對我國保障性住房的建設(shè)和運行機(jī)制研究

摘要PAGEIII對我國保障性住房的建設(shè)和運行機(jī)制研究摘要住房是人類賴以生存的衣、食、住、行等基本生活要素之一。建國以來我國的住房建設(shè)和住房改革取得了重大成就。但是近年來隨著土地資源的日益緊缺，城市房價的不斷上漲，城市中低收入群體面臨著住房難的問題。就是在這一背景下，我國陸續(xù)完善住房保障政策，開始大規(guī)模建設(shè)保障性住房。為實現(xiàn)社會公平，政府必須采取有效措施幫助中低收入階層解決住房問題。我國目前初步形成了現(xiàn)行的住房保障制度，主要包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房及住房公積金制度三個方面?，F(xiàn)行的住房保障制度對解決中低收入家庭的住房問題起到了較大的作用，但是由于起步晚，發(fā)展慢，仍然很不成熟，存在著較多問題，使得住房保障沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，在一定程度上甚至惡化子現(xiàn)存的住房難問題。尤其是在財政金融領(lǐng)域，沒有相應(yīng)的配套政策來促進(jìn)住房保障制度的實施。因此如何結(jié)合我國的實際情況，構(gòu)建一個適合國情的相對完善的住房保障體系，是當(dāng)前急待解決的一個重大問題。關(guān)鍵詞：問題；住房保障；制度ResearchonChinasurbanhousingsecuritysystemABSTRACTThehousingisthesurvivalofthehumanclothing,food,shelter,andotherbasicelementsoflife.SincethefoundingofnewChina'shousingconstructionandhousingreformhasmadeagreatachievement.Butinrecentyearswiththeincreasingshortageoflandresources,cityhousepricesrising,citylow-incomegrouphousingfacesdifficultproblem.Itisinthiscontext,ourcountryinsuccessiontoimprovehousingsecuritypolicies,beganlarge-scaleconstructionofaffordablehousing.Inordertorealizethesocialjustice,thegovernmentmusttakeeffectivemeasurestohelplow-incomepeopletosolvethehousingproblem.Ourcountryispreliminaryformedtheurbanhousingsecuritysystem,includinglowrenthousing,affordablehousingandhousingaccumulationfundsysteminthreeaspects.Thecurrenthousingsecuritysystemtosolvethehousingproblemsoflow-incomefamilieshasplayedalargerrole,butbecausestartlate,progressisslow,isstillnotmature,therearemoreproblems,thehousingsecuritydidnotplayitsduerole,toacertainextentevenworsenexistinghousingproblemchild.Especiallyinthefinancialfield,thereisnocorrespondingpoliciestopromotetheimplementationofhousingsecuritysystem.Whilesomeforeigndevelopedcountriesduetoearlyimplementationofhousingsecuritysystem,thesystemisrelativelyperfect,therearemanyworthyofourstudyandreference.Sohowtocombinetheactualconditionsofourcountry,buildasuitableconditionsrelativetoimprovetheurbanhousingsecuritysystem,isthecurrenturgentneedtosolveamajorproblem.Keywords:Problem;housingsecurity;system;目錄目錄TOC\o"1-3"\h\u1865摘要 I30037ABSTRACT II23819前言 115433第一章保障性住房的基本理論 360451.1保障性住房的概念及特征 3246561.2我國保障性住房現(xiàn)狀 4307201.3我國保障性住房建設(shè)中的問題 527688第二章我國保障性住房建設(shè)問題的原因分析 8243902.1有些地方對中央的精神把握得不夠準(zhǔn) 8108692.2有些地方對政府及其部門間應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任落實得不夠好 8295692.3地方財力與承擔(dān)的責(zé)任不夠匹配 84102第三章我國保障性住房的運行機(jī)制 10115603.1保障性住房分配機(jī)制 1079623.2保障性住房監(jiān)管機(jī)制 11287203.3保障性住房退出機(jī)制 1378903.4管理機(jī)制 13295383.5運作機(jī)制 148738第四章我國保障性住房建設(shè)中的對策 15231624.1完善保障性住房建設(shè)的政策建議 15322934.2加快保障性住房供應(yīng)體系建設(shè) 1624759總結(jié) 171973參考文獻(xiàn) 18南昌工程學(xué)院本科畢業(yè)設(shè)計論文前言住房是人類生存和發(fā)展的必要物質(zhì)條件。