第七章 中國現(xiàn)行土地管理體制

第七章中國現(xiàn)行土地管理體制第一節(jié)中國土地管理體制的演進第二節(jié)中國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制的確立與運行第三節(jié)中國國土資源統(tǒng)一管理體制的建立與發(fā)展第一節(jié)中國現(xiàn)行土地管理體制的演進

一土地管理體制的定義二機構(gòu)設置的演進三管理事權(quán)的演進

土地管理體制是指土地管理機構(gòu)設置、職權(quán)的劃分與運行等各種制度的總稱。是中央和地方各級土地管理機構(gòu)設置及其管理權(quán)限、范圍的體現(xiàn)。

土地管理機構(gòu)設置的模式是土地管理體制的核心。一、土地管理體制的概念(一)單獨設置機構(gòu)國家級的機構(gòu)直屬中央政府，地方級的機構(gòu)隸屬地方政府。(二)隸屬于某一部或地方的廳(局)中(三)不單獨設置機構(gòu)綜觀古今中外的經(jīng)驗，土地管理機構(gòu)的設置一般有以下幾種模式二、機構(gòu)設置的演進

統(tǒng)一管理階段（1949年地政局）多頭分散管理階段(1956-1982,1986)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理階段(1986-1998)國土資源相對集中統(tǒng)一管理階段(1998-至今）統(tǒng)一管理階段解放前曾實行過統(tǒng)一管理全國地政的土地管理體制。多頭分散管理階段P113地政局土地利用總局農(nóng)墾部城市服務部內(nèi)務部建筑工程部195219541956多頭分散管理階段1956年經(jīng)研究決定，成立農(nóng)墾部，原農(nóng)業(yè)部土地利用總局中有關(guān)荒地勘測調(diào)查的任務，全部劃歸農(nóng)墾部負責承辦，人員相應劃轉(zhuǎn)。同時明確，有關(guān)農(nóng)業(yè)社的土地利用規(guī)劃工作仍由農(nóng)業(yè)部土地利用總局負責；有關(guān)國營農(nóng)場的土地利用規(guī)劃工作，統(tǒng)歸農(nóng)墾部負責承辦；有關(guān)水土保持工作由水利部牽頭，農(nóng)、林兩部配合協(xié)辦。成立全國水土保持委員會，辦公室設在水利部；有關(guān)城市中的建設及其用地的規(guī)劃、設計工作由城建部門負責；有關(guān)國家建設用地的征用審批工作，內(nèi)務部門沒有力量承辦的，就因地制宜地由城建部門或農(nóng)業(yè)部門負責承辦。1982年，國務院進行機構(gòu)改革，確定在農(nóng)牧漁業(yè)部內(nèi)設土地管理局，作為依法統(tǒng)一管理全國土地的職能機關(guān)。城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理階段

1986年國務院第100次常務會議對如何加強土地管理工作進行專門研究決定：（1）確定全國土地資源統(tǒng)一管理體制（2）成立直屬國務院的國家土地管理局

國土資源相對集中統(tǒng)一管理階段國土資源部規(guī)劃管理保護合理利用土地資源礦產(chǎn)資源海洋資源1998年第九屆全國人民代表大會召開，批準國務院機構(gòu)改革方案，將地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局合并，成立國土資源部。實行全國城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的體制，首先是國家法律的規(guī)定，全國人大常委會、黨中央、國務院的決定；其次，是我國建國以來幾十年歷史經(jīng)驗的總結(jié)；再次是適應社會主義現(xiàn)代化建設和國家經(jīng)濟體制改革的客觀需要。國土資源部辦公廳政策法規(guī)司規(guī)劃司財務司耕地保護司地籍管理司土地利用管理司礦產(chǎn)開發(fā)管理司礦產(chǎn)資源儲量司地質(zhì)環(huán)境司執(zhí)法監(jiān)察司國際合作與科技司人事教育司機關(guān)黨委三、管理事權(quán)的演進1986年前，城鄉(xiāng)土地管理工作內(nèi)容少，事權(quán)單一1986年后，城鄉(xiāng)土地管理工作事權(quán)不斷拓展1986年前，城鄉(xiāng)土地管理工作內(nèi)容少，事權(quán)單一

在農(nóng)村土地管理方面在城市土地管理方面在農(nóng)村土地管理方面解放初期，土地改革58年實行人民公社化，62年改為“三級所有，隊為基礎”78年后，實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制在城市土地管理方面土地國有化否定其商品性禁止限制買賣出租行政劃撥三無（1）城市土地管理機構(gòu)不健全，職責不清、政出多門（2）以行政管理手段代替經(jīng)濟、法律、科技管理手段（3）在城市沒有建立起完整的地籍檔案，土地權(quán)屬不清，事實上土地國有制在相當程度上被部門、單位所有制所代替86年以來城鄉(xiāng)土地管理事權(quán)的不斷拓展

