三種形式的效果評(píng)價(jià)

三種形式的效果評(píng)價(jià)

1983年，美國(guó)教育質(zhì)量委員會(huì)發(fā)布了一份報(bào)告，呼吁改革公共教育體系，提高教育質(zhì)量，改善美國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在各種改革方案實(shí)施效果不太理想的情況下,有人提出美國(guó)的政治體制是教育問(wèn)題的根源,在原有科層制下進(jìn)行改革只會(huì)事倍功半,因此進(jìn)行制度性的變革是美國(guó)教育改革的根本出路?！皩W(xué)校選擇”(schoolchoice)被當(dāng)作是制度變革的一種主要途徑。美國(guó)公立教育的傳統(tǒng)做法是,學(xué)生按照“就近原則”(neighborhood)入學(xué)。由于富人選擇居住環(huán)境條件較好的郊區(qū),而窮人沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力搬遷,只能居住在環(huán)境條件較差的市中心,于是位于郊區(qū)的學(xué)校與位于城市中心的學(xué)校在財(cái)政收入和生源方面出現(xiàn)了差距,從而也導(dǎo)致學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的不同。同時(shí),這種差距與公立學(xué)校和私立學(xué)校之間的地理分布有一定的關(guān)系。換句話(huà)說(shuō)就是,經(jīng)濟(jì)條件比較好的家庭往往送孩子去私立學(xué)校上學(xué),而多數(shù)窮人的孩子由于經(jīng)濟(jì)條件所限只能上公立學(xué)校。學(xué)校選擇計(jì)劃就是為了解決貧富分化和教育質(zhì)量間的差異而提出來(lái)的。學(xué)校選擇有三種主要形式:一是學(xué)生不受居住地的限制,可以在學(xué)區(qū)內(nèi)自由選擇公立學(xué)校;二是在考慮學(xué)校容量、學(xué)生交通便利和種族融合等因素基礎(chǔ)上,允許學(xué)生在州內(nèi)自由選擇公立學(xué)校;三是學(xué)生可以獲得政府的資助選擇私立學(xué)校上學(xué),即所謂的“學(xué)券制”(schoolvoucher)。第一種方式與第二種方式的相同之處在于選擇范圍僅限于公立教育系統(tǒng)內(nèi)部,差別在于選擇范圍不同;第三種方式與前兩種方式的差別在于選擇范圍從公立學(xué)校擴(kuò)大到了私立學(xué)校。一、學(xué)校選擇的原因美國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)施學(xué)校選擇計(jì)劃,社會(huì)各界人士對(duì)這些改革措施的意圖及其效果褒貶不一。這些改革措施的效果到底如何決策者可以從以往的改革中汲取怎樣的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)今后的改革方向如何為了回答這些社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題,卡內(nèi)基教學(xué)促進(jìn)委員會(huì)成立了以李·米特岡(LeeMitgang)先生為首的專(zhuān)門(mén)研究小組,在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了為期一年的研究,并于1992年發(fā)表了《學(xué)校選擇特別報(bào)告》(ASpecialReport:SchoolChoice)。研究人員利用文獻(xiàn)、訪談和問(wèn)卷調(diào)查方法,對(duì)于三種改革方案實(shí)施的效果進(jìn)行了客觀的分析和評(píng)價(jià)。研究人員在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn),在實(shí)施學(xué)校選擇計(jì)劃的學(xué)區(qū)或州,很少有針對(duì)改革過(guò)程所做的詳細(xì)文字記錄,更缺少系統(tǒng)的研究,零星和片段性的資料被當(dāng)作制定重要決策的依據(jù),這使他們不得不對(duì)已有改革效果的樂(lè)觀說(shuō)法產(chǎn)生一些疑慮。在三種學(xué)校選擇形式中,學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校選擇計(jì)劃的正面效果最明顯,調(diào)查表明,它確實(shí)可以在一定程度上改進(jìn)來(lái)自貧困家庭孩子的學(xué)習(xí)狀況。