作為人類生活的基本消費資料，住房不僅是人類最重要的基本需求之一，更是人民安居樂業(yè)和社會穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。住房問題與國家利益、社會公共利益和居民的切身利益息息相關(guān)，獲得適當(dāng)?shù)淖》渴侨祟惖囊豁椈救藱?quán)。住房的經(jīng)濟(jì)、社會雙重屬性決定了在住房資源配置中既有市場的作用，又有政府的作用。由于市場失靈問題的存在，中低收入人群在居住方面往往表現(xiàn)為支付能力不足，僅靠其自身的力量難以解決其基本居住問題，由政府或社會提供住房保障勢在必行，住房保障逐步成為社會保障的重要組成部分?；诓煌慕?jīng)濟(jì)、社會、政治、和歷史文化背景，不同國家在解決中低收入人群住房困難問題時所采取的政策措施各不相同。我國是一個發(fā)展中國家，人口眾多，正處在城鎮(zhèn)化和工業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展時期，對城市土地和住房需求巨大，形成了住房供應(yīng)的絕對短缺和因住房價格大大高于低收入人群的支付能力而引起的住房有效需求不足兩大問題。特別是近幾年來，全國各地商品房價格快速上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中低收入家庭的正常經(jīng)濟(jì)承受能力，住房問題已成為困擾各級政府及廣大中低收入家庭的難點、焦點問題。認(rèn)真研究保障性住房建設(shè)，妥善解決中低收入家庭的住房困難，直接關(guān)系到百姓生活水平的提高和生活質(zhì)量的改善，是關(guān)系國計民生的大事。保障性住房建設(shè)涉及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和廣大中低收入人群的切身利益，既是一個經(jīng)濟(jì)問題，也是一個社會政治問題。對保障性住房建設(shè)問題研究，既是對社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論研究的補充完善，也可以指導(dǎo)保障性住房建設(shè)實踐工作，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文以全國為背景，研究分析我國保障性住房建設(shè)的制度背景、保障性住房建設(shè)的過程以及在保障性住房建設(shè)的問題，并對推動我國保障性住房建設(shè)提出了建議。南昌工程學(xué)院本科畢業(yè)設(shè)計論文第一章保障性住房的基本理論1.1保障性住房的概念及特征1.1.1保障性住房的概念保障性住房與普通的商品房相比具有一定的特殊性，它通常是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定人群使用，并且對該類住房的建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)給予限定，起社會保障作用的住房。我國的保障性住房包括各類安置房、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房以及一些具有保障性質(zhì)的限價商品房和租賃房。成思危.中國城鎮(zhèn)住房制度改革—目標(biāo)模式與實施難點「M].北京:民主與建設(shè)出版社，1999對于我國而言，根2011年3月我國頒布的《我國市保障性住房建設(shè)導(dǎo)則(試行)》，“成思危.中國城鎮(zhèn)住房制度改革—目標(biāo)模式與實施難點「M].北京:民主與建設(shè)出版社，1999l.建設(shè)保障性住房的目標(biāo)是滿足特定人群的基本居住需求。住房問題是關(guān)乎人們生存和社會穩(wěn)定的問題，通過保障性住房的建設(shè)可以緩解商品房價格過高與低收入家庭支付能力不足的矛盾，從而維護(hù)社會穩(wěn)定。保障性住房政策的制定，主要是著眼于滿足低收入家庭的基本住房需求，保障深度要適當(dāng)，過度的保障則不利于社會公平，保障性住房以滿足低收入家庭最基本的住房需求為原則。2.保障性住房供給的責(zé)任主體是政府。建設(shè)保障性住房的目的既然是維護(hù)基本人權(quán)和維持社會安定，中央和地方政府應(yīng)責(zé)無旁貸來地履行這種社會職能，應(yīng)當(dāng)成為保障性住房供給的責(zé)任主體。同時，保障性住房的建設(shè)是一項巨大的任務(wù)和工程，需要耗費大量財力、物力，僅僅通過某個社會成員或某個社會團(tuán)體是不能完成的，而政府可以憑借其擁有的行政資源去完成這項工作;在社會保障性住房制度的實施和保障性住房的建設(shè)過程中任務(wù)艱苦、環(huán)節(jié)復(fù)雜，只有政府以其權(quán)威和系統(tǒng)組織能力才能實施和推進(jìn)。1.1.2保障性住房的主要特征保障性住房與普通住房有很大的區(qū)別，保障性住房具有以下特征:1.具有保障性宋士云.新中國城鎮(zhèn)住房保障制度改革的歷史考察「J].中共黨史研究，2009年第10期保障性住房具有保障性，建設(shè)保障性住房不是出于營利的需要，而是出于“保障”的需要。