi)小吃店亦屬于拆遷范圍。但是林某想盡量將小吃店開(kāi)的時(shí)間長(zhǎng)一點(diǎn)，遂欲以拆遷管理辦公室所給的拆遷時(shí)間過(guò)短為由提起行政訴訟。 問(wèn)題 ： 拆遷管理辦公室所發(fā)布的拆遷公告是具體行政行為嗎？ 案例：H省Y市關(guān)于治理教育“三亂”的八個(gè)嚴(yán)禁第六條：嚴(yán)禁利用師生從屬關(guān)系在單獨(dú)找異性學(xué)生輔導(dǎo)、談話時(shí)，奸污、猥褻女生，否則將視情節(jié)輕重分別給予批評(píng)教育、紀(jì)律處分、待崗或下崗處理。 中華人民共和國(guó)刑法第236、237條“以暴力

10、、脅迫或者其他手段強(qiáng)奸婦女的，處三年以上十年以下有期徒刑。奸淫不滿十四周歲幼女的，以強(qiáng)奸論，從重處罰。情節(jié)惡劣的處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑或者死刑。”“以暴力、脅迫或者其他方法強(qiáng)制猥褻婦女或者侮辱婦女的，處五年以下有期徒刑或拘役。猥褻兒童的依前款從重處罰?！崩罨劬辏ㄒ粋€(gè)普通女法官）VS河南省人大制定的地方性法規(guī)種子條例“種子案”開(kāi)中國(guó)司法審查抽象行政行為之先河？2003年最熱門的法治事件案情：2003年1月25日，河南省洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院開(kāi)庭審理了伊川縣種子公司委托汝陽(yáng)縣種子公司代為繁殖“農(nóng)大108”玉米雜交種子的糾紛，此案的審判長(zhǎng)為30歲的女法官李慧娟。在案件事實(shí)認(rèn)定上雙方?jīng)]有分歧，而在賠

11、償問(wèn)題上，根據(jù)河南種子條例第三十六條規(guī)定，“種子的收購(gòu)和銷售必須嚴(yán)格執(zhí)行省內(nèi)統(tǒng)一價(jià)格，不得隨意提價(jià)?！倍鶕?jù)中華人民共和國(guó)種子法的立法精神，種子價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定。法規(guī)之間的沖突使兩者的賠償相差了幾十萬(wàn)元。案情：法院根據(jù)上位法做出了判決。然而，判決書(shū)中的一段話卻引出了大問(wèn)題“種子法實(shí)施后，玉米種子的價(jià)格已由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例作為法律階位較低的地方性法規(guī)，其與種子法相沖突的條(原文如此)自然無(wú)效?！?李慧娟在判決中認(rèn)為種子條例與種子法相抵觸，部分條款自然無(wú)效。河南省人大常委會(huì)認(rèn)為此判決錯(cuò)誤，要求洛陽(yáng)中院嚴(yán)肅處理有關(guān)人員。洛陽(yáng)中院黨組會(huì)決定讓李慧娟回家待崗。李慧娟不服，寫(xiě)信給最高人民

12、法院申訴最高院答復(fù)，以法律為準(zhǔn)，不以地方性法規(guī)為依據(jù)。河南高院維持原判洛陽(yáng)中院讓李慧娟回來(lái)上班，種子條例被撤銷。 【案例】2000年，鄭州市政府制定饅頭生產(chǎn)銷售管理辦法規(guī)定：凡從事生產(chǎn)、銷售饅頭的單位和個(gè)人，均要申請(qǐng)。經(jīng)審查符合規(guī)定條件的，發(fā)給饅頭生產(chǎn)許可證。為此在市政府和區(qū)政府分別成立饅頭辦公室。 該案讓人們看到了政府對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)到了何種不合理程度。 （案例）劉國(guó)盛訴東城區(qū)社保中心劉國(guó)盛在上班途中發(fā)生交通事故，受到傷害，被認(rèn)定為工傷。交通事故肇事者向劉賠償了15萬(wàn)元。社保中心按照勞部發(fā)（1996）工傷保險(xiǎn)試行辦法第18條規(guī)定，決定不予支付一次性傷殘補(bǔ)助金1.4萬(wàn)元。劉訴稱應(yīng)當(dāng)按照2004

