公共管理組織課件

MPA核心課程－－

公共管理學中國人民大學公共管理學院學習思考提高發(fā)展吳愛uaiming2005@MPA核心課程－－

公共管理學中國人民大學公共管理學院第3講公共管理組織第3講公共管理組織第一節(jié)行政組織概述第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的涵義

總統(tǒng)制國家里的總統(tǒng)及其屬下的行政機關(guān)；內(nèi)閣制國家里的內(nèi)閣及其管轄的行政部門；我國的國務(wù)院及省(市、自治區(qū))、市(地)、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級政府及其辦事機構(gòu)。行政組織是國家行政部門為履行行政職能，實現(xiàn)國家目標所依法建立的具有正式結(jié)構(gòu)，人員配備和運轉(zhuǎn)程序的工作機構(gòu)。含義：(1)靜態(tài)的政府機構(gòu)實體。(2)動態(tài)的組織行為。(3)心態(tài)的組織凝聚。一、行政組織的涵義總統(tǒng)制國家里的總統(tǒng)及其屬下的行政機關(guān)；內(nèi)二、行政組織的基本特征

政治性。社會性。服務(wù)性。法制性。權(quán)威性。系統(tǒng)性。二、行政組織的基本特征政治性。行政組織與其他社會組織的區(qū)別

行政組織作為國家政權(quán)機關(guān)的重要組成部分，它們掌握著廣泛的管理社會公共事務(wù)的權(quán)力，并同時負有管好公共事務(wù)的責任。政府行政組織是一種來自于社會，又高于社會的組織機構(gòu)，它自身沒有、也不允許有任何特殊的集團性的利益，政府及其工作人員不得利用手中的職權(quán)為本部門或為個人謀取私利。行政組織必須做到高度的集中統(tǒng)一，這是完成政府工作任務(wù)的必要條件。行政組織與其他社會組織的區(qū)別行政組織作為國家政權(quán)機關(guān)的重要三、行政組織的構(gòu)成要素

亞里士多德“物體四因說”：物質(zhì)要素，形式要素，環(huán)境要素，的要素。

人體構(gòu)造組織要素細胞職位及其人員纖維工作單位器官功能機關(guān)生理系統(tǒng)組織系統(tǒng)人體組織三、行政組織的構(gòu)成要素亞里士多德“物體四因說”：物質(zhì)要素，行政組織的實體性要素和非實體性要素實體性要素(硬件)行政機構(gòu)。行政人員。行政設(shè)備。行政資金。非實體性要素(軟件)職能目標。權(quán)責劃分。職位分類與配置。運行程序。管理方法。法律規(guī)范。行政組織的實體性要素和非實體性要素實體性要素(硬件)非實體性行政組織的物質(zhì)、結(jié)構(gòu)和運營要素

物質(zhì)方面的構(gòu)成要素：人員、經(jīng)費、物資。結(jié)構(gòu)方面的構(gòu)成要素：職務(wù)、部門、權(quán)力。運營方面的構(gòu)成要素：領(lǐng)導、決策、控制。行政組織的物質(zhì)、結(jié)構(gòu)和運營要素物質(zhì)方面的構(gòu)成要素：人員、經(jīng)行政組織的有形要素和無形要素

有形要素（物質(zhì)條件）實現(xiàn)預期目標所需實施的工作。確定實施工作的人員。確定必備的物質(zhì)條件。確定權(quán)責結(jié)構(gòu)。無形要素（精神條件）共同的目標。工作的主動性與積極性。良好的溝通網(wǎng)絡(luò)和制度。和諧的人際關(guān)系。行政組織的有形要素和無形要素有形要素（物質(zhì)條件）無形要素四、行政組織的類型領(lǐng)導機關(guān)。職能機關(guān)。輔助機關(guān)。咨詢參謀機關(guān)。派出機關(guān)。

四、行政組織的類型領(lǐng)導機關(guān)。五、行政組織的地位與作用

國家政權(quán)賴以鞏固和發(fā)展的組織保證。實現(xiàn)國家經(jīng)濟職能的主要形式。建設(shè)國家精神文明的主要力量。五、行政組織的地位與作用國家政權(quán)賴以鞏固和發(fā)展的組織保證。第二節(jié)行政組織理論第二節(jié)行政組織理論一、古典組織理論

泰勒的科學管理組織理論（職能制管理）。法約爾的一般管理組織理論（管理的一般原則”）。韋伯的官僚制度組織理論（理想的官僚制度組織形式）。一、古典組織理論泰勒的科學管理組織理論（職能制管理）。古典組織理論評說特點：追求組織結(jié)構(gòu)的體系化。追求組織運營的規(guī)范化。追求組織管理的效率化。

不足：側(cè)重于靜態(tài)研究，忽視了動態(tài)的觀察。片面地強調(diào)組織的整體利益和機械性的效率，忽視了組織成員的個人需求和他們作為人的尊嚴和價值。只注意組織內(nèi)部發(fā)生的問題，忽視了組織的外部環(huán)境對組織發(fā)生的影響。古典組織理論評說特點：不足：二、行為科學時期的組織理論

人際關(guān)系組織理論：通過滿足人的不同層次的需要，實現(xiàn)組織目標；實行民主而平等的管理方式和組織形式。動態(tài)平衡組織理論：組織的延續(xù)與發(fā)展是組織的最終目的，達到這一目的的關(guān)鍵是使組織成員為實現(xiàn)組織目的而做出的貢獻，與組織向其成員提供的、用以滿足個人動機需要的“誘因”相平衡。決策過程組織理論：在行政組織中應建立一種有利于制定合理決策的組織結(jié)構(gòu)。

二、行為科學時期的組織理論人際關(guān)系組織理論：通過滿足人的不對行為科學時期組織理論的批評

過分強調(diào)研究動態(tài)的組織行為，否定了研究組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度的重要性，使行為理論從一個極端走向了另一個極端。只重視對各種組織現(xiàn)象進行系統(tǒng)的觀察和分析，但忽視了歸納與綜合，因而使得研究工作顯得過于零散。提倡“價值中立”，在決策時完全回避價值判斷，是一種片面的思想方法，價值觀念在人的社會行為中是無法回避的。注重追求量化的精確研究，忽視了定性分析。對行為科學時期組織理論的批評過分強調(diào)研究動態(tài)的組織行為，否三、系統(tǒng)論時期的組織理論