保障性住房是一種具有剛性的“必需品”宋士云.新中國城鎮(zhèn)住房保障制度改革的歷史考察「J].中共黨史研究，2009年第10期2.保障性住房的所有權(quán)具有不完整性一般來說，房屋所有權(quán)具體包括充分的占有、使用、收益和處分權(quán)。但是保障性住房的轉(zhuǎn)讓會受到一定限制，只有滿足一定條件時才允許保障房進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。這是因為保障性住房的建設(shè)用地一般由政府劃撥，在房屋建設(shè)過程中政對稅費進(jìn)行了減免或優(yōu)惠，而政府建設(shè)的目的在于社會保障，所以住房者只擁有有限權(quán)力，無論承租人還是所有權(quán)人都不能利用保障性住房謀取個人私利。由此可見，保障性住房的所有權(quán)具有不完整性。3.保障性住房供應(yīng)的對象具有特定性史雪輝.探索公共租賃房多元化融資模式[J].上海房地，2010年12期保障性住房作為人們生活的“必需品”史雪輝.探索公共租賃房多元化融資模式[J].上海房地，2010年12期4.保障性住房建設(shè)中的政府干預(yù)性建設(shè)保障性住房是政府提供公共服務(wù)、實施社會保障的重要手段，由于保障性住房和商品住房有著很大區(qū)別，不具有完全的市場性，所以在建設(shè)過程中政府必然要進(jìn)行支持或干預(yù)，如:以劃撥的方式提供保障性住房建設(shè)用地，通過稅收等政策給于優(yōu)惠，監(jiān)督和管理保障性住房建設(shè)，以上都體現(xiàn)了政府對保障性住房的干預(yù)性。1.2我國保障性住房現(xiàn)狀與商品房相比，保障性住房制度還很不完善，致使有人開始懷疑這項舉措的推行。保障性住房成為“雞肋”的現(xiàn)象，主要是由于保障性住房無法像商品房那樣有高額的“賣地”款可得，反而要政府倒貼配套資金。因此，一些地方政府在建設(shè)保障性住房的過程中，將保障性住房建在了位置偏遠(yuǎn)房源不好的地方。要從根本上解決保障性住房的建設(shè)問題，一是要從財政層面解決多年以來地方政府依賴的“賣地財政”，同時還要看看保障性住房的供應(yīng)是否落到實處，將那些依然是畫在墻上的“大餅”，真正轉(zhuǎn)化為老百姓嘴里的食物。由于70%以上的常住人口都是中低收入家庭，我國的住房保障制度只能以低水平、廣覆蓋為目標(biāo)；中國的住房保障體系需要保障70%以上的中低收入家庭。應(yīng)該是一個多層次的體系。第一層級是不足10%的極低收入的家庭、老人、病人等進(jìn)入政府提供的廉租屋，通過這種方式來保證最弱勢民眾的居住生存權(quán)。所以廉租屋的建設(shè)比重應(yīng)該在5-10%。第二層級是20-80%的中低收入民眾，在政府住房貨幣化補助、優(yōu)惠利率、優(yōu)惠稅收等優(yōu)惠條件下通過限價商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、租賃經(jīng)濟(jì)適用房、民工住房等多種形式來解決。其中經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)比重應(yīng)該不低于20%。限價商品房的建設(shè)比重應(yīng)該不低于30-50%。、只有20%以上中高收入者，他們的住房完全由市場決定，不納入住房保障體系?！蹲》烤G皮書》指出，2011年應(yīng)進(jìn)一步增加保障房的財政投入，至少比2010年增加一倍，并在財政預(yù)算中硬化保障房資金預(yù)算。今年年初，國家確定建設(shè)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房580萬套，改造農(nóng)村危房120萬戶，力度空前。2010年我國已經(jīng)投入792億元用于保障房建設(shè)，新華社前日刊文透露，我國2010年的580萬套保障房已完成全部開工任務(wù)。此外，綠皮書顯示，與2009年第一季度相比，2010年第一季度全國35個大中城市中住房支付能力指數(shù)下降的城市有33個，只有石家莊和昆明的住房支付能力指數(shù)略有上升。住房支付能力最弱的城市依次是北京、深圳、?？?、上海和杭州；到2010年第二季度，與2010年第一季度相比，有31個城市的住房支付能力指數(shù)進(jìn)一步下降，住房支付能力指數(shù)很弱的城市從8個上升到了17個，其中住房支付能力最弱的城市依次是北京、杭州、寧波、?？?、上海、廈門。綠皮書還分析了國內(nèi)眾多企業(yè)集中投資房地產(chǎn)行業(yè)的原因。首先是相對較高的行業(yè)毛利率。2005～2009年間，我國房地產(chǎn)行業(yè)的平均毛利率在30%左右。即便遭受金融危機(jī)的沖擊，2009年房地產(chǎn)行業(yè)仍大受其益。二是預(yù)售制降低資金門檻，方便風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁。三是民間投資渠道窄，經(jīng)營環(huán)境差。1.3我國保障性住房建設(shè)中的問題2.3.1保障房供應(yīng)量不足，覆蓋面過于狹窄曾祥鳳.中國公共住房制度運作機(jī)制:[碩士學(xué)位論文〕.四川:四川大學(xué)，2007保障房供應(yīng)量不足，覆蓋面過于狹窄當(dāng)前我國地方政府財政收入中很大一塊來源于土地出讓金的收益，有的甚至高達(dá)60％多，成為“土地財政”。保障房的增加勢必會沖擊商品房市場，造成房價下跌，地價下跌，從而直接影響到土地出讓金的收益，影響到地方財政收入，這是地方政府所不愿意看到的。