環(huán)境安全大孟河流域的新需求與新變化

環(huán)境安全大孟河流域的新需求與新變化

河流支流水域是指河流空洞的整個區(qū)域，包括中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南的六個國家，總面積為223.19萬平方公里，總面積約2.3億英里。這一地區(qū)資源豐富、山川秀麗、文化底蘊深厚,蘊藏著巨大的發(fā)展?jié)摿?。隨著大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)的進(jìn)一步發(fā)展,該區(qū)域的環(huán)境安全問題也日益凸顯,欲使大湄公河次區(qū)域的國際合作成為卓有成效的區(qū)域合作,需建立一個完善、可靠、有效的環(huán)境安全合作機制。一、“環(huán)境安全”的含義應(yīng)當(dāng)看到,并非所有學(xué)者都贊同將“環(huán)境”與“安全”組合成“環(huán)境安全”概念,如丹尼爾·德德尼(Deudney)就曾指出:“來自有組織的暴力的威脅與環(huán)境惡化的威脅范圍、程度及特征上有本質(zhì)不同,環(huán)境與安全聯(lián)系起來必然導(dǎo)致混亂的思想?！钡?學(xué)界已非常習(xí)慣于使用“環(huán)境安全”的表述?；诖?梳理關(guān)于環(huán)境安全的具有代表性的理解比糾纏于這一概念能否成立更有益于解決實際問題。綜觀有關(guān)研究成果,關(guān)于環(huán)境安全的涵義主要有以下幾種觀點:(1)生態(tài)安全觀。這種觀點一般以強調(diào)保持自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性為核心。將環(huán)境安全定義為“與人類生存息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境及自然資源基礎(chǔ)(特別是可更新資源)處于良好的狀況或不遭受不可恢復(fù)的破壞”。(2)國家安全觀。這種觀點主要關(guān)注的是環(huán)境的現(xiàn)狀和環(huán)境變化的趨勢對社會穩(wěn)定和國家安全的影響。最具代表性的定義是,環(huán)境安全被認(rèn)為包含兩層基本含義:一是防止由于生態(tài)環(huán)境的退化對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)構(gòu)成威脅,主要指環(huán)境質(zhì)量狀況低劣與自然資源的減少和退化削弱了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力;二是防止由于環(huán)境破壞和自然資源短缺引發(fā)人民群眾不滿,特別是環(huán)境難民的大量產(chǎn)生,從而導(dǎo)致社會的動蕩。與之類似的意見有:“環(huán)境安全是指人類和國家賴以生存和發(fā)展的環(huán)境處于一種不受環(huán)境污染和破壞的安全狀態(tài),或者說國家或世界處于一種不受環(huán)境污染和環(huán)境破壞危害的良好的狀態(tài)”。人類安全觀。此種觀點關(guān)心的是自然環(huán)境的變化與破壞對“人的安全”(1)所產(chǎn)生的影響。即“環(huán)境安全是指免于因環(huán)境惡化而造成對人類生存的威脅,以及免于因環(huán)境爭端或沖突而形成的人類群際關(guān)心上的威脅”。其他類似的表述有:“環(huán)境安全是指避免由于人類不當(dāng)活動和自然因素造成環(huán)境破壞,威脅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人類健康”;“環(huán)境的安全是指一個人類生活共同體對環(huán)境嚴(yán)重不舒適性或生存威脅的感受、認(rèn)知以及作出的規(guī)避、轉(zhuǎn)移和克服等應(yīng)對性反應(yīng)”。目前,國內(nèi)多數(shù)學(xué)者傾向于從“人類安全觀”角度理解環(huán)境安全。應(yīng)當(dāng)看到,上述三種對環(huán)境安全的定義雖側(cè)重點不同,但均有合理之處,當(dāng)然,各自在某種意義上也存在不足。“生態(tài)安全觀”強調(diào)自然環(huán)境的完整性,呼吁人類保護(hù)自然。該定義對“環(huán)境安全”的宣傳意義大于學(xué)術(shù)價值本身。因為在實踐中并不是所有環(huán)境問題都屬于安全問題,對環(huán)境問題的危害任意夸大,將不利于國家環(huán)境安全的維護(hù)。