社會系統(tǒng)組織理論組織面臨四個基本問題：適應周圍環(huán)境不斷提出的要求并做出積極反映；確立和實現(xiàn)組織目標；組織內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的組織關(guān)系；由社會性的認可而維持組織形態(tài)。解決問題依靠三個層次：決策層級，解決組織與環(huán)境的關(guān)系問題；管理層級解決組織內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性問題；技術(shù)層級，運用各種技術(shù)知識具體實現(xiàn)組織目標。三、系統(tǒng)論時期的組織理論社會系統(tǒng)組織理論權(quán)變性組織理論－－以變應變

組織與環(huán)境之間的開放與封閉關(guān)系應是一種變動性關(guān)系，即根據(jù)人員、時間、地點的不同而開放或封閉。組織的管理原則和管理方法應當按照環(huán)境的變化而靈活運用。強調(diào)目的與手段并重、效果與效率并行。根據(jù)組織層次不同而分配不同的職責任務(wù)，建立不同的行為模式。權(quán)變性組織理論－－以變應變組織與環(huán)境之間的開放與封閉關(guān)系系統(tǒng)論時期組織理論的特點

主張把與組織活動有關(guān)的各方面因素放在一起進行研究，注重全面性分析。認為各組織系統(tǒng)一般都面臨著上下左右之間的復雜關(guān)系，應當對這些關(guān)系進行系統(tǒng)的研究。注意研究組織系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的互動關(guān)系，主張建立一個開放型的組織系統(tǒng)。系統(tǒng)時期的組織理論注重輸出的效果，要求其他環(huán)節(jié)的工作為良好的輸出服務(wù)。系統(tǒng)論時期組織理論的特點主張把與組織活動有關(guān)的各方面因素放四、組織理論的新發(fā)展

新泰勒主義：重視組織的績效與成果。有機論與開放型系統(tǒng)論：組織是開放的結(jié)構(gòu)體。后官僚制：現(xiàn)代組織則從官僚取向轉(zhuǎn)向參與型，以顧客導向為基礎(chǔ)。組織行為與組織發(fā)展結(jié)合論：組織發(fā)展的目標與方法結(jié)合行為的改變、適應、學習。組織均衡與不均衡的動態(tài)體系論：兼重組織秩序與無秩序狀態(tài)。組織學習與組織改造創(chuàng)新論：包括學習型組織理論與新公共管理途徑之政府改造論，強調(diào)組織精簡、分權(quán)、授權(quán)與新型態(tài)組織，信息基礎(chǔ)的組織、績效導向的組織與網(wǎng)絡(luò)型組織。非營利組織：目的不在于獲取利潤，不分配凈盈余，具有獨立、公共和民間性質(zhì)

。

四、組織理論的新發(fā)展新泰勒主義：重視組織的績效與成果。傳統(tǒng)與現(xiàn)代組織理論比較

傳統(tǒng)現(xiàn)代1．效率管理泰勒主義新泰勒主義2．結(jié)構(gòu)機械論有機論3．系統(tǒng)封閉型開放型（系統(tǒng)整合）4．行為人際關(guān)系理論組織行為5．政府組織官僚組織體制后官僚組織典范6．行為管理行為主義行動理論與組織發(fā)展7．規(guī)模職能大組織、集權(quán)化組織精簡、分權(quán)、授權(quán)8．均衡性組織均衡組織均衡與不均衡9．革新組織重組組織改造傳統(tǒng)與現(xiàn)代組織理論比較第三節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)一、行政組織結(jié)構(gòu)基本理論

（一）傳統(tǒng)觀點的行政組織結(jié)構(gòu)思想

傳統(tǒng)觀點強調(diào)工作(任務(wù)、活動)的專業(yè)化和勞動分工的客觀性，謀求建立使組織中的職位和人分離的職責、權(quán)限系統(tǒng)和等級清晰的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)形式。一、行政組織結(jié)構(gòu)基本理論（一）傳統(tǒng)觀點的行政組織結(jié)構(gòu)思想組織的分合

分工以分析職位，組合以確定部門。任務(wù)分工：按工作任務(wù)逐步進行分工和分解，最后把組織分成若干個不同的職位。讓人迎合管理。職位組合：用系統(tǒng)的觀點將已經(jīng)分解的職位分類再組合起來，成為一個新的有機整體。依任務(wù)、活動的特點，確定組織管理層級和管理部門結(jié)構(gòu)。組織的分合分工以分析職位，組合以確定部門。組織結(jié)構(gòu)形式

組織規(guī)模：組織的大小。主要特征是人數(shù)、工作任務(wù)的重要性、所轄范圍和編制。管理層次；一種垂直方向的分工形式，就是組織的縱向等級數(shù)，有多少層次，就有多少等級。管理幅度：一個上級機關(guān)有效地管理所屬單位或部門個數(shù)及一個負責人可能有效地監(jiān)督下級的人數(shù)。組織結(jié)構(gòu)形式組織規(guī)模：組織的大小。主要特征是人數(shù)、工作任務(wù)決定管理幅度的因素管理者管轄大量人員的能力；所管轄活動的相同性或不相同性；被管轄人員需要相互作用的頻率和質(zhì)量程度；單位中新問題的發(fā)生率；管轄標準；下層分散的程度。決定管理幅度的因素管理者管轄大量人員的能力；管理層次與幅度的關(guān)系

反比關(guān)系。即管理層次多時，管理幅度?。还芾韺哟紊贂r，管理幅度大。凡管理層次多而管理幅度小的組織，其縱向結(jié)構(gòu)呈尖型形態(tài)；凡管理層次少而管理幅度大的組織，其縱向結(jié)構(gòu)呈扁型形態(tài)。尖型形態(tài)結(jié)構(gòu)和扁型形態(tài)結(jié)構(gòu)的管理功能有差異。影響管理層次的主要因素是組織管理工作本身工作量的大小和難易，影響有效管理幅度的主要條件則是職務(wù)的性質(zhì)與內(nèi)容、領(lǐng)導者的能力、咨詢機構(gòu)、信息機構(gòu)和規(guī)章制度的健全與否等?！皺M六縱五”的原則。組織模式正趨向扁平方向發(fā)展。管理層次與幅度的關(guān)系反比關(guān)系。即管理層次多時，管理幅度??；（二）現(xiàn)代觀點的組織結(jié)構(gòu)思想