地方政府建設(shè)保障房的積極性不高是保障房供應(yīng)量不足的主要原因。另外，保障房建設(shè)需要地方政府大量的資金投入，按我國現(xiàn)行制度，建設(shè)保障房地方政府需要付出70％以上的配套資金，中央投入的資金只占30％左右，制度上的缺陷也成為保障房建設(shè)緩慢，供應(yīng)量不足的直接原因。保障房供應(yīng)量不足，必然影響到覆蓋面，難以滿足低收入家庭的住房需求。香港的“公屋”制度解決了30％以上人口的居住問題；新加坡享受救濟(jì)性住房保障“廉租屋”的居民就有8.5％（政府只象征性的每個月收?。保毙略姆孔猓?，享受政府提供的住房保障的居民高達(dá)85％以上，其中絕大部分居民都是通過救助性住房保障的“組屋”曾祥鳳.中國公共住房制度運作機(jī)制:[碩士學(xué)位論文〕.四川:四川大學(xué)，2007由此可見，我國保障房建設(shè)的欠賬太大，可提供的保障房數(shù)量太小，與飛漲的商品房房價相比，能夠買得起商品房的家庭太少。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：韓冬梅.論我國住房保障的進(jìn)入與退出機(jī)制:[碩士學(xué)位論文」.湖北:華中師范大學(xué)，2008韓冬梅.論我國住房保障的進(jìn)入與退出機(jī)制:[碩士學(xué)位論文」.湖北:華中師范大學(xué)，20081.3.2保障房建設(shè)資金嚴(yán)重不足中國的住房保障資金問題制約了保障性住房的建設(shè)，雖然國家有關(guān)部門發(fā)文明確的低租套主要資金來源，但沒有具體的類型的基金應(yīng)占的比重，特別是財政資金用于公共開支和廉租房建設(shè)補助比例的未知安全實時資金嚴(yán)重不足住房保障建設(shè)資金已經(jīng)成為制約中國保障性住房的建設(shè)，雖然國家有關(guān)部門發(fā)文明確的低租套主要資金來源，但沒有具體的類型的基金應(yīng)占，特別是財政資金用于公共開支和廉租房建設(shè)補助比例不明確。廉租房是我國政府提供公共物品，政府不僅是占主要的責(zé)任，也應(yīng)該是主要的投資者。但在實際操作中，楊道法，李曉麗.英國中低收入住房保障制度對我國的啟示.西南金融，2008，315(1):62一63特別是在2009年以前中央和地方財政資金投資很小，每個城市廉租房補貼和建設(shè)資金主要取決于住房公積金增值收益。而住房公積金的職工個人住房儲蓄，從法理學(xué)的角度，公積金姓“私”不姓“公”楊道法，李曉麗.英國中低收入住房保障制度對我國的啟示.西南金融，2008，315(1):62一631.3.3制度設(shè)計和執(zhí)行上存在缺失我國的住房公積金制度由于設(shè)計上的不完善使其保障功能違背了公平的初衷，導(dǎo)致其保障功能大打折扣。首先，公積金制度惠及面十分有限，主要幫助了那些單位效益好、收入高且穩(wěn)定的非低收入消費者，而真正需要扶持的低收入消費者卻被排斥在住房公積金的受益對象之外，繳交模式拉大了貧富差距，管理存在較大的制度缺陷和漏洞。其次，廉租房覆蓋面小，面臨分配對象如何界定的難題。根據(jù)目前國家規(guī)定和各地的做法，其分配對象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，政策排斥了“夾心層”（購買經(jīng)濟(jì)適用房有困難，又不符合廉租房條件的群體）、流動人口、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工群體等住房弱勢群體，不利于體現(xiàn)公平的原則。1.3.4準(zhǔn)入退出機(jī)制不健全保障性住房的供給對象是中低收入群體，但在對政策的目標(biāo)群體的收入審核方面存在著困難。我國目前尚未建立起嚴(yán)格的收入審核制度，且工資外的隱性收入也難以搞清，因而存在中上等收入者投機(jī)獲得經(jīng)濟(jì)適用房的現(xiàn)象。而這部分住房若是作為“資本品”在隱性市場上租售，則不僅會擾亂住房市場，還將降低住房保障政策的效用，加劇經(jīng)濟(jì)適用房供不應(yīng)求的局面。無論是經(jīng)濟(jì)適用房十八個１連號，還是明星住經(jīng)濟(jì)適用房這種廣受詬病的現(xiàn)象，都說明一個問題，即目前不少地方保障性住房的準(zhǔn)入、退出機(jī)制是跛腳的。因此，要杜絕富人侵占公共資源，建立嚴(yán)格的保障房的準(zhǔn)入、退出制度，一直是公眾強烈呼吁的一件事，也是各級政府一直在著手做的一件事。第二章我國保障性住房建設(shè)問題的原因分析2.1有些地方對中央的精神把握得不夠準(zhǔn)加強保障性住房建設(shè)，解決低收入困難居民的住房問題，是中央的重大決策，有利于拉動經(jīng)濟(jì)，改善民生，是一項利國利民的工程。落實好中央的決策，既要積極，又要穩(wěn)妥；既要盡力而為，又要量力而行。從調(diào)研情況看，我們感到各地對改善居民的住房條件積極性很高，將保障性住房建設(shè)視為“千載難逢的機(jī)遇”，希望在中央的幫助下多進(jìn)行一些建設(shè)。但有些地方?jīng)]有把工作的重點放在改善最困難群眾的基本住房條件上，而是全面推進(jìn)城市舊城區(qū)改造和農(nóng)村房屋建設(shè)，編制的規(guī)劃過大，增加了落實的難度；不少地方財政投入不足，大量依靠銀行貸款，或拖欠工程款，將會增加政府的信用風(fēng)險，影響今后的可持續(xù)發(fā)展；還有的地方希望靠政府的補助“拉動”農(nóng)民幾倍甚至十幾倍的住房消費，起到“四兩撥千斤”的作用，將會影響農(nóng)民今后的生產(chǎn)和生活；有些地方在保障性住房建設(shè)中，過多考慮亮化城市，美化鄉(xiāng)村，改善城鄉(xiāng)面貌。