而“國家安全觀”將環(huán)境問題與國家安全聯(lián)系起來,突破了傳統(tǒng)的對國家安全的理解,(2)反映了世界安全形勢的新變化。這一理解側(cè)重于環(huán)境安全的社會屬性,從政治穩(wěn)定的角度提出的環(huán)境安全的標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài),帶有一定政治色彩。至于“人類安全觀”,則側(cè)重于對人類安全的關(guān)注,體現(xiàn)出一種人文主義精神。但過于強調(diào)環(huán)境對人類的依附性,似有“人類中心主義”之嫌。筆者認(rèn)為,既然環(huán)境安全概念的興起源于兩個相互聯(lián)系而又可能在本體論上存在分歧的詞語———“環(huán)境”與“安全”,要正確地界定環(huán)境安全這一概念,就必須厘清上述兩個詞語的涵義。在環(huán)境科學(xué)中,一般認(rèn)為環(huán)境是指圍繞著人群的空間,以及其他可以直接或間接影響人類生活和發(fā)展的各種自然因素的總體,環(huán)境除自然因素外,還應(yīng)包括有關(guān)的社會因素。據(jù)此理解,廣義的環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境。當(dāng)然,我們所討論的環(huán)境安全中的環(huán)境,是指狹義上的環(huán)境,即自然環(huán)境。而安全的基本含義是“沒有危險,不受威脅,不出事故”。此外,出于對人的需求的考慮,有學(xué)者提出了關(guān)于安全的二元屬性。認(rèn)為安全應(yīng)包括主客觀兩個方面,客觀方面是指外界的狀態(tài),即不存在威脅和危險;主觀方面則指人們的心理狀態(tài),即不感到恐懼。這一見解值得采納?；谝陨戏治?筆者認(rèn)為,環(huán)境安全應(yīng)當(dāng)包括兩個層面上的涵義。第一,人類和國家生存與發(fā)展的各種自然因素的總體不存在威脅和危險;第二,人類和國家對其生存與發(fā)展的各種自然因素的總體不感到恐懼。這種對環(huán)境安全的界定,一方面體現(xiàn)了自然與人類、國家之間的關(guān)系,另一方面也全面地反映出環(huán)境安全的二元屬性,似乎較為可取。二、大公河地區(qū)的環(huán)境安全狀況和影響(一)大湄公河流域地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀大湄公河流域由于地勢高差大,地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜,特別是瀾滄江中上游生存條件惡劣,故生態(tài)環(huán)境極為脆弱。聯(lián)合國在2007年發(fā)布的一份題為《大湄公河流域環(huán)境展望》的報告指出,“大湄公河流域地區(qū)作為世界上經(jīng)濟(jì)增長最為快速的地區(qū)之一,經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高了許多國家和地區(qū)的收入和福利水平,但同時也帶來了日益嚴(yán)重的多種形式的環(huán)境惡化,土地退化,空氣和水污染,以及生物多樣性損失是這一地區(qū)所面臨的重要環(huán)境問題。”1.發(fā)展模式轉(zhuǎn)變影響森林生產(chǎn)的發(fā)展趨向,增加了森林、航道、花伴隨著農(nóng)業(yè)開發(fā)而造成的森林破壞所導(dǎo)致的土地退化是整個大湄公河次區(qū)域在環(huán)境安全上面臨的一個主要問題。土地的退化表現(xiàn)為荒漠化、鹽堿化、土壤侵蝕。由于大湄公河流域內(nèi)都是發(fā)展中國家,以大量消耗資源為特征的傳統(tǒng)發(fā)展模式未能改變;又由于人口增加,對各種資源、特別是對糧食和能源的需求導(dǎo)致大量開墾荒地、亂砍濫伐森林,以擴大耕地面積,解決溫飽問題。結(jié)果使植被受到嚴(yán)重破壞,水土流失加重。據(jù)統(tǒng)計,該區(qū)域土壤侵蝕率為29.38%,其中中游地區(qū)的土壤侵蝕遠(yuǎn)比上游和下游地區(qū)嚴(yán)重。而航道的整治建壩聚水通航,特別是對支流的攔截造成的下游水量減少,容易導(dǎo)致土壤的鹽堿化。另外,《大湄公河流域環(huán)境展望》報告指出,除了對植樹造林投入巨大的越南和中國云南省,這一區(qū)域國家和地區(qū)森林覆蓋率已經(jīng)在減少。