系統(tǒng)論在組織方面的運用，就是現(xiàn)代組織的結(jié)構(gòu)思想。這種理論把組織形態(tài)分為兩種，即封閉體系和開放體系。封閉體系：摒棄社會環(huán)境因素對機關(guān)組織的影響，而單獨研究機關(guān)組織問題。開放體系：視機關(guān)組織為一生物或社會有機體，它在與社會環(huán)境的互相作用中，建立和維持自身的工作流程，從而保持組織的功能與社會環(huán)境間的動態(tài)平衡。（二）現(xiàn)代觀點的組織結(jié)構(gòu)思想系統(tǒng)論在組織方面的運用，就是現(xiàn)現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)論要點

在對待環(huán)境的態(tài)度上，使組織適應多變的形勢——外部環(huán)境，以變應變。在對待協(xié)調(diào)手段問題上，不單純謀求在明確的等級鏈上規(guī)定的管理程序上的協(xié)調(diào)，而是同時謀求采用多樣化手段和人們之間由于交互作用所形成的心理環(huán)境即感情鏈上的協(xié)調(diào)，通過相互之間的理解、尊重、關(guān)心和幫助人進行協(xié)調(diào)，是一種心理調(diào)節(jié)。在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，強調(diào)為適應現(xiàn)代經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，要由集中的、等級式的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐步演變到分散的、網(wǎng)絡(luò)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。從管理過程中的功能作用看，十分注意功能的齊全?，F(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)論要點在對待環(huán)境的態(tài)度上，使組織適應多變的形勢（三）對傳統(tǒng)觀點和現(xiàn)代觀點的評說傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)理論

讓人迎合管理，以不變應萬變。金字塔式的組織結(jié)構(gòu)形式，靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)理論。傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)理論為組織管理的正規(guī)化提供了依據(jù)?，F(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)理論

讓管理迎合人，以變應變。矩陣的網(wǎng)絡(luò)式的組織結(jié)構(gòu)形式，動態(tài)組織結(jié)構(gòu)理論。兩種理論不是簡單地依時間的先后劃分的，最根本的是依經(jīng)濟和社會發(fā)展水平來劃分的。

（三）對傳統(tǒng)觀點和現(xiàn)代觀點的評說傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)理論現(xiàn)代組織結(jié)二、行政組織結(jié)構(gòu)分析

各種行政組織的形成大多是人為的，即通過人們有意識的努力，事先做出關(guān)于組織內(nèi)部工作分工、工作方式和工作秩序等方面的規(guī)定，從而產(chǎn)生出一整套相互關(guān)聯(lián)的工作角色關(guān)系，由此形成了組織結(jié)構(gòu)。設(shè)計行政組織的活動可以分為三個階段：分解目標；劃分部門與職位；權(quán)力配置。行政組織的基本結(jié)構(gòu)：目標體系，部門體系和權(quán)力體系。二、行政組織結(jié)構(gòu)分析各種行政組織的形成大多是人為的，即通過（一）行政組織目標體系

行政組織目標是行政組織所期望達到的目的，也就是行政組織所期望取得的結(jié)果和所需要完成的任務(wù)。是決定行政組織職能和活動的依據(jù)。作用：行政組織目標是設(shè)立行政組織機構(gòu)的前提和依據(jù)；行政組織目標決定了行政管理活動的方向；行政組織目標是組織協(xié)調(diào)的保證；行政組織目標是考核工作的準繩。組織目標可以分解為三個層次：總目標、職能目標和工作目標。（一）行政組織目標體系行政組織目標是行政組織所期望達到的目（二）行政組織部門體系

部門，也稱機構(gòu)，是具體實施行政管理活動的載體。部門劃分是依據(jù)組織目標的分解將行政組織劃分為一系列的職能機構(gòu)以至層層劃分最終落實為一系列的工作職位，職位是行政機構(gòu)的基本元素。部門劃分的結(jié)果形成了行政組織的部門體系和職位體系。把同一層次的行政組織劃分成若干部門的做法，叫做行政組織結(jié)構(gòu)的分部化。分部化方法：按照管理職能劃分部門；按照行業(yè)和產(chǎn)品劃分部門；按照管轄區(qū)域劃分部門；按照行政管理過程的功能作用劃分部門；按照服務(wù)對象劃分部門。（二）行政組織部門體系部門，也稱機構(gòu)，是具體實施行政管理活（三）行政組織權(quán)力體系

權(quán)力體系，主要是指一種存在于行政組織內(nèi)部的、以部門體系為基礎(chǔ)的，由各級行政主管人員層層授權(quán)行為所促成的、使行政組織中各工作部門及工作人員得以開展工作的權(quán)力和責任系列。權(quán)力體系與部門體系有著密切關(guān)系。權(quán)力體系是由行政組織中各級主管人員的層層授權(quán)行為促成的。行政組織權(quán)力體系表現(xiàn)為行政權(quán)力的集權(quán)制和分權(quán)制。行政組織管理權(quán)限劃分所形成的權(quán)力體系決定了最基本的管理秩序。（三）行政組織權(quán)力體系權(quán)力體系，主要是指一種存在于行政組織三、行政組織體制

（一）層級制與職能制

層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的行政組織體制。

層級制的優(yōu)點：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。層級制的缺點：上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性??；各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。

三、行政組織體制（一）層級制與職能制（一）層級制與職能制職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。

職能制的優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。職能制的缺點：分工單位無力進行全局協(xié)調(diào)，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，“政出多門”，使下級部門無所適從。

現(xiàn)代行政組織大都是將層級制與職能制有機結(jié)合起來，以層級制作為基礎(chǔ)，在每一層級進行職能分工。

（一）層級制與職能制職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同（二）完整制與分離制

完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。

完整制的優(yōu)點：權(quán)責集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導機構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。完整制的缺點：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，易造成因循守舊的工作作風。