我們認(rèn)為，實現(xiàn)“住有所居”是黨的十七大提出的到2020年實現(xiàn)的目標(biāo)，是政府一項長期任務(wù)。實現(xiàn)這個目標(biāo)，應(yīng)該堅持統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)，建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府、群眾的承受能力相適應(yīng)，建設(shè)規(guī)模不能太大，標(biāo)準(zhǔn)不能太高，要求不能太急、太快。2.2有些地方對政府及其部門間應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任落實得不夠好中央確定，保障性住房建設(shè)由省級政府負(fù)總責(zé)，市、縣政府抓落實，中央財政對地方補助部分建設(shè)資金。而有些省級政府的責(zé)任不夠落實，把投資和建設(shè)的責(zé)任過多放在了市縣政府身上，省里安排資金補助很少。有些市縣政府認(rèn)為，開展大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，是中央的決策，規(guī)劃由省級有關(guān)部門審批，投資應(yīng)主要由中央和省級政府承擔(dān)，基層政府承擔(dān)不了主要責(zé)任。由于各級政府間的責(zé)任劃分得不夠清楚，影響了中央決策的落實。保障性住房建設(shè)涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、財政、民政、土地、環(huán)保、稅收、金融等多個部門。有些地方在資金籌措、前期準(zhǔn)備等方面的部門責(zé)任落實得不夠好，影響工作效率和建設(shè)進(jìn)度。2.3地方財力與承擔(dān)的責(zé)任不夠匹配從住房保障情況看，越是經(jīng)濟(jì)財政發(fā)展水平低的地方，城鄉(xiāng)居民的收入越低，住房條件越差，政府保障任務(wù)越重，承擔(dān)的資金越多，落實的困難就越大。這次中央財政對中西部地區(qū)的廉租房建設(shè)，分別按每平方米300元、400元補助，而實際造價約1200元—1500元，有的還要更高。中央補助還不足實際造價的30%，地方需配套70%以上，不少地方落實困難。有的地方為多爭取中央的補助資金，不顧實際可能多報項目，先把中央補貼資金拿到手，造成了地方配套資金落實困難。第三章我國保障性住房的運行機(jī)制住房保障制度是建立健全我國社會保障制度的重要環(huán)節(jié)，也是進(jìn)一步加強住房制度改革的一項重要內(nèi)容。保障性住房的運行機(jī)制是指保障性住房的主客體以及對象之間的相互關(guān)系及作用的方法和過程，其內(nèi)容包括分配機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和退出機(jī)制。如下圖所示:3.1保障性住房分配機(jī)制保障性住房的分配機(jī)制是指住房的分配主體、分配對象和分配程序等組成部分之間相互作用的過程和方式的總和。保障性住房是一種稀缺的資源，無法滿足所有的群體的需求，這就決定了保障性住房的分配應(yīng)該由國家主導(dǎo)，按照一定的分配程序提供給確定的對象使用，以使這種有限的資源得到充分的使用并達(dá)到最大效用。3.1.1分配主體保障性住房分配的主體是政府，李光榮.對廉租住房保障問題的再思考[J].上海房地,2009(12):36～39．這是基于以下三個原因：第一，經(jīng)適房的初衷是為了彌補市場失調(diào)。市場機(jī)制是注重效率，完全的住房市場化會將使有限的土地資源將被分配到收益較高的高檔住宅，這是高收入的人，而中低收入階層無法得到他們所需要的住房，這將危及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府應(yīng)發(fā)揮作用調(diào)控，彌補市場缺陷，體現(xiàn)社會公平，在不影響或過度的損害效率的情況下，被迫干預(yù)住房市場，用看得見的手的部分資源型城市住房的低收入群體傾斜，解決他們的住房問題，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。其次，經(jīng)適房分布是一個系統(tǒng)工程，從規(guī)劃到實施需要投入大量的人力，物力和財力，并不是一個或幾個社區(qū)成員能夠完成的，并且保障性住房分布也會涉及多方利益，這需要一種最能代表廣大人民主體的利益協(xié)調(diào)，平衡各方利益，維護(hù)社會弱勢群體的權(quán)益，促進(jìn)社會公平。第三，住房分配的過程中，政府職能，包括發(fā)展的分配規(guī)則，組織分布和監(jiān)督分配。魯炳全.國內(nèi)外保障性住房發(fā)展模式[J].城市開發(fā),2011(2):40～41.正如2005年11月3日在第5屆中日韓居住問題研討會上簽署的《關(guān)于東亞居住福利的宣言》中強調(diào)“政府解決生活問題，弱勢群體的福利的重中之重，多用于低收入住房，通過適當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ虾妥》可唐坊慕M合，在不同條件，不同收入的居民生活適當(dāng)住房李光榮.對廉租住房保障問題的再思考[J].上海房地,2009(12):36～39．魯炳全.國內(nèi)外保障性住房發(fā)展模式[J].城市開發(fā),2011(2):40～41.3.1.2分配對象分配對象，即申請對象和申請標(biāo)準(zhǔn)確定。