1990年至2000年,這里的森林覆蓋率年均減少0.3%。森林覆蓋率的減少又將會進(jìn)一步導(dǎo)致水土流失和自然災(zāi)害的增加。2.環(huán)境污染問題,大湄公河流域水質(zhì)受到關(guān)注過去由于大湄公河流域地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很不發(fā)達(dá),水質(zhì)得以保持良好狀態(tài)。但如今快速城市化正對現(xiàn)存的水和衛(wèi)生體系施加壓力,導(dǎo)致局部性水短缺和污染。隨著人們生活以及工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展對地表水和地下水污染的日益加劇,污水、廢物與日俱增,尤其是在礦產(chǎn)資源開采過程中,采、選、冶“三廢”排放對空氣、水體造成的污染,以及不科學(xué)的旅游活動帶來的旅游垃圾及游客廢物污染水體,航務(wù)運輸對周圍水域質(zhì)量的影響等。因此,大湄公河流域水質(zhì)也成為一個為人們所關(guān)注的問題。除了土地和水問題,空氣污染也是一個正在增加的威脅,與其相關(guān)的衛(wèi)生治療以及治理費用給公共財政造成沉重負(fù)擔(dān)。據(jù)世界銀行估計,2000年,泰國6個城市中(包括曼谷)由PM10(粒徑為10微米的可吸入顆粒物)帶來的健康支出達(dá)到6.43億美元,僅曼谷一地的健康花費就相當(dāng)于泰國GDP的0.5%,相當(dāng)于每個居民平均每年要支付46美元。3.湄公河流域其他魚類的生存現(xiàn)狀在全球200個具有重要的國際生物學(xué)價值的生態(tài)區(qū)域中,大湄公河流域就占了16個。這些區(qū)域是大約20000種植物、1200種鳥類、800種爬行類和兩棲類動物以及430種哺乳動物的家。其中包括亞洲象、老虎和世界上僅存的兩個瀕臨滅絕的爪哇犀牛群落之一。此外,除了稀有的伊豚外,大湄公河流域還有約1300種魚,包括湄公河大鯰魚———世界上最大的淡水魚。2008年世界自然基金會發(fā)布的題為《大湄公河的首次接觸》的科考報告稱,在湄公河流域新發(fā)現(xiàn)了1068個新物種,其中多數(shù)物種此前已經(jīng)被公認(rèn)為絕跡。然而,由于生態(tài)環(huán)境的惡化和人為的掠奪式捕殺,生物物種和種群的數(shù)量急劇減少。據(jù)估計,近40年來,僅瀾滄江地區(qū)的草地和森林生態(tài)系統(tǒng)、高山和亞高山地區(qū)中就約有5%以上的物種已經(jīng)消失。由于草甸、森林和濕地面積的縮小,物種生存條件受到破壞,如牛羚、巨蜥、長苞冷杉、紫果云杉等珍稀動植物種類及數(shù)量明顯減少。來自大湄公河次區(qū)域6個國家的資料顯示,如果不采取措施,到下一個世紀(jì),大湄公河次區(qū)域現(xiàn)有的陸地生境和水生生境,將會損失50%左右。這種情況將進(jìn)一步導(dǎo)致貧窮人口的增加,形成不穩(wěn)定的自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)。4.自然災(zāi)害頻繁,影響生命財產(chǎn)安全由于大湄公河流域內(nèi)地質(zhì)構(gòu)造褶皺強烈,斷裂縱橫,地質(zhì)構(gòu)造運動活躍,近期仍在較強的抬升中,以致地震災(zāi)害頻繁,僅瀾滄江流域,就有中甸—大理、思茅—萊州、騰沖—耿馬三個地震帶,屬強震高發(fā)地區(qū)。加上橫斷山脈縱貫整個流域,山川駢列、高山峽谷相間的地貌、地形坡度大、氣候復(fù)雜等因素,導(dǎo)致流域內(nèi)泥石流、崩塌、滑坡和氣象等自然災(zāi)害頻繁。旱澇災(zāi)害是瀾滄江流域的主要自然災(zāi)害,尤以春旱最為頻繁。據(jù)統(tǒng)計,瀾滄江中下游的云南地區(qū)上世紀(jì)50年代至80年代的近30年里,平均不到3年一大旱。澇災(zāi)給下游人民生命財產(chǎn)安全造成的威脅更加嚴(yán)重。2000年嚴(yán)重洪澇災(zāi)害使柬埔寨死亡人數(shù)達(dá)347人,財產(chǎn)損失1.61億美元;老撾有39.56萬人受災(zāi),損失2100萬美元;在越南,有500人死于洪水,82.5萬人家園被毀,損失2.85億美元。在2010年3月,湄公河下游的泰國、老撾、柬埔寨和越南同一個時期出現(xiàn)嚴(yán)重旱情,導(dǎo)致湄公河水位下降到近20年來的最低水平,部分地區(qū)的水位僅33厘米。(二)環(huán)境壓力的影響一般認(rèn)為,安全就是某些利益受到威脅并需要國家加以保護(hù),因而安全利益是國家最重要、最根本的利益。