（二）完整制與分離制完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政（二）完整制與分離制分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。分離制的優(yōu)點是：行政機關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。分離制的缺點：機構(gòu)間不相往來，缺乏協(xié)調(diào)合作，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效力。（二）完整制與分離制分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層（三）集權(quán)制與分權(quán)制

在第三章“公共管理權(quán)力”一章中已講述。（三）集權(quán)制與分權(quán)制在第三章“公共管理權(quán)力”一章中已講述。（四）首長制與委員會制

首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。首長制優(yōu)點：權(quán)力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。首長制的缺點：由于行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，容易導致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。而且，首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當處理。（四）首長制與委員會制首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組（四）首長制與委員會制委員會制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。

委員會制優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員的互相牽制監(jiān)督，可控制營私舞弊等現(xiàn)象的發(fā)生。委員會制的缺點：責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難于集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。（四）首長制與委員會制委員會制又稱合議制，是指行政組織的法定第三節(jié)行政組織原則第三節(jié)行政組織原則一、西方學者提出的行政組織原則

古立克和厄威克：首長制，協(xié)調(diào)，權(quán)責相應，行政幅度。美國全國工業(yè)會議理事會：(1)明確規(guī)定自上而下的層級制的權(quán)限系統(tǒng)；(2)明文規(guī)定職責與權(quán)限；(3)職責、權(quán)限和職位要統(tǒng)一；(4)權(quán)力要盡量下放到基層；(5)每個人員限于一個主要職能；(6)行政部門與業(yè)務(wù)部門的權(quán)限應分開；(7)限制和調(diào)整職位數(shù)目；(8)組織機構(gòu)應該能適應各種情況的變化；(9)組織機構(gòu)應盡可能簡化和單純；(10)機構(gòu)的層級應盡可能地少。巴納德：(1)組織的權(quán)力建立在下級同意的基礎(chǔ)上。上級命令只有在下級服從的條件下才能生效；(2)組織與其職能必須保持平衡關(guān)系；(3)在正式組織中要注意發(fā)揮非正式組織的作用。一、西方學者提出的行政組織原則古立克和厄威克：首長制，協(xié)調(diào)二、行政組織設(shè)置與運行的基本依據(jù)

政府職能的發(fā)展變化：政府作用領(lǐng)域的擴大和職能方向的轉(zhuǎn)變；科學技術(shù)發(fā)展出現(xiàn)許多新的產(chǎn)業(yè)部門，需要政府參預管理協(xié)調(diào)；新的社會問題的出現(xiàn)。國內(nèi)外形勢的變化和實際工作的需要。政府管理方式的變化。行政管理權(quán)限的轉(zhuǎn)移。二、行政組織設(shè)置與運行的基本依據(jù)政府職能的發(fā)展變化：政府作三、設(shè)置行政組織必須遵循的原則

法制化原則。完整統(tǒng)一原則。

分權(quán)管理原則。職責權(quán)一致原則。

管理幅度和層次優(yōu)化的原則。精干效能原則。三、設(shè)置行政組織必須遵循的原則法制化原則。第四節(jié)我國政府組織機構(gòu)調(diào)整機構(gòu)改革的兩大原則：1、根據(jù)職能定機構(gòu)。使政府機構(gòu)分布日趨合理，可能逐步使我們擺脫精簡、膨脹、再精簡的惡性循環(huán)及運動式的機構(gòu)改革，取而代之的是漸進式的機構(gòu)微調(diào)。2、統(tǒng)一、精簡、效能。使政府機構(gòu)真正精干高效。第四節(jié)我國政府組織機構(gòu)調(diào)整機構(gòu)改革的兩大原則：一、我國政府機構(gòu)的缺陷

封閉性較強。（1）我國的政府機構(gòu)是典型的官僚組織，自身有一套相對固定的組織框架和運作方式，強調(diào)組織內(nèi)部的層級、領(lǐng)導與服從等關(guān)系。導致一是在行政組織的內(nèi)部關(guān)系上比較注重過程，從而淡化對行政效率的追求；二是在行政機構(gòu)與外部各社會主體的關(guān)系上，對服務(wù)和管理對象即各社會主體需求的變化反應不快，忽視對行政效能的追求。（2）相對于我國政府職能調(diào)整、企業(yè)組織再造、其他國家政府組織二次設(shè)計來說，我國政府組織機構(gòu)的實質(zhì)性變化的幅度不大。政府組織機構(gòu)管理幅度偏小、層次偏多。各級政府機構(gòu)的設(shè)置結(jié)構(gòu)一直有待調(diào)整。各級政府機構(gòu)對口問題一直沒有得到根治；對垂直管理機構(gòu)的設(shè)置標準和方式重視不夠。一、我國政府機構(gòu)的缺陷封閉性較強。（1）我國的政府機構(gòu)是典二、我國政府機構(gòu)的改革方向

與政府職能調(diào)整同步，參照國際慣例，重新設(shè)計政府機構(gòu)的管理幅度和層次。從管理幅度上，進行大機構(gòu)設(shè)計；從管理層次上，適當進行機構(gòu)的扁平化設(shè)計。建立開放式的政府組織體系，加強政府機構(gòu)與外部環(huán)境的交流與互動。適時引進企業(yè)和其他國家機構(gòu)改革的經(jīng)驗，設(shè)立或強化與各社會主體打交道的政府機構(gòu)，實現(xiàn)政府的服務(wù)職能；在某些領(lǐng)域打破傳統(tǒng)的層級結(jié)構(gòu)，建立新型的組織結(jié)構(gòu)。進一步調(diào)整機構(gòu)構(gòu)成，建構(gòu)合理的組織結(jié)構(gòu)。機構(gòu)管理與服務(wù)對象；機構(gòu)的功能。適當調(diào)整機構(gòu)組合方式，建立橫向協(xié)調(diào)機構(gòu)。職能式、事業(yè)部式、區(qū)域式、混合式和矩陣式。二、我國政府機構(gòu)的改革方向與政府職能調(diào)整同步，參照國際慣例第五節(jié)非營利組織的發(fā)展第五節(jié)非營利組織的發(fā)展一、非營利組織概述