研究人員先后調(diào)查了美國(guó)三個(gè)實(shí)施該計(jì)劃地方的情況,這三個(gè)地方分別是麻薩諸塞州的坎布里奇(Cambridge),新澤西州的蒙特克萊爾(Montclair)和紐約市的哈萊姆東區(qū)(EastHarlem),這三個(gè)地方是學(xué)校選擇計(jì)劃執(zhí)行最好的典型。調(diào)查人員發(fā)現(xiàn),即使在這些地方,雖然學(xué)校選擇有一定的積極作用,但是也不宜夸大其效果。由于優(yōu)秀學(xué)校接受學(xué)生的能力有限和決策者要平衡校內(nèi)學(xué)生種族背景等原因,所以并非所有學(xué)生都能如愿以?xún)數(shù)氐阶约鹤钕胍サ膶W(xué)校學(xué)習(xí),多數(shù)人的實(shí)際選擇都是次優(yōu)選擇。在紐約哈萊姆東區(qū)學(xué)校選擇方案中,在學(xué)生選擇學(xué)校的同時(shí),學(xué)校也有權(quán)對(duì)學(xué)生進(jìn)行選擇,學(xué)校董事會(huì)為了保持學(xué)校之間在生源質(zhì)量方面的相對(duì)平衡,對(duì)選擇形式做了一些規(guī)定,因此沒(méi)有學(xué)校為生源不足而關(guān)門(mén),并且學(xué)校之間在生源質(zhì)量上大體平衡。他們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn),對(duì)于成功的學(xué)校來(lái)說(shuō),在學(xué)校選擇措施之外,有三個(gè)因素是不可或缺的,即學(xué)校校長(zhǎng)、管理人員和教師的卓越才能;來(lái)自聯(lián)邦政府、地方政府和私人基金會(huì)的大量資金;學(xué)校規(guī)模較小,教師可以給學(xué)生更多的關(guān)照。學(xué)校選擇只是一種改革手段,除此之外還有許多其他影響學(xué)校教育質(zhì)量的改革措施。如果將所有辦學(xué)績(jī)效全部歸于學(xué)校選擇的話(huà),就會(huì)夸大學(xué)校選擇的作用。實(shí)際上,一些改革效果并不是由于學(xué)校選擇引起的。例如,哈萊姆東區(qū)的成功改革源于當(dāng)?shù)貙W(xué)校的創(chuàng)新意識(shí)和措施,學(xué)校教師具有強(qiáng)烈的變革熱情,如果沒(méi)有這一點(diǎn),學(xué)校選擇本身是不會(huì)奏效的。與學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校選擇計(jì)劃相比,州內(nèi)學(xué)校選擇計(jì)劃的效果則不太明顯。1987年,密尼蘇達(dá)州率先允許學(xué)生在州內(nèi)自由選擇公立學(xué)校,不加任何限制條件,隨后有十幾個(gè)州起而效仿,實(shí)施了類(lèi)似的改革措施。李·米特岡等人的調(diào)查結(jié)果表明,只有不到百分之二的學(xué)生跨區(qū)選擇學(xué)校入學(xué)。參與者比例低的原因,除了學(xué)校容量和學(xué)生種族平衡等限制條件外,學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)于居住地學(xué)校感到滿(mǎn)意也是一個(gè)主要原因,換句話(huà)說(shuō),學(xué)校之間的差別較小,不至于讓人們舍近求遠(yuǎn)。即使學(xué)校和家長(zhǎng)愿意跨區(qū)選擇學(xué)校,如果州政府不提供便利交通服務(wù)的話(huà),那么這種選擇也無(wú)法落到實(shí)處。另外一個(gè)制約因素是,家長(zhǎng)不掌握學(xué)校辦學(xué)內(nèi)容和質(zhì)量的可靠信息,因此缺少選擇學(xué)校的依據(jù)?？傊?交通服務(wù)和學(xué)校信息是跨區(qū)有效選擇學(xué)校的必要條件,在州內(nèi)選擇學(xué)校的實(shí)施難度比在學(xué)區(qū)內(nèi)選擇學(xué)校的難度要大得多。鑒于上述調(diào)查結(jié)果,研究人員對(duì)于州內(nèi)學(xué)校選擇計(jì)劃的實(shí)施效果做出了保守的結(jié)論,即在美國(guó)尚沒(méi)有跨區(qū)學(xué)校選擇的成功實(shí)例。在三種學(xué)校選擇計(jì)劃中,學(xué)券制是引起爭(zhēng)議最大的一種。它超出了公立學(xué)校的范圍,涉及到宗教、政黨、種族、社會(huì)階層等多種社會(huì)因素。學(xué)券制的思想源于美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼(MiltonFriedman)20世紀(jì)50年代的一篇題為“政府在教育中的作用”的論文,但是直到1990年才在威斯康辛州密爾沃基(Milwaukee)出現(xiàn)了第一個(gè)學(xué)券制實(shí)踐活動(dòng)。