（1）86年，發(fā)布通知，決定成立國家土地管理局加強統(tǒng)一管理

（2）88年，修憲、改法確立兩原則，一制度

（3）98年，修訂了《土地管理法》，對若干重大問題修改和完善，確定基本國策，實行土地用途管制制度第二節(jié)中國現(xiàn)行土地管理體制的建立與運行一土地統(tǒng)一管理體制的建立二現(xiàn)行土地統(tǒng)一管理體制的運行及其成果一現(xiàn)行土地管理體制的確立1998年國務院機構(gòu)改革中組建國土資源部1機構(gòu)設置上形成集中統(tǒng)一的管理體制2事權(quán)和職能劃分上確立了雙重領(lǐng)導體制3耕地保護問題作為依法行政的重點4賦予了國土資源規(guī)劃的責權(quán)5進一步加強了執(zhí)法監(jiān)督6實行政企分開、政事分開、依法行政（一）國土資源部管理體制設置國土資源部耕地保護司土地利用管理司財務司辦公室地籍管理司執(zhí)法監(jiān)察司政策法規(guī)司人事教育司規(guī)劃司國際合作與科技司國土資源部辦公廳政策法規(guī)司規(guī)劃司財務司耕地保護司地籍管理司土地利用管理司礦產(chǎn)開發(fā)管理司礦產(chǎn)資源儲量司地質(zhì)環(huán)境司執(zhí)法監(jiān)察司國際合作與科技司人事教育司機關(guān)黨委全國土地管理機構(gòu)網(wǎng)絡示意圖國家土地管理部門(A)省級土地管理部門(B1)地(市)級土地管理部門(C1)縣級土地管理部門(D1)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理所(E1)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理所(E2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理所(En)縣級土地管理部門(D2)縣級土地管理部門(Dn)地(市)級土地管理部門(C2)地(市)級土地管理部門(Cn)省級土地管理部門(Bn)省級土地管理部門(B2)```````````````````````````````````原國家土地管理局的行政管理職能；原地質(zhì)礦產(chǎn)部的行政管理職能；原國家海洋局的海洋資源行政管理職能；原全國礦產(chǎn)資源委員會及其辦事機構(gòu)的行政管理職能；原國家計劃委員會制訂國土規(guī)劃和與土地利用總體規(guī)劃有關(guān)的職能；原冶金工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、化學工業(yè)部、中國核工業(yè)總公司、中國有色金屬工業(yè)總公司等部門和單位行使的礦產(chǎn)資源行政管理職能。劃入的職能有土地、礦產(chǎn)、海洋資源基礎信息和資源利用情況、變化趨勢的動態(tài)數(shù)據(jù)收集、技術(shù)處理及預測分析等職能，交給直屬事業(yè)單位承擔；劃出的職能是：地下水資源行政管理職能，交給水利部；地籍測繪行政管理職能，交給國家測繪局。國家基礎性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查任務，交給直屬事業(yè)單位承擔；實行政企分開，國土資源部不從事土地、礦產(chǎn)、海洋資源的經(jīng)營活動，與所屬企業(yè)脫鉤，不再管理企業(yè)及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)活動。

轉(zhuǎn)變的職能是：

國土資源部要在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，加強自然資源的保護與管理，尤其要加強耕地保護和土地管理，保障人民生活和國家現(xiàn)代化建設當前和長遠的需要。強化的職能