隨著社會的發(fā)展，人們的社會活動逐漸被更清晰地劃分為三大領(lǐng)域：政治活動領(lǐng)域、經(jīng)濟活動領(lǐng)域和社會活動領(lǐng)域，與此相適應，人們的社會組織也分作三類，即政府組織、營利組織和非營利組織。西方非營利組織研究的熱潮是在福利國家危機的背景下興起的。非營利組織的定義：是正式成立的、在法律所規(guī)范的權(quán)利與義務(wù)下、運用大眾捐款與政府補助及自我生產(chǎn)所得等、以公共利益而不是以營利為目的、獨立運作、享有稅法優(yōu)惠、盈余不作分配、民間自主管理的社會組織。一、非營利組織概述隨著社會的發(fā)展，人們的社會活動逐漸被更清二、非營利組織與政府的相互作用

非營利組織在公共管理中的作用

發(fā)展公共政策。監(jiān)督市場。監(jiān)督政府。直接提供公共服務(wù)。維護良好的社會價值。促進積極的公民精神和擴大社會參與。二、非營利組織與政府的相互作用非營利組織在公共管理中的作用政府對非營利組織的作用

補助。租稅誘因。委托公共事務(wù)。法律管制。輔導監(jiān)督。政府對非營利組織的作用補助。三、非營利組織的特點

組織性。民間性。非營利性。自治性。志愿性。公共性。三、非營利組織的特點組織性。四、非營利組織的種類

聯(lián)合國：教育；健康與社會工作；其他社區(qū)社會與個人服務(wù)活動。歐共體：教育；研究發(fā)展；醫(yī)療健康；文化娛樂；其他公共服務(wù)。非營利組織國際分類體系（12大類、24小類、150小項）：文化與休閑；教育與研究；衛(wèi)生；社會服務(wù)；環(huán)境；發(fā)展與住房；法律、宣傳與政治；慈善中介與志愿性服務(wù)；國際性活動；商會、專業(yè)協(xié)會、工會；宗教活動和組織；其它。四、非營利組織的種類聯(lián)合國：教育；健康與社會工作；其他社區(qū)五、非營利組織的理論基礎(chǔ)

政府失靈理論。合約失靈理論。第三方管理理論。政府－非營利組織關(guān)系的類型學。政府、市場、志愿部門相互依賴理論。五、非營利組織的理論基礎(chǔ)政府失靈理論。六、非營利組織面臨的挑戰(zhàn)與對策

非營利組織的固有缺陷

對于慈善的供給不足。慈善的特殊主義。慈善組織的家長式作風。慈善的業(yè)余主義。

六、非營利組織面臨的挑戰(zhàn)與對策非營利組織的固有缺陷非營利組織面臨的困境

任務(wù)困境。財務(wù)困境。權(quán)力困境。效能困境。治理困境。非營利組織面臨的困境任務(wù)困境。非營利組織的發(fā)展要素

建立公信力是非營利組織發(fā)展的核心。制定并堅決執(zhí)行自律規(guī)范。提高社會大眾對非營利組織的關(guān)注和認識。促進與政府、企業(yè)部門間的良好互動。建立良好的問責機制。

非營利組織的發(fā)展要素建立公信力是非營利組織發(fā)展的核心。MPA核心課程－－

公共管理學中國人民大學公共管理學院學習思考提高發(fā)展吳愛uaiming2005@MPA核心課程－－

公共管理學中國人民大學公共管理學院第3講公共管理組織第3講公共管理組織第一節(jié)行政組織概述第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的涵義

總統(tǒng)制國家里的總統(tǒng)及其屬下的行政機關(guān)；內(nèi)閣制國家里的內(nèi)閣及其管轄的行政部門；我國的國務(wù)院及省(市、自治區(qū))、市(地)、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級政府及其辦事機構(gòu)。行政組織是國家行政部門為履行行政職能，實現(xiàn)國家目標所依法建立的具有正式結(jié)構(gòu)，人員配備和運轉(zhuǎn)程序的工作機構(gòu)。含義：(1)靜態(tài)的政府機構(gòu)實體。(2)動態(tài)的組織行為。(3)心態(tài)的組織凝聚。一、行政組織的涵義總統(tǒng)制國家里的總統(tǒng)及其屬下的行政機關(guān)；內(nèi)二、行政組織的基本特征

政治性。社會性。服務(wù)性。法制性。權(quán)威性。系統(tǒng)性。二、行政組織的基本特征政治性。行政組織與其他社會組織的區(qū)別

行政組織作為國家政權(quán)機關(guān)的重要組成部分，它們掌握著廣泛的管理社會公共事務(wù)的權(quán)力，并同時負有管好公共事務(wù)的責任。政府行政組織是一種來自于社會，又高于社會的組織機構(gòu)，它自身沒有、也不允許有任何特殊的集團性的利益，政府及其工作人員不得利用手中的職權(quán)為本部門或為個人謀取私利。行政組織必須做到高度的集中統(tǒng)一，這是完成政府工作任務(wù)的必要條件。行政組織與其他社會組織的區(qū)別行政組織作為國家政權(quán)機關(guān)的重要三、行政組織的構(gòu)成要素

亞里士多德“物體四因說”：物質(zhì)要素，形式要素，環(huán)境要素，的要素。

人體構(gòu)造組織要素細胞職位及其人員纖維工作單位器官功能機關(guān)生理系統(tǒng)組織系統(tǒng)人體組織三、行政組織的構(gòu)成要素亞里士多德“物體四因說”：物質(zhì)要素，行政組織的實體性要素和非實體性要素實體性要素(硬件)行政機構(gòu)。行政人員。行政設(shè)備。行政資金。非實體性要素(軟件)職能目標。權(quán)責劃分。職位分類與配置。運行程序。管理方法。法律規(guī)范。行政組織的實體性要素和非實體性要素實體性要素(硬件)非實體性行政組織的物質(zhì)、結(jié)構(gòu)和運營要素