學(xué)券計(jì)劃在密爾沃基的成功首先是政治聯(lián)盟斗爭(zhēng)的勝利,共和黨的意志與貧民階層的利益結(jié)合在一起,超過(guò)了民主黨和教師工會(huì)的反對(duì)力量,并且得到了企業(yè)和宗教團(tuán)體的支持。該計(jì)劃執(zhí)行的基本情況是,政府為來(lái)自貧窮家庭的孩子提供與公立學(xué)校平均成本相當(dāng)?shù)膶W(xué)費(fèi),學(xué)生可以拿著這筆錢(qián),選擇到政府認(rèn)可的非宗教私立學(xué)校學(xué)習(xí),政府為學(xué)生提供免費(fèi)交通服務(wù),參加學(xué)券計(jì)劃的學(xué)生不超過(guò)當(dāng)?shù)貙W(xué)生總?cè)藬?shù)的百分之一。即使只在參加此計(jì)劃的少數(shù)學(xué)生中,到第二年時(shí)仍然出現(xiàn)了部分學(xué)生從私立學(xué)校返回公立學(xué)校的現(xiàn)象。一些私立學(xué)校對(duì)參與此項(xiàng)目沒(méi)有表現(xiàn)出太大的積極性,有兩個(gè)主要原因,一是由于學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)只相當(dāng)于私立學(xué)校正常學(xué)費(fèi)的百分之八十,二是有些私立學(xué)校擔(dān)心因接受公費(fèi)生教學(xué)工作受到政府的管制。從計(jì)劃實(shí)施效果看,該計(jì)劃的不足之處在于學(xué)生家長(zhǎng)沒(méi)有獲得與選擇活動(dòng)相關(guān)的充分信息,參與該計(jì)劃私立學(xué)校的社會(huì)責(zé)任有限(如私立學(xué)?？梢圆槐貫闅埣矁和D(zhuǎn)學(xué)而改造學(xué)校的建筑設(shè)施,不必聘請(qǐng)?zhí)亟汤蠋煘橛袑W(xué)習(xí)障礙的學(xué)生提供特殊學(xué)習(xí)輔導(dǎo)),公立學(xué)校并沒(méi)有為此計(jì)劃的實(shí)施產(chǎn)生任何改進(jìn)自身教學(xué)的觸動(dòng)和獲得任何有實(shí)效的幫助?？梢钥闯?有些不足之處(如學(xué)校信息不充分)是可以通過(guò)采取管理措施、增加投入得到改進(jìn)的,而有些不足之處(如私立學(xué)校承擔(dān)有限的社會(huì)責(zé)任)是由制度本身所決定的。在對(duì)三種學(xué)校選擇方式調(diào)查的基礎(chǔ)上,研究人員得出以下幾個(gè)主要的結(jié)論:雖然許多家長(zhǎng)對(duì)于目前公立學(xué)校的狀況感到比較滿(mǎn)意,但是他們也不反對(duì)學(xué)校選擇計(jì)劃。實(shí)際情況是,很少有人愿意參與州內(nèi)學(xué)校選擇計(jì)劃。選擇將孩子送到另外一所學(xué)校學(xué)習(xí)的很多家長(zhǎng)是出于非教學(xué)質(zhì)量原因的考慮,如離家遠(yuǎn)近、學(xué)校的環(huán)境、學(xué)校的安全狀況、班級(jí)規(guī)模、有沒(méi)有某項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)隊(duì)等。并非所有的家長(zhǎng)都可以平等地獲得學(xué)校選擇機(jī)會(huì),當(dāng)家長(zhǎng)有選擇學(xué)校的機(jī)會(huì)時(shí),那些經(jīng)濟(jì)狀況和教育條件較好的家庭能夠更好地利用這些選擇機(jī)會(huì),而經(jīng)濟(jì)狀況和教育條件較差的家庭則處于劣勢(shì)。有關(guān)私立學(xué)校選擇效果的事實(shí)表明,這種政策并沒(méi)有促進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)的提高或?qū)W校辦學(xué)績(jī)效的改進(jìn)。參與公立和私立學(xué)校選擇計(jì)劃的學(xué)生及其家長(zhǎng)對(duì)于自己做出的決策感到滿(mǎn)意,喜歡新選擇學(xué)校的課程計(jì)劃。學(xué)校選擇計(jì)劃的教育效果是不明顯的。對(duì)于學(xué)區(qū)內(nèi)的選擇計(jì)劃來(lái)說(shuō),學(xué)校選擇與學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)提高之間存在著一定的關(guān)聯(lián)性;對(duì)于州內(nèi)學(xué)校選擇計(jì)劃來(lái)說(shuō),沒(méi)有發(fā)現(xiàn)兩者之間有什么關(guān)聯(lián)性。成功的學(xué)校選擇計(jì)劃需要得到管理和財(cái)政上的支持,學(xué)校選擇并不是一種可以節(jié)約成本的教育改革方式。