國土資源部對省級人民政府國土資源主管部門實行業(yè)務領(lǐng)導，省級人民政府國土資源主管部門主要領(lǐng)導干部的任免，需征得國土資源部的同意。

國土資源部對省級國土資源管理部門的領(lǐng)導得到加強，由原來的業(yè)務指導變?yōu)闃I(yè)務領(lǐng)導。

（二）地方各級土地管理機構(gòu)1、地方各級土地管理機構(gòu)分類1）按照國家土地管理部門的職責權(quán)限模式建立的各級土地管理機構(gòu)2）在土地管理機構(gòu)中并入農(nóng)業(yè)區(qū)劃、城市規(guī)劃、國土規(guī)劃、地名管理等職能部門，形成綜合性一條龍管理模式(1)將農(nóng)業(yè)區(qū)劃部門并入土地管理部門。如廣東省廣州市國土局內(nèi)設農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦公室(2)將城市規(guī)劃管理部門并入土地管理部門，如湖北省武漢市成立武漢市規(guī)劃土地管理局(4)將由計劃部門負責的國土規(guī)劃工作劃歸土地管理部門，并承擔土地管理、測繪管理職能。如廣東省國土廳內(nèi)設國土規(guī)劃處和測繪管理處(5)為加強土地資產(chǎn)管理的統(tǒng)一性，將房地產(chǎn)管理權(quán)賦予土地管理部門。如深圳市國土局下設房地產(chǎn)管理處。(3)將市政管理職能賦予土地管理部門，如山東省青島市土地管理局在其內(nèi)部設置規(guī)劃管理處、建筑管理處、市政管理處、城市雕塑辦公室等2、土地管理機構(gòu)與相關(guān)部門的關(guān)系1）土地管理部門同城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設及房產(chǎn)管理部門的關(guān)系土地管理部門在管理城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)部土地是負責地籍、地權(quán)、地政和地產(chǎn)的管理，辦理建設用地的征收、劃撥、出讓和審批手續(xù)，管理土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等行為和進行土地統(tǒng)計、登記工作，編制土地利用總體規(guī)劃，下達用地計劃指標等。土地管理部門在辦理征地、劃撥、出讓和審批用地時，應同城鎮(zhèn)規(guī)劃部門密切聯(lián)系并互相協(xié)調(diào)。城市建設總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃。各項建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并納入年度土地利用計劃。城鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理部門的主要職責是管房。如果說，土地管理部門是政府的管地職能部門，那么房產(chǎn)管理部門則是用地部門，擔負著房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍的管理，房地產(chǎn)開發(fā)和經(jīng)營管理，以及房地的利用管理等。

2）土地管理部門同測繪部門的關(guān)系地籍測繪行政管理職能，交給國家測繪局，為此，國家測繪局按規(guī)定組織地籍測繪工作的協(xié)調(diào)；并統(tǒng)一管理地籍測繪作業(yè)單位的資格認證和質(zhì)量監(jiān)督；國家土地管理部門負責全國地籍管理工作，并向用地單位提供地籍資料。國家土地管理部門依法統(tǒng)一管理全國土地、城鄉(xiāng)地政，地方各級土地管理部門依法統(tǒng)一管理本轄區(qū)的全部土地。3）土地管理部門同農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門的關(guān)系農(nóng)業(yè)部門是生產(chǎn)用地部門，主要負責本農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)用地的規(guī)劃、利用、保護和建設等方面的管理工作。林業(yè)部門主要是管森林，包括對林地的合理利用和規(guī)劃等管理工作。林地的規(guī)劃要同土地管理部門編制的土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。涉及到林地的所有權(quán)和使用權(quán)的確認，由各級人民政府土地管理部門辦理，依法由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書。

部隊、鐵路、交通和水電部門是國家建設用地的“大戶”凡涉及到土地權(quán)屬的確認和變更，都必須依法報縣級以上土地管理部門審查，辦理批準手續(xù)，最后由縣級以上人民政府核發(fā)證書，確認土地使用權(quán)。

4）土地管理部門同部隊、鐵路、交通、水電等部門的關(guān)系涉及土地統(tǒng)計報表制度內(nèi)容要與國家統(tǒng)計部門協(xié)調(diào)，土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)的匯總和上報，要服從統(tǒng)計部門的統(tǒng)一要求。二土地管理體制的運行及其成果

指令發(fā)出指揮中心輸入輸出接受單位原始信息反饋機構(gòu)加工后信息監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)行機構(gòu)觀察系統(tǒng)主要運行成果加強了土地管理特別是耕地保護工作，基本實現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡加強國土資源的調(diào)查評價和科學規(guī)劃，為國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供基礎加強國土資源信息系統(tǒng)建設，實現(xiàn)信息服務社會化深化土地使用制度改革，加強土地市場建設健全法制，依法行政，實現(xiàn)土地管理秩序的基本好轉(zhuǎn)加強了土地基礎業(yè)務建設第三節(jié)中國國有資源統(tǒng)一管理體制的建立與發(fā)展一、現(xiàn)行土地管理體制的某些缺陷二、現(xiàn)行土地管理體制深化改革的方向和原則一、現(xiàn)行土地管理體制的某些缺陷

當前我國的土地管理體制還難以保證實施符合中國國情的土地供應政策從橫向關(guān)系看，在各級政府的各相關(guān)部門之間尚未形成嚴格土地管理的合力，從而大大降低了土地管理的權(quán)威