物質(zhì)方面的構(gòu)成要素：人員、經(jīng)費、物資。結(jié)構(gòu)方面的構(gòu)成要素：職務(wù)、部門、權(quán)力。運營方面的構(gòu)成要素：領(lǐng)導、決策、控制。行政組織的物質(zhì)、結(jié)構(gòu)和運營要素物質(zhì)方面的構(gòu)成要素：人員、經(jīng)行政組織的有形要素和無形要素

有形要素（物質(zhì)條件）實現(xiàn)預期目標所需實施的工作。確定實施工作的人員。確定必備的物質(zhì)條件。確定權(quán)責結(jié)構(gòu)。無形要素（精神條件）共同的目標。工作的主動性與積極性。良好的溝通網(wǎng)絡(luò)和制度。和諧的人際關(guān)系。行政組織的有形要素和無形要素有形要素（物質(zhì)條件）無形要素四、行政組織的類型領(lǐng)導機關(guān)。職能機關(guān)。輔助機關(guān)。咨詢參謀機關(guān)。派出機關(guān)。

四、行政組織的類型領(lǐng)導機關(guān)。五、行政組織的地位與作用

國家政權(quán)賴以鞏固和發(fā)展的組織保證。實現(xiàn)國家經(jīng)濟職能的主要形式。建設(shè)國家精神文明的主要力量。五、行政組織的地位與作用國家政權(quán)賴以鞏固和發(fā)展的組織保證。第二節(jié)行政組織理論第二節(jié)行政組織理論一、古典組織理論

泰勒的科學管理組織理論（職能制管理）。法約爾的一般管理組織理論（管理的一般原則”）。韋伯的官僚制度組織理論（理想的官僚制度組織形式）。一、古典組織理論泰勒的科學管理組織理論（職能制管理）。古典組織理論評說特點：追求組織結(jié)構(gòu)的體系化。追求組織運營的規(guī)范化。追求組織管理的效率化。

不足：側(cè)重于靜態(tài)研究，忽視了動態(tài)的觀察。片面地強調(diào)組織的整體利益和機械性的效率，忽視了組織成員的個人需求和他們作為人的尊嚴和價值。只注意組織內(nèi)部發(fā)生的問題，忽視了組織的外部環(huán)境對組織發(fā)生的影響。古典組織理論評說特點：不足：二、行為科學時期的組織理論

人際關(guān)系組織理論：通過滿足人的不同層次的需要，實現(xiàn)組織目標；實行民主而平等的管理方式和組織形式。動態(tài)平衡組織理論：組織的延續(xù)與發(fā)展是組織的最終目的，達到這一目的的關(guān)鍵是使組織成員為實現(xiàn)組織目的而做出的貢獻，與組織向其成員提供的、用以滿足個人動機需要的“誘因”相平衡。決策過程組織理論：在行政組織中應建立一種有利于制定合理決策的組織結(jié)構(gòu)。

二、行為科學時期的組織理論人際關(guān)系組織理論：通過滿足人的不對行為科學時期組織理論的批評

過分強調(diào)研究動態(tài)的組織行為，否定了研究組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度的重要性，使行為理論從一個極端走向了另一個極端。只重視對各種組織現(xiàn)象進行系統(tǒng)的觀察和分析，但忽視了歸納與綜合，因而使得研究工作顯得過于零散。提倡“價值中立”，在決策時完全回避價值判斷，是一種片面的思想方法，價值觀念在人的社會行為中是無法回避的。注重追求量化的精確研究，忽視了定性分析。對行為科學時期組織理論的批評過分強調(diào)研究動態(tài)的組織行為，否三、系統(tǒng)論時期的組織理論

社會系統(tǒng)組織理論組織面臨四個基本問題：適應周圍環(huán)境不斷提出的要求并做出積極反映；確立和實現(xiàn)組織目標；組織內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的組織關(guān)系；由社會性的認可而維持組織形態(tài)。解決問題依靠三個層次：決策層級，解決組織與環(huán)境的關(guān)系問題；管理層級解決組織內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性問題；技術(shù)層級，運用各種技術(shù)知識具體實現(xiàn)組織目標。三、系統(tǒng)論時期的組織理論社會系統(tǒng)組織理論權(quán)變性組織理論－－以變應變

組織與環(huán)境之間的開放與封閉關(guān)系應是一種變動性關(guān)系，即根據(jù)人員、時間、地點的不同而開放或封閉。組織的管理原則和管理方法應當按照環(huán)境的變化而靈活運用。強調(diào)目的與手段并重、效果與效率并行。根據(jù)組織層次不同而分配不同的職責任務(wù)，建立不同的行為模式。權(quán)變性組織理論－－以變應變組織與環(huán)境之間的開放與封閉關(guān)系系統(tǒng)論時期組織理論的特點

主張把與組織活動有關(guān)的各方面因素放在一起進行研究，注重全面性分析。認為各組織系統(tǒng)一般都面臨著上下左右之間的復雜關(guān)系，應當對這些關(guān)系進行系統(tǒng)的研究。注意研究組織系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的互動關(guān)系，主張建立一個開放型的組織系統(tǒng)。系統(tǒng)時期的組織理論注重輸出的效果，要求其他環(huán)節(jié)的工作為良好的輸出服務(wù)。系統(tǒng)論時期組織理論的特點主張把與組織活動有關(guān)的各方面因素放四、組織理論的新發(fā)展

新泰勒主義：重視組織的績效與成果。有機論與開放型系統(tǒng)論：組織是開放的結(jié)構(gòu)體。后官僚制：現(xiàn)代組織則從官僚取向轉(zhuǎn)向參與型，以顧客導向為基礎(chǔ)。組織行為與組織發(fā)展結(jié)合論：組織發(fā)展的目標與方法結(jié)合行為的改變、適應、學習。組織均衡與不均衡的動態(tài)體系論：兼重組織秩序與無秩序狀態(tài)。組織學習與組織改造創(chuàng)新論：包括學習型組織理論與新公共管理途徑之政府改造論，強調(diào)組織精簡、分權(quán)、授權(quán)與新型態(tài)組織，信息基礎(chǔ)的組織、績效導向的組織與網(wǎng)絡(luò)型組織。非營利組織：目的不在于獲取利潤，不分配凈盈余，具有獨立、公共和民間性質(zhì)