13、年的工傷保險(xiǎn)條例，支付其一次性傷殘補(bǔ)助金1.4萬(wàn)元。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)：是應(yīng)當(dāng)適用工傷保險(xiǎn)條例還是工傷保險(xiǎn)試行辦法?工傷保險(xiǎn)條例是行政法規(guī)?2、內(nèi)部行政行為與外部行政行為46歲的秦守華是經(jīng)合法程序被小官莊村民選舉為村主任的。2001年9月 9日一大早，泥溝鎮(zhèn)黨委、政府通知他去鎮(zhèn)政府開(kāi)會(huì)。秦守華怎么也沒(méi)想到，會(huì)上鎮(zhèn)黨委、政府暫停了他的村委會(huì)主任職務(wù)，而且村委會(huì)公章也當(dāng)場(chǎng)被鎮(zhèn)黨委、政府收回。很快，鎮(zhèn)黨委、政府指定了村委會(huì)負(fù)責(zé)人，并通過(guò)高音喇叭向小官莊村村民宣布。 秦守華被停職后，多次去找鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為自已申辯，沒(méi)有任何結(jié)果。一氣之下，他又把“狀子”遞到了棗莊市中級(jí)人民法院，市中院指定棗莊市嶧城區(qū)人民法院審理此案

14、。全國(guó)首例村官狀告鎮(zhèn)政府案：?jiǎn)枺悍ㄔ嚎梢允芾磉@個(gè)行政訴訟案件嗎？3、羈束行政行為和自由裁量行政行為2002年元月，中央黨校函授學(xué)院98屆政法專業(yè)本科畢業(yè)生、某單位教師向玉門市司法局報(bào)名參加本年度全國(guó)司法統(tǒng)一考試，玉門市司法局以該教師所持畢業(yè)證系中央黨校文憑為由多次拒絕為其報(bào)名。該教師以司法局未履行法定職責(zé)為由將司法局告上法庭，而司法局以黨校文憑未被國(guó)家教委認(rèn)可為由堅(jiān)持認(rèn)為自己的行為合法。玉門市人民法院審理后認(rèn)為：司法局嚴(yán)格按照國(guó)家司法部門、國(guó)家教委的文件要求作出的不給原告報(bào)名的行為屬于合法行政行為，當(dāng)庭判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。問(wèn)題：本案中司法局所作出的具體行政行為是羈束行政行為還是裁量行政行

15、為？4、作為與不作為李茂潤(rùn)案首例行政不作為賠償案不作為就是當(dāng)為不為，不履行法定義務(wù)。 【案例】四川閬中市李茂潤(rùn)在1998年5月16日至19日，連續(xù)遭到一名叫鄭國(guó)杰的瘋子的追殺，李向當(dāng)?shù)毓簿智笾?，未被理睬?月19日晚，鄭國(guó)杰又背著鍘刀跑到李的樓下，李無(wú)奈只得跳樓，落得個(gè)八級(jí)殘廢。事發(fā)后，李茂潤(rùn)訴至法院，狀告公安局不作為，并索賠235萬(wàn)元。 最高法院于2001年6月做出批復(fù)：“由于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任?！背橄笮姓蛔鳛閱?wèn)題【案例】1990年國(guó)務(wù)院在關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知中規(guī)定：“各省自治區(qū)直轄市的人民政府要根據(jù)本通知