分配對象的分配機(jī)制的重點，通過分配對象的模糊性，明確對象的特定性，從而淡化經(jīng)適房“錦上添花”福利，突出其“雪中送炭”的安全性，建立合理的分配機(jī)制。確定保障性住房分配對象的范圍是分配機(jī)制是一個重要的內(nèi)容。根據(jù)中國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，并從自己的研究和中國的住房保障政策和實踐，我們認(rèn)為，分布范圍的對象可以被定義為以下兩點：第一組，目前生活水平不能滿足基本住房需求。主要包括居住空間不足，沒有真正的的房屋，擁擠的，房屋合租情況；現(xiàn)有住房屬于是嚴(yán)重的房屋損壞或危險房屋情況；現(xiàn)有住房設(shè)施不完善的情況，即缺乏水，電，煤氣，暖氣等設(shè)施或設(shè)施無法滿足基本生活需求。在二，住房支付能力不足，依靠自身力量通過房地產(chǎn)市場的住房消費途徑改善現(xiàn)有住房條件。包括城市低收入，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的過程中，下崗職工和失業(yè)人員，他們的住房消費支付能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他群體，無法依靠自身實力在房地產(chǎn)市場上正常消費的。3.2保障性住房監(jiān)管機(jī)制保障性住房制度運行涉及到眾多利益主體，這些主體都有各自的利益目標(biāo)。為了確保保障性住房的公平分配、維護(hù)公共住房制度運行效率，需要建立、健全監(jiān)管機(jī)制。健全的監(jiān)管機(jī)制會促進(jìn)保障性住房制度健康、正常的運行，即使其運行中有失誤，也能及時地得到糾正，從而不會造成整個保障性住房制度體系的紊亂。3.2.1監(jiān)管目標(biāo)1.公平目標(biāo)確保經(jīng)適房分配公平是一個重要的目標(biāo)管理之一。這一目標(biāo)的理論基礎(chǔ)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了“公平理論”，遵循的原則是在社會最劣勢的人群是最高優(yōu)先和利潤最大化。住房保障制度作為社會保障系統(tǒng)的一部分，涉及到的利益鏈很長，有管理，房地產(chǎn)開發(fā)商，非營利機(jī)構(gòu)，受保護(hù)的對象。這些主體有各自的微觀目標(biāo)，在自身利益的最大化，管理，房地產(chǎn)開發(fā)商從事和掌握主導(dǎo)權(quán)的分布可以很好地為他們的利益而忽視或侵犯權(quán)益被保障對象，因此需要建立，完善監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督每一個主體，監(jiān)督他們，相互合作，確保公共住房分配，最終提高社會福利，促進(jìn)社會和諧為宗旨。2.糾偏目標(biāo)在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場這只“無形的手”在資源配置是最有效的，但由于存在信息不對稱，壟斷，外部性，公共物品，市場機(jī)制在許多領(lǐng)域缺乏效率，即市場失靈的存在。市場失靈的存在可以使經(jīng)濟(jì)無法自發(fā)到最優(yōu)，它需要政府這只“看得見的手”來發(fā)揮作用，糾正偏差從經(jīng)濟(jì)正常運行軌道的因素。在住房市場失靈，政府進(jìn)行必要的市場監(jiān)督管理，維護(hù)房地產(chǎn)市場經(jīng)常秩序，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康有序發(fā)展。3.社會穩(wěn)定目標(biāo)市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，而由于市場配置資源注重效率，這就很容易導(dǎo)致收入的兩極分化，使得相當(dāng)一部分群體單依靠自己的收入無法在市場中購置自己的住房，而住房條件差或者惡劣會帶來嚴(yán)重的外在成本。住房保障制度涉及到公眾切身的、長久的利益，制度是否穩(wěn)定有效直接關(guān)系到他們從中所獲利益的多少。因此，建立健全住房保障制度，通過各種有效的途徑和方式，努力解決中低收入家庭的居住問題，分層次地逐步實現(xiàn)“居者有其屋”，最大程度地滿足居民的居住需要，才能維護(hù)社會的穩(wěn)定，確保國家的長治久安。3.2.2監(jiān)管內(nèi)容住房保障制度監(jiān)管機(jī)莉是謀瘴性住房制廈旨枷保障系統(tǒng)，監(jiān)管部門根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對該制度的運行過程和結(jié)果進(jìn)行管理和監(jiān)督，·監(jiān)督管理機(jī)制的健全與否直接決定制度運作的成敗。1.對保障對象的監(jiān)管對保障對象的監(jiān)管主要是對被保障家庭收入情況的監(jiān)管。城鎮(zhèn)中低收入家庭的收入情況是不斷變化的，政府有關(guān)部門必須建立居民收入水平認(rèn)定與分類系統(tǒng)，定期對居民的收入狀況進(jìn)行審查。比如可以嘗試以地方法規(guī)的形式，制定相關(guān)的政策，完善個人收入申報制度，嚴(yán)格身份審查;通過制定政策、協(xié)調(diào)有關(guān)部門開放數(shù)據(jù)、組織建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)檢索平臺等措施，積極推動個人征信體系的發(fā)展，扶持個人信用評估公司的建立，爭取在較短的時期內(nèi)初步建立個人征信體系。