。

四、組織理論的新發(fā)展新泰勒主義：重視組織的績效與成果。傳統(tǒng)與現(xiàn)代組織理論比較

傳統(tǒng)現(xiàn)代1．效率管理泰勒主義新泰勒主義2．結(jié)構(gòu)機械論有機論3．系統(tǒng)封閉型開放型（系統(tǒng)整合）4．行為人際關(guān)系理論組織行為5．政府組織官僚組織體制后官僚組織典范6．行為管理行為主義行動理論與組織發(fā)展7．規(guī)模職能大組織、集權(quán)化組織精簡、分權(quán)、授權(quán)8．均衡性組織均衡組織均衡與不均衡9．革新組織重組組織改造傳統(tǒng)與現(xiàn)代組織理論比較第三節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)一、行政組織結(jié)構(gòu)基本理論

（一）傳統(tǒng)觀點的行政組織結(jié)構(gòu)思想

傳統(tǒng)觀點強調(diào)工作(任務(wù)、活動)的專業(yè)化和勞動分工的客觀性，謀求建立使組織中的職位和人分離的職責、權(quán)限系統(tǒng)和等級清晰的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)形式。一、行政組織結(jié)構(gòu)基本理論（一）傳統(tǒng)觀點的行政組織結(jié)構(gòu)思想組織的分合

分工以分析職位，組合以確定部門。任務(wù)分工：按工作任務(wù)逐步進行分工和分解，最后把組織分成若干個不同的職位。讓人迎合管理。職位組合：用系統(tǒng)的觀點將已經(jīng)分解的職位分類再組合起來，成為一個新的有機整體。依任務(wù)、活動的特點，確定組織管理層級和管理部門結(jié)構(gòu)。組織的分合分工以分析職位，組合以確定部門。組織結(jié)構(gòu)形式

組織規(guī)模：組織的大小。主要特征是人數(shù)、工作任務(wù)的重要性、所轄范圍和編制。管理層次；一種垂直方向的分工形式，就是組織的縱向等級數(shù)，有多少層次，就有多少等級。管理幅度：一個上級機關(guān)有效地管理所屬單位或部門個數(shù)及一個負責人可能有效地監(jiān)督下級的人數(shù)。組織結(jié)構(gòu)形式組織規(guī)模：組織的大小。主要特征是人數(shù)、工作任務(wù)決定管理幅度的因素管理者管轄大量人員的能力；所管轄活動的相同性或不相同性；被管轄人員需要相互作用的頻率和質(zhì)量程度；單位中新問題的發(fā)生率；管轄標準；下層分散的程度。決定管理幅度的因素管理者管轄大量人員的能力；管理層次與幅度的關(guān)系

反比關(guān)系。即管理層次多時，管理幅度??；管理層次少時，管理幅度大。凡管理層次多而管理幅度小的組織，其縱向結(jié)構(gòu)呈尖型形態(tài)；凡管理層次少而管理幅度大的組織，其縱向結(jié)構(gòu)呈扁型形態(tài)。尖型形態(tài)結(jié)構(gòu)和扁型形態(tài)結(jié)構(gòu)的管理功能有差異。影響管理層次的主要因素是組織管理工作本身工作量的大小和難易，影響有效管理幅度的主要條件則是職務(wù)的性質(zhì)與內(nèi)容、領(lǐng)導者的能力、咨詢機構(gòu)、信息機構(gòu)和規(guī)章制度的健全與否等。“橫六縱五”的原則。組織模式正趨向扁平方向發(fā)展。管理層次與幅度的關(guān)系反比關(guān)系。即管理層次多時，管理幅度??；（二）現(xiàn)代觀點的組織結(jié)構(gòu)思想

系統(tǒng)論在組織方面的運用，就是現(xiàn)代組織的結(jié)構(gòu)思想。這種理論把組織形態(tài)分為兩種，即封閉體系和開放體系。封閉體系：摒棄社會環(huán)境因素對機關(guān)組織的影響，而單獨研究機關(guān)組織問題。開放體系：視機關(guān)組織為一生物或社會有機體，它在與社會環(huán)境的互相作用中，建立和維持自身的工作流程，從而保持組織的功能與社會環(huán)境間的動態(tài)平衡。（二）現(xiàn)代觀點的組織結(jié)構(gòu)思想系統(tǒng)論在組織方面的運用，就是現(xiàn)現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)論要點

在對待環(huán)境的態(tài)度上，使組織適應多變的形勢——外部環(huán)境，以變應變。在對待協(xié)調(diào)手段問題上，不單純謀求在明確的等級鏈上規(guī)定的管理程序上的協(xié)調(diào)，而是同時謀求采用多樣化手段和人們之間由于交互作用所形成的心理環(huán)境即感情鏈上的協(xié)調(diào)，通過相互之間的理解、尊重、關(guān)心和幫助人進行協(xié)調(diào)，是一種心理調(diào)節(jié)。在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，強調(diào)為適應現(xiàn)代經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，要由集中的、等級式的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐步演變到分散的、網(wǎng)絡(luò)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。從管理過程中的功能作用看，十分注意功能的齊全?，F(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)論要點在對待環(huán)境的態(tài)度上，使組織適應多變的形勢（三）對傳統(tǒng)觀點和現(xiàn)代觀點的評說傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)理論

讓人迎合管理，以不變應萬變。金字塔式的組織結(jié)構(gòu)形式，靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)理論。傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)理論為組織管理的正規(guī)化提供了依據(jù)?，F(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)理論

讓管理迎合人，以變應變。矩陣的網(wǎng)絡(luò)式的組織結(jié)構(gòu)形式，動態(tài)組織結(jié)構(gòu)理論。兩種理論不是簡單地依時間的先后劃分的，最根本的是依經(jīng)濟和社會發(fā)展水平來劃分的。

（三）對傳統(tǒng)觀點和現(xiàn)代觀點的評說傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)理論現(xiàn)代組織結(jié)二、行政組織結(jié)構(gòu)分析