16、的規(guī)定，制定減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的具體辦法?！边@里的“要”意味著一種作為的責(zé)任。如果各省政府沒(méi)有制定減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，實(shí)質(zhì)上是侵犯農(nóng)民的合法利益，構(gòu)成抽象行政不作為。1、主體合法 2、內(nèi)容合法3、履行職責(zé)合法原則“夏威夷的椰子樹(shù)不結(jié)果嗎？”毒奶粉工商食品4、權(quán)責(zé)統(tǒng)一合理原則1、動(dòng)機(jī)、目的合法2、建立在正當(dāng)?shù)目紤]之上3、公平適度、符合常理考慮不相關(guān)的因素不考慮相關(guān)的因素相同情況不同對(duì)待不同情況相同對(duì)待“馬隨意案”“法是凝固的智慧”亞里士多德 “法是善良而公正的藝術(shù)”烏爾比安程序的價(jià)值：羅爾斯（三種程序正義）東西方傳統(tǒng)的差異：正當(dāng)程序原則：完善我國(guó)行政立法原則1、不抵觸原則。2003年5月14日，一份名

17、為”關(guān)于審查城市流浪乞討人員收容遣送辦法的建議書(shū)”，傳真至全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。這個(gè)建議的提交者，是華中科技大學(xué)的閩江、中國(guó)政法大學(xué)的騰彪和北京郵電大學(xué)的許志永3法學(xué)博士。在建議中3位博士認(rèn)為 國(guó)務(wù)院1982年頒布的城市流浪乞討人員收容遣送辦法，與中國(guó)憲法和有關(guān)法律相抵觸。因此作為中華人民共和國(guó)公民 他們建議全國(guó)人大常委會(huì)審查城市流浪乞討人員收容遣送辦法。問(wèn)：3位博士上書(shū)建議符合我國(guó)的行政法規(guī)的監(jiān)督程序嗎？2、適應(yīng)性與穩(wěn)定性相統(tǒng)一的原則。行政立法不能因循守舊要隨著時(shí)代發(fā)展和環(huán)境變化而體現(xiàn)適應(yīng)性和靈活性同時(shí)在一定時(shí)期內(nèi)也要有穩(wěn)定性。銀川停運(yùn)事件 月日，寧夏銀川市政府出臺(tái)銀川市城市客運(yùn)車出

18、租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用管理辦法和銀川市城市客運(yùn)出租汽車更新管理規(guī)定，將出租車報(bào)廢年限由國(guó)家規(guī)定的年改為年。 月日，當(dāng)?shù)爻鲎廛囁緳C(jī)代表到市政府上訪，無(wú)果。從7月30日上午至8月1日，寧夏銀川市6800多輛出租車停運(yùn)。月日，銀川市政府發(fā)出通告，決定暫緩執(zhí)行這兩份規(guī)定。月日，銀川市市長(zhǎng)劉學(xué)軍發(fā)表電視講話，向市民道歉。月日，銀川市出租車全部恢復(fù)運(yùn)營(yíng)。2、穩(wěn)定性與適應(yīng)性結(jié)合的原則3、程序合法原則。 行政立法中的部門本位主義國(guó)家權(quán)力部門化部門權(quán)力利益化部門利益合法化部門本位主義立法的表現(xiàn)形式立法項(xiàng)目的立項(xiàng)、起草和審議階段通過(guò)立法爭(zhēng)奪執(zhí)法權(quán)（審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)）現(xiàn)實(shí)危害及對(duì)其的批評(píng)直接造成立法“尋租”和立

19、法權(quán)異化，造成法出多門和立法打架立法內(nèi)容含糊不清，引起部門職能交叉和沖突，難以形成執(zhí)法合力導(dǎo)致行政訴訟案件激增，造成司法中的“無(wú)法可依”和判決困難3.中央立法權(quán)的部門化 衛(wèi)生部門 工商部門 質(zhì)監(jiān)部門食品藥品監(jiān)督部門 標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì) 防疫部門 農(nóng)業(yè)部門 食品安全事件頻發(fā)凸顯立法缺陷 海關(guān)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。 中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法第3條 國(guó)發(fā)200423號(hào)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定：“質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門?！保?0049） 中央編辦