州內(nèi)學(xué)校選擇計(jì)劃擴(kuò)大了窮區(qū)和富區(qū)之間的距離,選擇的結(jié)果造成一部分沒(méi)有獲得選擇機(jī)會(huì)學(xué)生的教育狀況有所惡化。漸進(jìn)式和自發(fā)式的學(xué)校選擇計(jì)劃比強(qiáng)行的自上而下的學(xué)校選擇計(jì)劃效果更好。綜上所述,卡內(nèi)基的這份研究報(bào)告對(duì)于美國(guó)學(xué)校選擇計(jì)劃在90年代初的實(shí)施效果持比較慎重的態(tài)度。報(bào)告提出的核心觀點(diǎn)是,雖然公眾對(duì)于學(xué)校選擇計(jì)劃普遍持肯定的態(tài)度,但是學(xué)校選擇并不是改善教育狀況的靈丹妙藥。如果試圖通過(guò)引入私立學(xué)校與公立學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)改變公立教育狀況的話(huà),我們的期望就定得過(guò)高了。公立教育仍然是美國(guó)普通教育的主體,百分之九十以上的兒童在公立學(xué)校學(xué)習(xí),公立教育承擔(dān)著私立教育所無(wú)法承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。該報(bào)告還強(qiáng)調(diào)指出,人們?cè)趯W(xué)校選擇認(rèn)識(shí)問(wèn)題上存在著政治分歧,現(xiàn)在是消除這種分歧的時(shí)候了,我們不妨轉(zhuǎn)換一個(gè)視角看待問(wèn)題,與其把所有注意力都放在學(xué)校選擇計(jì)劃上,不如考慮在公立學(xué)校內(nèi)部增加教學(xué)內(nèi)容的選擇機(jī)會(huì)。該報(bào)告指出,學(xué)生發(fā)展與社會(huì)環(huán)境有著密切的關(guān)系,學(xué)校并不能解決所有的教育問(wèn)題,我們不可奢望“一個(gè)卓越的學(xué)術(shù)之島被社會(huì)危機(jī)的海洋所包圍著”。為此,所有與學(xué)生成長(zhǎng)有關(guān)的機(jī)構(gòu)應(yīng)該聯(lián)合起來(lái),共同解決教育問(wèn)題?？▋?nèi)基教學(xué)促進(jìn)委員會(huì)主席博依爾(ErnestL.Boyer)博士在報(bào)告的序言中對(duì)報(bào)告的核心思想做了高度的概括,他說(shuō),教育決策者要超越意識(shí)形態(tài)的對(duì)立,用更加寬廣和包容性更強(qiáng)的視野來(lái)考慮教育改革問(wèn)題,把改革的注意力從體制方面轉(zhuǎn)移到學(xué)生學(xué)業(yè)這個(gè)核心上來(lái)。二、學(xué)券制的改革實(shí)踐對(duì)教育改革發(fā)展方向的啟示該報(bào)告發(fā)表之后,美國(guó)公立教育改革又有了許多新的舉措。20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)了“特許學(xué)?！?charterschool)。目前,全美有2000多所特許學(xué)校,在校學(xué)生達(dá)50余萬(wàn)人。威斯康辛州密爾沃基學(xué)券制的實(shí)行范圍從1000人擴(kuò)大到15000人,過(guò)去只有非教會(huì)學(xué)?？梢詤⒓舆@種項(xiàng)目,1995年后,教會(huì)學(xué)校也可以參加這種項(xiàng)目。1995年,俄亥俄州議會(huì)通過(guò)立法,在克利夫蘭(Cleveland)實(shí)行學(xué)券制,允許來(lái)自低收入家庭的2000名學(xué)生接受政府的資助,選擇在教會(huì)或非教會(huì)私立學(xué)校學(xué)習(xí)。這是美國(guó)第二個(gè)實(shí)施學(xué)券制的城市。1999年,佛羅里達(dá)州在全州范圍內(nèi)實(shí)行了學(xué)券制,在辦學(xué)條件差的公立學(xué)校的所有學(xué)生都可以享受政府財(cái)政資助,選擇去私立學(xué)校學(xué)習(xí)。由于辦學(xué)差的標(biāo)準(zhǔn)是人為制定的,所以開(kāi)始時(shí)只有少數(shù)幾個(gè)學(xué)校符合條件,后來(lái)隨著標(biāo)準(zhǔn)的提高,有資格參與學(xué)券計(jì)劃的學(xué)校數(shù)增加了。除了政府發(fā)放的學(xué)券外,還有一些私人和企業(yè)向?qū)W生提供學(xué)券,資助落后公立學(xué)校的學(xué)生改變自己的學(xué)習(xí)處境。與政府發(fā)放學(xué)券相比,私人學(xué)券計(jì)劃的實(shí)施要容易得多,不存在什么政治上需要逾越的障礙。1998年,美國(guó)有30多個(gè)城市發(fā)放了私人性質(zhì)的學(xué)券?？