環(huán)境問題上升為安全問題反映的是人類的新需求和國際關(guān)系的新變化。它可以表現(xiàn)為人與人、人與自然以及國與國之間的關(guān)系。大湄公河流域的環(huán)境問題所帶來的最直接影響是危害到區(qū)域內(nèi)各國人民的生存環(huán)境以及國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而引發(fā)的國家安全問題,進(jìn)而會間接影響到國與國之間關(guān)系,并導(dǎo)致國家之間的沖突。有學(xué)者指出,環(huán)境的變化會改變國家之間的力量平衡,要么是區(qū)域范圍內(nèi),要么是全球范圍內(nèi)。這種變化所導(dǎo)致的不穩(wěn)定會引發(fā)沖突和戰(zhàn)爭?，F(xiàn)實也表明,“國家間常常為爭奪原材料、能源、土地、河流流域、海上航道和其他重要的環(huán)境資源的控制權(quán)而發(fā)生武裝沖突。環(huán)境壓力是沖突的所有起因中的一個重要部分,在某些情況下,它可以是催化劑。貧窮、不公正、環(huán)境退化沖突以一種復(fù)雜和密切相關(guān)的方式相互作用……”。大湄公河流域內(nèi)都是發(fā)展中國家,一般來說,發(fā)展中國家比發(fā)達(dá)國家會更快地并且嚴(yán)重地受到環(huán)境變化的影響。雖然目前在次區(qū)域內(nèi)并沒有因為環(huán)境問題而帶來直接的戰(zhàn)爭沖突,但其引發(fā)的“環(huán)境匱乏”(3)也會在一定程度上對各國的國家安全造成影響。此外,由環(huán)境問題所帶來的政治影響也不容忽視。環(huán)境問題日益突出的全球化趨勢使得國際關(guān)系中的“低級政治”(4)在國家利益的權(quán)衡中的作用急劇加大,“低級政治”就其重要性而言已獲得了與“高級政治”難分伯仲的同等地位,而就其緊迫性而言,“低級政治”往往甚至高于高級政治。在2010年春季中國西南地區(qū)遭受特大旱災(zāi)之際,湄公河沿岸國家也出現(xiàn)嚴(yán)重旱情。這些國家認(rèn)為,正是中國在瀾滄江修建水壩導(dǎo)致其旱情加重,它們將就此問題向中國提出交涉。但事實上,中國與湄公河沿岸國家在水資源利用上并不存在矛盾。根據(jù)湄公河委員會發(fā)表的《湄公河低水位報告》顯示,湄公河水位急劇降低是全球變暖的結(jié)果,并不是河流上的任何人工設(shè)施造成,與中國在上游儲水沒有關(guān)系。具體到本次旱情,則是緣于降雨極少,即2009年雨季結(jié)束得太早,隨后的旱季雨水又少得異乎尋常。由于湄公河流域除泰國外,其余四國連同上游中國的云南、廣西都屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū),大都依靠勞動密集產(chǎn)業(yè)及出口帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地域的臨近性和資源結(jié)構(gòu)的相似性導(dǎo)致各國產(chǎn)業(yè)同一性很高,在國際市場和國內(nèi)市場都存在著競爭。此次湄公河爭水事件高調(diào)鳴鑼、低調(diào)進(jìn)行,其背后更多的是四國的政治和經(jīng)濟(jì)算盤。這次大范圍的特大干旱,與其說是爭水,不如說在炒作水政治。因此,國與國之間因環(huán)境問題所引發(fā)的利益糾葛,實質(zhì)上是政治與經(jīng)濟(jì)利益之爭。三、環(huán)境安全合作機制環(huán)境安全具有跨國性、整體性、長期性等特點。(5)這些特點客觀上會促使國際社會積極尋求有效的解決途徑。當(dāng)我們生活在一個安全相互依存、生態(tài)相互依存的時代,合作是必需的。(6)應(yīng)當(dāng)注意的是,“合作只會在行為者認(rèn)為他們的政策處于實際或潛在沖突的情況下而不是和諧的情況下才會產(chǎn)生。”當(dāng)大湄公河流域的環(huán)境問題在從地區(qū)性(一國國內(nèi)的地區(qū))、國家性環(huán)境問題發(fā)展為國際性問題的時候,大湄公河次區(qū)域各國應(yīng)認(rèn)識到國際關(guān)系并不一定是零和的,至少在環(huán)境安全領(lǐng)域一方之所得并不必然導(dǎo)致一方之所失,國家之間可以通過合作實現(xiàn)共同的利益。因此,環(huán)境安全問題的解決有必要訴諸一個完整、可靠、有效的國際合作機制。