20、發(fā)200435號(hào)關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問(wèn)題的通知。該文件重復(fù)了23號(hào)文的有關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步明確：“質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量衛(wèi)生的日常監(jiān)管，要嚴(yán)格實(shí)行生產(chǎn)許可等制度”；“衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)管，負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可?！?（200412） 4. 中央立法權(quán)的“司法化”最高司法機(jī)關(guān)“準(zhǔn)立法權(quán)”的主要表現(xiàn)法律草案的起草權(quán) 司法解釋權(quán) 中央立法權(quán)“司法化”的合理性之分析 兩高司法解釋工作中存在的諸多問(wèn)題 國(guó)務(wù)院 兩高 全國(guó)人大全國(guó)人大常委會(huì) 國(guó)務(wù)院部委國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu) 部門職能交叉重疊交叉重疊（一）中央與地方的縱向立法權(quán)限劃分 中央與地方之間的立法

21、關(guān)系模式 單一集權(quán)模式（中國(guó)、法國(guó)、日本）單一分權(quán)模式（英國(guó)）聯(lián)邦集權(quán)模式（加拿大、印度）聯(lián)邦分權(quán)模式（美國(guó)） 整個(gè)的或全部的集權(quán)，以及整個(gè)的或全部的分權(quán)都只是理想的兩極。法律共同體要有最低限度的集權(quán)和最高限度的分權(quán)，否則就會(huì)趨于瓦解。 漢斯凱爾森 二、地方立法制度（二）當(dāng)代世界各國(guó)地方立法制度的發(fā)展1.中央集權(quán)化和地方分權(quán)化兩種趨勢(shì)并存（日益趨同）分權(quán)制國(guó)家：中央立法集權(quán)化 美國(guó)(新聯(lián)邦主義)、德國(guó)(象征性聯(lián)邦主義)、英國(guó)的中央集權(quán)集權(quán)制國(guó)家：地方立法分權(quán)化 法國(guó)（分權(quán)單一制)、日本(地方分權(quán)計(jì)劃)、加拿大(準(zhǔn)聯(lián)邦制）2.地方分權(quán)與立法決策的多中心化趨勢(shì)地方立法主體 省、直轄市國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大

22、市省人民政府所在地市經(jīng)濟(jì)特區(qū)民族自治地方（自治區(qū)、州、縣）特別行政區(qū)一般地方立法特別地方立法 （三）中國(guó)地方立法制度地方行政立法主體 省、直轄市人民政府國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大市省人民政府所在地市經(jīng)濟(jì)特區(qū)民族自治地方（自治區(qū)、州、縣）特別行政區(qū)一般地方立法特別地方立法 中國(guó)行政立法主體國(guó)務(wù)院及各部委 中央專屬立法事項(xiàng)國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；各級(jí)人大、政府、法院和檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收； 中央專屬立法事項(xiàng)民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度；訴訟和

23、仲裁制度；必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng) 中國(guó)地方立法制度的特點(diǎn)“金字塔”式的中央與地方縱向立法關(guān)系中央與地方立法權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn) “影響范圍”還是“重要程度”？ 以“重要程度”作為劃分標(biāo)準(zhǔn)所造成的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題 單一集權(quán)模式下的聯(lián)邦制色彩不同地方的梯度分權(quán) 地方立法：“缺位”與“越位” 地方立法中的形式主義 大量重復(fù)中央立法的內(nèi)容 體例和結(jié)構(gòu)上“貪大求全” “地方特色”的萎縮 處理好中央和地方的關(guān)系，這對(duì)于我們這樣的大國(guó)大黨是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。 毛澤東論十大關(guān)系 地方保護(hù)主義立法之透視 地方保護(hù)主義立法行為之主要表現(xiàn) a. 地方之間的“政策大戰(zhàn)” b. 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的制度壁壘與