同時建立相關(guān)的住房統(tǒng)計信息制度，并定期向公眾公布，以增強市場的透明度，減少信息的不對稱性。2.對住房保障的有關(guān)執(zhí)行部門的監(jiān)管湯臘梅.住房保障制度比較分析「J〕.湖南城市學(xué)院學(xué)報，2004，(4):85.為了使住房保障制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，真正達(dá)到公平，公正的效果，應(yīng)保證在住房保障的安全管理，管理者做到公平，沒有私舞弊的行為，一個方面要依靠管理制度嚴(yán)格，另一方面，加強監(jiān)督，由外部力量，減少或防止“尋租”湯臘梅.住房保障制度比較分析「J〕.湖南城市學(xué)院學(xué)報，2004，(4):85.3.3保障性住房退出機(jī)制政府根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入的變化，設(shè)定好標(biāo)準(zhǔn)線，通過定期和不定期審核，如發(fā)現(xiàn)被保障家庭人均收入超過城鎮(zhèn)居民住房保障標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)書面通知在一定時間內(nèi)退出住房保障制度。住房保障一般是購買和租賃經(jīng)適房兩種。用于購買的經(jīng)適房是不能直接出現(xiàn)在市場上，只有通過政府購買。如規(guī)定經(jīng)適房購買不到五年，不得直接上市交易，購買滿五年，房子上市轉(zhuǎn)讓社會保障性住房，應(yīng)是原來的購買價格與相應(yīng)的部分社會保障性住房上市價格指導(dǎo)價格的一定比例付給政府的土地收入和其他相關(guān)費用。目前，一些國家為保護(hù)資源的安全性，以避免保障資源成為炒作的對象，并采取了政府和人民的共同財產(chǎn)，即，所有由政府提供的住房補貼，由政府和購房人共同擁有房屋的產(chǎn)權(quán)按出資比例。按共同財產(chǎn)的法律性質(zhì)，在購買房屋出售，在相同的條件下，共有人有權(quán)拒絕。因此，在購房者不再滿足受援對象的標(biāo)準(zhǔn)下，應(yīng)該退出購買經(jīng)適房，并將其部分的財產(chǎn)出售給政府，由政府出租給滿足資格的人。3.4管理機(jī)制3.4.1行政管理機(jī)制目前西南地區(qū)城市保障性住房建設(shè)的管理缺乏統(tǒng)一有效的專門機(jī)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房各設(shè)有專門管理機(jī)構(gòu)，但相互之間獨立運行，沒有形成聯(lián)動機(jī)制。對此，西南地區(qū)城市可以設(shè)立市級具有較大權(quán)限的政府專門機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)保障性住房的投資、建設(shè)和管理，主要負(fù)責(zé)起草有關(guān)政策文件、綜合編制年度實施計劃、核定受理保障的額度，對各區(qū)住房保障工作給予協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)。保障性住房管理部門是以政府為主導(dǎo)的保障性住房體系而專門設(shè)置的部門。再往下設(shè)置各區(qū)住房保障辦公室，主要負(fù)責(zé)本區(qū)內(nèi)的住房保障的一系列工作。將街道辦事處納入住房保障的部門，負(fù)責(zé)街道低收人家庭基本住房保障的公告、復(fù)核等日常工作，并做好社會保障部門、公安部門、民政部門、居委會、物業(yè)管理公司與區(qū)住房保障辦公室等的聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)工作。3.4.2企業(yè)運作管理機(jī)制借鑒其他國家的做法，建議成立專門的住房公司，主要負(fù)責(zé)低收入家庭基本住房的收購、儲備、中介、置換等工作?？梢越柚袌鲞M(jìn)行公開招標(biāo)，由社會上誠信度高的專業(yè)住房經(jīng)營公司來承擔(dān)。在住房物業(yè)管理方面，應(yīng)積極鼓勵物業(yè)管理企業(yè)認(rèn)真做好低收入家庭保障性住房的日常維護(hù)和保養(yǎng)工作。3.5運作機(jī)制建立和完善保障性住房的運作是整個保障性住房體系良性運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，而建立動態(tài)管理的進(jìn)入退出機(jī)制尤為重要。3.5.1準(zhǔn)入機(jī)制如何確定中等較低和最低收入家庭，目前我國并不是一個科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。如果受保護(hù)的對象界定模糊，導(dǎo)致住房保障泛化，這可能導(dǎo)致真正需要政府提供住房的家庭無住房。西南城市經(jīng)適房體可以嘗試決定通過下列方法：第一，科學(xué)劃分家庭收入水平。另一個方法是比例法，即所有居民的收入水平從低到高排列，規(guī)則，一定比例的最低收入群體的住房保障政策保障范圍，一個最高收入的住房保障政策保障線。二是平均收入的方法，向全體居民的平均家庭年收入的1/2或1/3作為一個住房保障房屋政策保障線。同時還應(yīng)定期審查保險人收入的變化，對住房保障對象的動態(tài)管理，提高準(zhǔn)入和退出機(jī)制的透明度，公平，公正。其次，建立嚴(yán)格的考核制度，登記和咨詢，篩選應(yīng)用保護(hù)家庭實際收入水平，防止住房保障對象認(rèn)識錯誤。