斯蒂芬·克拉斯納(Krasner)將國際合作機制定義為“在國際關(guān)系特定領(lǐng)域里行為體預(yù)期匯聚而成的一套明示或暗示的原則(principles)、規(guī)范(norms)和決策程序(decision-makingprocedures)。”該概念是在四個不同內(nèi)容上來定義的:原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。(7)國際安全機制是在安全問題領(lǐng)域內(nèi)形成的國際機制。所謂“安全”,不僅僅指傳統(tǒng)的軍事安全,還包括經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、文化等非傳統(tǒng)的安全。由斯蒂芬·克拉斯納關(guān)于國際合作機制的定義引申出來的關(guān)于安全機制的定義,即羅伯特·杰維斯(RobertJervis)的定義:安全機制是指“容許國家相信其他國家將予以回報而在它的行為上保持克制的那些原則、規(guī)則和規(guī)范。這一概念不僅指便于合作的規(guī)范和期望,而且指一種超出短期自我利益追逐的合作形式?！痹趪H合作機制和安全機制的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制是指該區(qū)域內(nèi)國家在處理環(huán)境安全問題上所形成的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。它至少包括以下幾方面的內(nèi)涵:大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制的目標(biāo)、原則、行為體、主要的實體制度以及機制的構(gòu)成。(一)河次區(qū)域環(huán)境安全合作大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作及其機制應(yīng)當(dāng)建立在共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上?？紤]到大湄公河流域的環(huán)境安全現(xiàn)狀與特點,大湄公河次區(qū)域各國應(yīng)盡快簽訂《次區(qū)域發(fā)展未來十年戰(zhàn)略框架》(8)的附屬協(xié)議———《大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作協(xié)議》。結(jié)合《次區(qū)域發(fā)展未來十年戰(zhàn)略框架》的總目標(biāo)“建立一個沒有貧困,致力于保護(hù)環(huán)境的地區(qū)”以及具體發(fā)展目標(biāo)之中的“保護(hù)環(huán)境,提倡次區(qū)域共享自然資源的可持續(xù)利用”,在《大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作協(xié)議》中規(guī)定,大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制的總目標(biāo)是加強各國之間的環(huán)境合作,保護(hù)環(huán)境,實現(xiàn)人與自然、人與社會以及區(qū)域各國之間的和諧相處,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。而具體目標(biāo)主要包括:第一,提高次區(qū)域內(nèi)各國處理環(huán)境安全問題的能力;第二,提高次區(qū)域環(huán)境安全合作水平;第三,擴大次區(qū)域環(huán)境安全合作的范圍,拓寬合作渠道;第四,和平解決環(huán)境相關(guān)爭議問題,維持地區(qū)關(guān)系的穩(wěn)定。(二)湄公河流域發(fā)展合作各個領(lǐng)域大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制應(yīng)當(dāng)在遵守《次區(qū)域發(fā)展未來十年戰(zhàn)略框架》、《大湄公河次區(qū)域環(huán)境部長聯(lián)合宣言》、(9)《湄公河流域持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》、(10)《2008年至2012年大湄公河次區(qū)域發(fā)展萬象行動計劃》(11)等所體現(xiàn)的環(huán)境安全合作原則和其他公認(rèn)的國際法基本準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上開展合作。