24、地方封鎖 c. 人力資源流動(dòng)中的屬地保護(hù) 地方保護(hù)主義立法的現(xiàn)實(shí)危害 H省委、省政府聯(lián)合發(fā)布2004年1號(hào)文件關(guān)于政法機(jī)關(guān)為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造良好環(huán)境的決定 第7條： “對(duì)民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)初期的犯罪行為，超過(guò)追訴時(shí)效的，司法機(jī)關(guān)不得啟動(dòng)刑事追訴程序；在追訴期內(nèi)的，要綜合考慮犯罪性質(zhì)、情節(jié)、后果、悔罪表現(xiàn)和所在企業(yè)在當(dāng)前的經(jīng)營(yíng)狀況及發(fā)展趨勢(shì)，依法減輕、免除處罰或判處緩刑?！?H省Q市委與市政府關(guān)于榮譽(yù)市民特殊待遇的規(guī)定（2006、6）依法注冊(cè)且固定資產(chǎn)投資在5000萬(wàn)元以上的法定代表人，或年納稅500萬(wàn)元以上企業(yè)的法定代表人，取得榮譽(yù)市民資格，享受12項(xiàng)待遇： 車輛違法不罰款不扣證 質(zhì)檢部

25、門不得對(duì)其企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和調(diào)查 在娛樂(lè)場(chǎng)所不接受公安機(jī)關(guān)檢查道路交通安全法產(chǎn)品質(zhì)量法娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例 地方立法中的“良性違憲” 地方立法的價(jià)值與功能：民主、效率、試驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式的變遷 江蘇省鄉(xiāng)村集體工業(yè)企業(yè)管理暫行條例 （1987）土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓 深圳市國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法（1987） 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn) 廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法 （2005） 聯(lián)邦制的一件令人愉快的事情是，如果本州公民愿意，單是一個(gè)有勇氣的州就可以發(fā)揮立法試驗(yàn)室的功用，嘗試社會(huì)和經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)但不給國(guó)家的其他地方帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。 布蘭代斯 問(wèn)題與思考當(dāng)前加強(qiáng)中央立法集權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義中央立法集權(quán)與地方立法分權(quán)

26、應(yīng)當(dāng)“集分并存” 中央立法應(yīng)該“有所為”，也應(yīng)該“有所不為” 中央立法集權(quán)必須借助于健全而高效的組織體系和運(yùn)行機(jī)制 我們需要什么樣的中央立法集權(quán)？如何認(rèn)識(shí)當(dāng)前地方立法的地位與價(jià)值？（一）立法程序制度立法準(zhǔn)備階段正式立法階段立法完善階段 提出法案 審議法案 表決法案 公布法立法過(guò)程 法的解釋 法的修改 法的清理 法的匯編三、立法運(yùn)行制度 （二）立法民主制度 A. 立法主體的廣泛性 B. 立法程序的民主化 立法公開(kāi) 立法辯論 法律可能是不好的，但我參與立法的過(guò)程使我有義務(wù)承認(rèn)它們的合法性并服從它們那種義務(wù)來(lái)自這一事實(shí)：我是構(gòu)成社會(huì)的成員之一，社會(huì)的法律就是我的法律，制定法律時(shí)我出過(guò)力。如果法律是公

27、正的，我可以引以為榮；如果法律是不公正的，我繼續(xù)有義務(wù)為其改善而努力。 科恩 （三）保障立法公正的制度設(shè)計(jì)立法聽(tīng)證立法回避（第三方立法）任何人不得擔(dān)任自己案件的法官。重慶立法回避制度的核心內(nèi)容與某一立法項(xiàng)目有直接利害關(guān)系的單位和個(gè)人，不得參與法規(guī)和規(guī)章的起草、審查和評(píng)審，不得主導(dǎo)立法進(jìn)程。國(guó)會(huì)委員會(huì)舉行立法聽(tīng)證的作用在于：（1）了解事實(shí)；（2）聽(tīng)取各方面意見(jiàn)；（3）宣傳法案及其可能的結(jié)果；（4）把“人民的意愿”告知立法者。 -美國(guó)立法程序 個(gè)人所得稅起征點(diǎn)立法聽(tīng)證會(huì) （四）保障立法科學(xué)性的制度立法助理立法評(píng)估機(jī)制立法的成本效益分析美國(guó)國(guó)會(huì)立法規(guī)定英國(guó)準(zhǔn)備守法成本評(píng)估修正原則德國(guó)聯(lián)邦法律案注意要