西南城市居民的收入申報制度已全面展開，但仍然是一個薄弱的環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)該學(xué)習(xí)其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，建立和完善住房檔案系統(tǒng)，完善個人信用制度，政府住房保障對象的嚴(yán)格審查，認(rèn)真落實身份認(rèn)證制度。3.5.2輪候機(jī)制西南地區(qū)低收入家庭不是一個小數(shù)目，但保障是一個漸進(jìn)的過程，不可能在很短時間內(nèi)悉數(shù)予以解決。因此，考慮到保障性住房（經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房）實施初期，申請家庭多，借用準(zhǔn)入的資格認(rèn)定體系，用篩選法，對不同的申請者安排不同的順序，優(yōu)先解決中低收人家庭特殊群體的住房，排隊輪候。3.5.3退出機(jī)制享受保障性住房的家庭，他們的收入、人口和住房情況將由相關(guān)管理部門定期進(jìn)行核查。隨著中低收人家庭人員的變化、就業(yè)狀況的變化以及生活水平的提高，會出現(xiàn)不符合保障性住房條件而需要退出的情況。對不同的享受者采用不同的退出措施(實物配租、租金補貼、租金減免)。比如原廉租住房的居民，收入提高達(dá)到中等收入水平時，就應(yīng)該立即搬出原廉租住房；即使未達(dá)到中等收入水平，也應(yīng)該隨同收入的增長適當(dāng)調(diào)整租金水平。第四章我國保障性住房建設(shè)中的對策和榮.建立健全廈門市社會保障性住房制度的探討.中國城市經(jīng)濟(jì)，2008，(2):24一27和榮.建立健全廈門市社會保障性住房制度的探討.中國城市經(jīng)濟(jì)，2008，(2):24一274.1完善保障性住房建設(shè)的政策建議4.1.1制定出臺住房保障法，做到有法可依，責(zé)任明確保障性住房建設(shè)比較成功的國家和地區(qū)均有完善的法律作保障，而我國目前尚無專門的法律法規(guī)。建議盡快制定《住宅法》，對我國目前的住宅建設(shè)加以規(guī)范。在《住宅法》中應(yīng)明確中央政府和地方政府在住房保障方面的責(zé)任和義務(wù)，建立起一個長期的、穩(wěn)定增長的保障性住房資金投入機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制，對保障性住房的建設(shè)、分配、消費等環(huán)節(jié)加以規(guī)范，明確各級政府的責(zé)任目標(biāo)，加強考核監(jiān)督。4.1.2盡快開征房產(chǎn)稅，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控房價要解決目前存在的住宅難題，需要從房價收入比以及房價上漲速度與居民收入增長速度的關(guān)系入手，科學(xué)調(diào)控房價水平，足額供應(yīng)土地，合理確定保障房供應(yīng)量。開征房產(chǎn)稅可以使地方政府能有一個穩(wěn)定合理又不推高房價的房地產(chǎn)財政收入渠道，緩解保障性住房建設(shè)的資金不足問題。開征房產(chǎn)稅還可以使居民擁有多套房屋的成本和風(fēng)險提高，特別是抑制了一些不通過信貸而用自有資金購買多套房及別墅的需求行為。4.1.3建立住房梯級消費與分層供給模式從我國現(xiàn)階段實際來看，雖然經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國力有所增強，但人均生產(chǎn)力水平低下，人均財力有限，不可能實行普惠模式的住房保障，而只能采取特惠模式，根據(jù)各階層消費水平的不同，提供不同檔次的住房標(biāo)準(zhǔn)，如住房戶型面積的梯度結(jié)構(gòu)、住房需求時間的梯度變化等。剛就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生、初次進(jìn)入城市生活的務(wù)工人員可以采用租賃廉租房的形式解決住房問題，待有了一定積蓄后可購買適當(dāng)戶型的經(jīng)濟(jì)適用房，當(dāng)達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)實力后再購買商品房。4.2加快保障性住房供應(yīng)體系建設(shè)4.2.1建立穩(wěn)定的多元資金籌措機(jī)制穩(wěn)定的資金來源，是建立基本住房保障制度的重要基礎(chǔ)。既然住房保障是社會保障的重要組成部分，作為具有社會公共產(chǎn)品屬性的保障房，其建設(shè)資金應(yīng)主要由政府財政來承擔(dān)。因此，應(yīng)建立以財政預(yù)算為主、多渠道的資金籌措機(jī)制。同時，鼓勵和吸引社會資金參與保障房建設(shè)，彌補政府財力不足。也可以充分利用社會閑散住房，租住給居住困難家庭，政府通過補貼、減免稅費等，給房主一定補償。土地收益應(yīng)該首先用于保障房建設(shè)支出。4.2.2建立保障房建設(shè)的問責(zé)監(jiān)督制度這既是民生工程優(yōu)質(zhì)高效的需要，也是反腐倡廉的需要。保障房建設(shè)事關(guān)公共財產(chǎn)利益使用和再分配，必須有一整套的規(guī)章制度作保障，做到公開透明，公正無私，經(jīng)得起群眾評說和時間檢驗。這些制度、機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)在保障房建設(shè)的決策、建設(shè)、銷