大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制應(yīng)當(dāng)遵循四個原則,即環(huán)境主權(quán)原則、可持續(xù)發(fā)展原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、和平解決環(huán)境爭端原則。1.管管轄范圍內(nèi)或在其控制的外部環(huán)境責(zé)任原則環(huán)境主權(quán)原則是主權(quán)原則在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn),它包括兩個方面的內(nèi)容,一方面是各國擁有按照本國的環(huán)境與發(fā)展政策開發(fā)、利用、保護(hù)的權(quán)利;另一方面是國家負(fù)有確保在其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動不至于損害其他國家或在各國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責(zé)任,這項原則的前一方面承認(rèn)國家關(guān)于環(huán)境的主權(quán)權(quán)利,而后一方面規(guī)定了國家關(guān)于環(huán)境的義務(wù)。這項原則是國家在環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)的結(jié)合。大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制的建立應(yīng)當(dāng)把環(huán)境主權(quán)作為一項重要的原則,并將這一原則貫徹環(huán)境安全合作的始終。大湄公河是國際法意義上的多國河流,(12)其經(jīng)過不同沿岸國的各段分屬沿岸國所有,各國有權(quán)在其境內(nèi)開發(fā)水能資源,但不得損害其他沿岸國的利益。2.持續(xù)發(fā)展的概念1978年世界環(huán)境與發(fā)展委員會在題為《我們共同的未來》的報告中,對持續(xù)發(fā)展作了如下的定義:“持續(xù)發(fā)展是滿足當(dāng)代人類的需要的又不損及后代人類,滿足他們自身需要的能力的發(fā)展?！薄俺掷m(xù)發(fā)展”的概念較好地表達(dá)了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間所應(yīng)實現(xiàn)的平衡,因而很快得到世界各國的普遍接受。可持續(xù)發(fā)展原則包含代際公平、代內(nèi)公平、可持續(xù)利用和環(huán)境發(fā)展一體化四個核心要素。次區(qū)域內(nèi)都是發(fā)展中國家,環(huán)境問題大半是由于發(fā)展不足造成的,必須致力于發(fā)展工作,但環(huán)境政策應(yīng)該提高而不是損及現(xiàn)在或?qū)淼陌l(fā)展?jié)摿?。環(huán)境保護(hù)應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合,共同提高,達(dá)到環(huán)境無害化和社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。持續(xù)發(fā)展原則應(yīng)是指導(dǎo)大湄公河次區(qū)域各國在進(jìn)行環(huán)境安全合作時的一般準(zhǔn)則。3.完善次區(qū)域環(huán)境安全合作的責(zé)任體系共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是指由于地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性和導(dǎo)致全球性退化的各種不同因素,各國對保護(hù)全球環(huán)境負(fù)有共同但是有區(qū)別的責(zé)任。該原則強調(diào)的是各國對保護(hù)全球環(huán)境負(fù)有共同的責(zé)任,但是在各國之間這個責(zé)任的分擔(dān)是不平均的,而是與它們的社會在歷史上和當(dāng)前對地球環(huán)境造成的破壞和壓力成正比的。