各種行政組織的形成大多是人為的，即通過人們有意識的努力，事先做出關(guān)于組織內(nèi)部工作分工、工作方式和工作秩序等方面的規(guī)定，從而產(chǎn)生出一整套相互關(guān)聯(lián)的工作角色關(guān)系，由此形成了組織結(jié)構(gòu)。設(shè)計行政組織的活動可以分為三個階段：分解目標；劃分部門與職位；權(quán)力配置。行政組織的基本結(jié)構(gòu)：目標體系，部門體系和權(quán)力體系。二、行政組織結(jié)構(gòu)分析各種行政組織的形成大多是人為的，即通過（一）行政組織目標體系

行政組織目標是行政組織所期望達到的目的，也就是行政組織所期望取得的結(jié)果和所需要完成的任務(wù)。是決定行政組織職能和活動的依據(jù)。作用：行政組織目標是設(shè)立行政組織機構(gòu)的前提和依據(jù)；行政組織目標決定了行政管理活動的方向；行政組織目標是組織協(xié)調(diào)的保證；行政組織目標是考核工作的準繩。組織目標可以分解為三個層次：總目標、職能目標和工作目標。（一）行政組織目標體系行政組織目標是行政組織所期望達到的目（二）行政組織部門體系

部門，也稱機構(gòu)，是具體實施行政管理活動的載體。部門劃分是依據(jù)組織目標的分解將行政組織劃分為一系列的職能機構(gòu)以至層層劃分最終落實為一系列的工作職位，職位是行政機構(gòu)的基本元素。部門劃分的結(jié)果形成了行政組織的部門體系和職位體系。把同一層次的行政組織劃分成若干部門的做法，叫做行政組織結(jié)構(gòu)的分部化。分部化方法：按照管理職能劃分部門；按照行業(yè)和產(chǎn)品劃分部門；按照管轄區(qū)域劃分部門；按照行政管理過程的功能作用劃分部門；按照服務(wù)對象劃分部門。（二）行政組織部門體系部門，也稱機構(gòu)，是具體實施行政管理活（三）行政組織權(quán)力體系

權(quán)力體系，主要是指一種存在于行政組織內(nèi)部的、以部門體系為基礎(chǔ)的，由各級行政主管人員層層授權(quán)行為所促成的、使行政組織中各工作部門及工作人員得以開展工作的權(quán)力和責任系列。權(quán)力體系與部門體系有著密切關(guān)系。權(quán)力體系是由行政組織中各級主管人員的層層授權(quán)行為促成的。行政組織權(quán)力體系表現(xiàn)為行政權(quán)力的集權(quán)制和分權(quán)制。行政組織管理權(quán)限劃分所形成的權(quán)力體系決定了最基本的管理秩序。（三）行政組織權(quán)力體系權(quán)力體系，主要是指一種存在于行政組織三、行政組織體制

（一）層級制與職能制

層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的行政組織體制。

層級制的優(yōu)點：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。層級制的缺點：上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性??；各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。

三、行政組織體制（一）層級制與職能制（一）層級制與職能制職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。

職能制的優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。職能制的缺點：分工單位無力進行全局協(xié)調(diào)，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，“政出多門”，使下級部門無所適從。

現(xiàn)代行政組織大都是將層級制與職能制有機結(jié)合起來，以層級制作為基礎(chǔ)，在每一層級進行職能分工。

（一）層級制與職能制職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同（二）完整制與分離制

完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。

完整制的優(yōu)點：權(quán)責集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導機構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。完整制的缺點：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，易造成因循守舊的工作作風。

（二）完整制與分離制完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政（二）完整制與分離制分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。分離制的優(yōu)點是：行政機關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。分離制的缺點：機構(gòu)間不相往來，缺乏協(xié)調(diào)合作，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效力。（二）完整制與分離制分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層（三）集權(quán)制與分權(quán)制

在第三章“公共管理權(quán)力”一章中已講述。（三）集權(quán)制與分權(quán)制在第三章“公共管理權(quán)力”一章中已講述。（四）首長制與委員會制

首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。首長制優(yōu)點：權(quán)力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。首長制的缺點：由于行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，容易導致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。而且，首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當處理。（四）首長制與委員會制首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組（四）首長制與委員會制委員會制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。

委員會制優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員的互相牽制監(jiān)督，可控制營私舞弊等現(xiàn)象的發(fā)生。委員會制的缺點：責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難于集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。（四）首長制與委員會制委員會制又稱合議制，是指行政組織的法定第三節(jié)行政組織原則第三節(jié)行政組織原則一、西方學者提出的行政組織原則

古立克和厄威克：首長制，協(xié)調(diào)，權(quán)責相應，行政幅度。美國全國工業(yè)會議理事會：(1)明確規(guī)定自上而下的層級制的權(quán)限系統(tǒng)；(2)明文規(guī)定職責與權(quán)限；(3)職責、權(quán)限和職位要統(tǒng)一；(4)權(quán)力要盡量下放到基層；(5)每個人員限于一個主要職能；(6)行政部門與業(yè)務(wù)部門的權(quán)限應分開；(7)限制和調(diào)整職位數(shù)目；(8)組織機構(gòu)應該能適應各種情況的變化；(9)組織機構(gòu)應盡可能簡化和單純；(10)機構(gòu)的層級應盡可能地少。巴納德：(1)組織的權(quán)力建立在下級同意的基礎(chǔ)上。上級命令只有在下級服從的條件下才能生效；(2)組織與其職能必須保持平衡關(guān)系；(3)在正式組織中要注意發(fā)揮非正式組織的作用。一、西方學者提出的行政組織原則古立克和厄威克：首長制，協(xié)調(diào)二、行政組織設(shè)置與運行的基本依據(jù)

政府職能的發(fā)展變化：政府作用領(lǐng)域的擴大和職能方向的轉(zhuǎn)變；科學技術(shù)發(fā)展出現(xiàn)許多新的產(chǎn)業(yè)部門，需要政府參預管理協(xié)調(diào)；新的社會問題的出現(xiàn)。國內(nèi)外形勢的變化和實際工作的需要。政府管理方式的變化。行政管理權(quán)限的轉(zhuǎn)移。二、行政組織設(shè)置與運行的基本依據(jù)政府職能的發(fā)展變化：政府作三、設(shè)置行政組織必須遵循的原則

法制化原則。完整統(tǒng)一原則。

分權(quán)管理原則