28、點(diǎn)荷蘭立法指導(dǎo)原則芬蘭法律規(guī)范法加拿大聯(lián)邦立法政策四、立法監(jiān)督與協(xié)調(diào)制度 在接受監(jiān)督方面，立法權(quán)沒(méi)有豁免權(quán)一件與憲法相抵觸的法律是否可以成為國(guó)家的法律，這是一個(gè)對(duì)合眾國(guó)有著深遠(yuǎn)意義的問(wèn)題。 約翰馬歇爾立法機(jī)構(gòu)有時(shí)候可能站在人民的對(duì)立面；服從法律是一回事，制約立法部門則是另一回事。 亞歷山大漢密爾頓 假如我們失去了宣布國(guó)會(huì)法案無(wú)效的權(quán)力，我并不認(rèn)為合眾國(guó)就會(huì)壽終正寢。但如果我們不能對(duì)諸州的法律作出如此宣告，我卻真的認(rèn)為聯(lián)邦將受到威脅。 - 霍姆斯四、立法監(jiān)督與協(xié)調(diào)制度各國(guó)立法監(jiān)督模式比較自我監(jiān)督外部監(jiān)督立法機(jī)關(guān)（權(quán)力機(jī)關(guān)）立法機(jī)關(guān)普通法院（美國(guó)模式）專門機(jī)構(gòu)（歐洲模式） 立法復(fù)議 備案審查 違憲

29、審查普通法院審查制：以美國(guó)為代表 憲法法院審查制： 以德國(guó)為代表 議會(huì)審查模式：以英國(guó)為代表。 我國(guó)的立法監(jiān)督與協(xié)調(diào)機(jī)制我國(guó)立法監(jiān)督與控制制度的構(gòu)成備案 、批準(zhǔn) 、改變和撤銷 我國(guó)現(xiàn)行立法監(jiān)督體制存在的問(wèn)題A.缺乏一個(gè)專門、獨(dú)立的立法監(jiān)督與協(xié)調(diào)機(jī)關(guān) B.誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？C.立法監(jiān)督和協(xié)調(diào)手段的權(quán)威性不足、力度不夠D.整個(gè)立法監(jiān)督制度缺乏有效的啟動(dòng)程序全國(guó)人大全國(guó)人大常委會(huì)國(guó)務(wù)院 國(guó)務(wù)院部委及直屬機(jī)構(gòu) 法律行政法規(guī)部門規(guī)章憲法省、自治區(qū)、直轄市省、自治區(qū)人民政府所在地市國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大的市經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方性法規(guī)（人大）民族自治法規(guī)地方性規(guī)章（政府） 中國(guó)法的淵源與位階圖吉林省人口與計(jì)劃生育條例 （20

30、02年11月）第30條第2款：達(dá)到法定婚齡決定終身不再結(jié)婚并無(wú)子女的婦女可以采取合法的醫(yī)學(xué)輔助生育技術(shù)手段生育一個(gè)子女。中華人民共和國(guó)婚姻法中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法人類輔助生殖技術(shù)管理辦法 黑龍江省母嬰保健條例 （2005年6月）第8、9條本省實(shí)行婚前醫(yī)學(xué)檢查制度。準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理結(jié)婚登記。中華人民共和國(guó)母嬰保健法（1995） 婚姻登記條例（2003） F省P市關(guān)于加大執(zhí)法力度嚴(yán)格控制初中輟學(xué)的決定 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和教育、勞動(dòng)、工商、公安、民政、土地等部門對(duì)未取得初中畢業(yè)證書(shū)的青少年不得開(kāi)具勞務(wù)證明，不給予辦理勞務(wù)證、結(jié)婚證、駕駛證等。 中華人民共和國(guó)行政許可法中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法中華人民共和國(guó)婚姻法H省Y市關(guān)于治理教育“三亂”的八個(gè)嚴(yán)禁第六條：嚴(yán)禁利用師生從屬關(guān)系在單獨(dú)找異性學(xué)生輔導(dǎo)、談話時(shí)，奸