對于大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作,一方面,次區(qū)域內(nèi)各國均負(fù)有保護(hù)區(qū)域環(huán)境安全的責(zé)任;另一方面,中國作為大湄公河的上游國家根據(jù)其自身的綜合國力,應(yīng)當(dāng)率先在保護(hù)環(huán)境中作出實際的行動,應(yīng)當(dāng)對下游的生態(tài)環(huán)境的不利影響負(fù)更大的責(zé)任,并對老撾、柬埔寨這兩個被列為最不發(fā)達(dá)的國家給予必要的資金和技術(shù)幫助。4.大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制和平解決國際爭端是《聯(lián)合國憲章》的一項重要原則,同樣也適用于國際環(huán)境爭端領(lǐng)域。和平解決國際環(huán)境爭端的手段包括談判與協(xié)商、斡旋與調(diào)停、調(diào)查與和解、國際仲裁與國際司法解決。一般來說,在多國河流中,上游國家注重水電開發(fā),而下游國家注重農(nóng)田灌溉、漁業(yè)和航運。因此,大湄公河流域各國必然會在開發(fā)水資源時產(chǎn)生利益的沖突,從而也會在環(huán)境安全合作領(lǐng)域開展合作時產(chǎn)生爭端。選擇和平、合理、有效的手段來解決大湄公河次區(qū)域環(huán)境爭端,是實現(xiàn)次區(qū)域共同繁榮的保障。大湄公河次區(qū)域處于中國、東南亞、南亞三大區(qū)域的結(jié)合部,在自然資源開發(fā)、市場潛力等方面都具有極其重要的地位。自亞洲開發(fā)銀行倡導(dǎo)大湄公河次區(qū)域合作以來,已引起了國際的廣泛關(guān)注,除了大湄公河次區(qū)域6國,一些發(fā)達(dá)國家(13)以及東盟對該地區(qū)合作都高度重視,紛紛參與到該區(qū)域合作中來。此外,次區(qū)域的環(huán)境安全合作還涉及到環(huán)境科學(xué)技術(shù)、環(huán)境法律政策、資金、對全球環(huán)境的影響等方面的問題。因此,該合作機制應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)多元化、多層次的主體因素(見表1)。這些主體對大湄公河次區(qū)域的環(huán)境安全合作的具體目標(biāo)、關(guān)注重點以及對機制運行的影響力各有不同,需相互協(xié)調(diào),發(fā)揮各自的作用,實現(xiàn)大湄公河次區(qū)域的環(huán)境安全。當(dāng)然,大湄公河次區(qū)域6國是大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制的主要構(gòu)建者和實施者。根據(jù)大湄公河次區(qū)域的環(huán)境安全現(xiàn)狀與環(huán)境安全問題的影響以及現(xiàn)有的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策,筆者認(rèn)為構(gòu)建大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制主要包括這幾項制度:區(qū)域環(huán)境影響評價制度、區(qū)域環(huán)境信息和數(shù)據(jù)共享制度、建立跨界自然保護(hù)區(qū)制度、公眾參與制度,以及其他方面的相關(guān)制度。1.環(huán)境影響評價區(qū)域環(huán)境影響評價(EIA)制度是指在一定區(qū)域內(nèi)以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),以區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為依據(jù),從整體上綜合考慮區(qū)域內(nèi)各種社會經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境產(chǎn)生的影響,在此基礎(chǔ)上制定和選擇維護(hù)區(qū)域良性循環(huán),實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最佳行動規(guī)劃或方案,同時也為區(qū)域開發(fā)規(guī)劃和管理提供決策依據(jù)。盡管大湄公河次區(qū)域各國已有比較完善的環(huán)境影響評價制度,但在次區(qū)域內(nèi)尚沒有建立區(qū)域環(huán)境影響評價制度。