梢哉f(shuō),教育變革是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)趨勢(shì),教育要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要,這是一個(gè)永恒的主題,也是由教育機(jī)構(gòu)的制度環(huán)境特性所決定的。但是在改革過(guò)程中,該研究報(bào)告得出的一些結(jié)論對(duì)于美國(guó)今后的改革仍然具有較大的參考價(jià)值,如教育改革應(yīng)該是自下而上的,如果只有政治家和立法者的熱情,而沒(méi)有學(xué)校校長(zhǎng)、教師和家長(zhǎng)積極參與的話(huà),那么任何改革的成效都會(huì)大打折扣;在選擇范圍較小的情況下,受選擇能力的制約,收益者未必是弱勢(shì)群體,在一部分弱勢(shì)人群收益的同時(shí),另外一部分弱勢(shì)人群可能會(huì)受到消極的影響;教育改革提高質(zhì)量的目的和節(jié)約成本的目的是不易同時(shí)實(shí)現(xiàn)的。美國(guó)學(xué)校選擇改革實(shí)踐在修正和補(bǔ)充著經(jīng)濟(jì)學(xué)家最先提出的教育市場(chǎng)機(jī)制理論。密爾沃基的學(xué)券實(shí)踐與弗里德曼的學(xué)券思想就不完全相同,后者是一個(gè)普適性的以效率為主、兼顧公平的制度設(shè)想,而前者是針對(duì)改進(jìn)社會(huì)公平狀況而提出的。就連90年代學(xué)券制的始作俑者泰利·默(TerryMoe)也承認(rèn),學(xué)券制的實(shí)施并不是自由市場(chǎng)機(jī)制在教育領(lǐng)域充分應(yīng)用的表現(xiàn),而是在管制條件下的個(gè)人有限選擇行為,主要是用來(lái)解決社會(huì)公平問(wèn)題。實(shí)踐與理論之間的差距對(duì)于修正自由市場(chǎng)理論的假設(shè)前提提出了要求。自由市場(chǎng)理論的出發(fā)點(diǎn)和理想目標(biāo)是,提高學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)程度,改善資源的配置效率,提高社會(huì)的公平性。其隱含的基本假設(shè)是,教育問(wèn)題可以被簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題來(lái)處理;教育的質(zhì)量是可以被準(zhǔn)確測(cè)量的;人們可以識(shí)別學(xué)校的好壞,從而做出利益最大化的理性判斷;與其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一樣,教育效益的最大化是可以通過(guò)降低教育成本實(shí)現(xiàn)的;教育目的與手段之間的關(guān)聯(lián)性很強(qiáng),施行某種改革勢(shì)必會(huì)實(shí)現(xiàn)所希望的改革目的;學(xué)生及其家長(zhǎng)頻繁地選入或選退某些學(xué)校,對(duì)于實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用最大化是有益而無(wú)害的,等等。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家不僅忽略了學(xué)校選擇中的宗教、種族和政治等因素,而且還過(guò)高地估計(jì)了制度變革的作用,認(rèn)為只要制度問(wèn)題解決好了,其他問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。該研究報(bào)告的價(jià)值在于,對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)理論所隱含的基本假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中不完全成立做了注解,尤其是揭示了把教育系統(tǒng)當(dāng)作一個(gè)純粹理性系統(tǒng)看待有失偏頗,教育系統(tǒng)具有復(fù)雜系統(tǒng)的特點(diǎn),復(fù)雜性的表現(xiàn)形式是該系統(tǒng)的“松散聯(lián)結(jié)”(looselycoupled)性質(zhì),即原因和結(jié)果之間、手段和目標(biāo)之間的關(guān)系并不是簡(jiǎn)單的線(xiàn)性關(guān)系,存在著一因多果、多因一果和互為因果的關(guān)系。教育系統(tǒng)的復(fù)雜性還與教育系統(tǒng)的人文性質(zhì)有關(guān),教育系統(tǒng)的服務(wù)對(duì)象是人,人是不宜作為任何改革的實(shí)驗(yàn)對(duì)象的,從系