應(yīng)在各國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度基礎(chǔ)上,參照其他區(qū)域已有的環(huán)境影響評價制度,(14)制定適合大湄公河流域的自然資源開發(fā)利用的環(huán)境影響評價制度。2.及時和好地同相關(guān)國家的磋商和受環(huán)境安全合作機制的構(gòu)建需要建立在充足的信息數(shù)據(jù)之上。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的原則19規(guī)定,“各國應(yīng)將可能其有重大不利跨越國界的環(huán)境影響的活動向可能受到影響的國家預(yù)先和及時地提供通知和有關(guān)資料,并應(yīng)在早期階段誠意地同這些國家進(jìn)行磋商?！贝箐毓哟螀^(qū)域各國地理位置相近,盡管目前對于次區(qū)域內(nèi)的環(huán)境信息、數(shù)據(jù)和人員交流作出了一些努力,但仍比較有限。(15)應(yīng)建立和完善區(qū)域環(huán)境信息和數(shù)據(jù)共享制度。例如,可以通過建立一個信息共享中心和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫,使各國及時交流有關(guān)信息情報,共享有關(guān)環(huán)境安全信息。3.健全次區(qū)域合作和推進(jìn)跨界自然保護(hù)區(qū)在大湄公河次區(qū)域建立跨界自然保護(hù)區(qū),能在涵養(yǎng)水源、保持水土、改善環(huán)境和保持生態(tài)平衡等方面發(fā)揮重要作用。參照非洲及北美建立跨界自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)驗和有關(guān)條約,在大湄公河次區(qū)域建立跨界自然保護(hù)區(qū)可采取以下步驟:第一,調(diào)查和編目次區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的保護(hù)地區(qū)和可能建立保護(hù)區(qū)的地區(qū);第二,確定有條件和有必要建立跨界自然保護(hù)區(qū)的區(qū)域;第三,簽訂共同開發(fā)協(xié)議;第四,緊緊依靠本地社會和居民的力量實施計劃;第五,加強合作爭取多方面的國際支持。還需注意的是,在自然保護(hù)區(qū)建成后,各國必須共同強化對自然保護(hù)區(qū)的管理。4.完善城市公共服務(wù)體系,推動建設(shè)合理的公眾參與制度在次區(qū)域內(nèi),各國開展各種環(huán)境項目活動,更直接的是對當(dāng)?shù)厝罕姷纳顜碛绊?。因?在建立環(huán)境安全合作機制時有必要制定完善的公眾參與制度。這里的“公眾”是指大湄公河次區(qū)域內(nèi)一個或一個以上的自然人或者法人,以及相關(guān)的協(xié)會、組織或者團(tuán)體。公眾參與的程序包括:信息收集、信息公布、咨詢、參與。至于公眾參與的程度,應(yīng)根據(jù)環(huán)境項目工程的規(guī)模、性質(zhì)的不同,參與的程度也不完全相同。通過公眾參與制度,可以調(diào)動民間力量參與次區(qū)域環(huán)境資源開發(fā)的積極性,增強環(huán)境決策的科學(xué)性和民主性。(三)該聯(lián)合環(huán)境安全合作機制的行為(四)該聯(lián)合區(qū)域環(huán)境安全合作機制的主要目標(biāo)體系5.建立環(huán)境安全保障機制大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作的領(lǐng)域是廣泛的。其他方面的制度主要包括生態(tài)補償制度、環(huán)境安全預(yù)警制度、環(huán)境污染責(zé)任制度、環(huán)境事件應(yīng)急制度、環(huán)境教育制度等等。另外,可根據(jù)環(huán)境問題的對象分類,在總制度下設(shè)立若干具體子制度,如水污染防治制度、大氣污染管理制度、森林采伐管理制度、生物多樣性保護(hù)制度等等。(五)環(huán)境工作會議組和環(huán)境安全經(jīng)濟(jì)委員會相結(jié)合1993年,大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機制將“環(huán)境”作為主要合作領(lǐng)域之一。目前大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全合作機制主要有三個層次:大湄公河次區(qū)域6國領(lǐng)導(dǎo)人峰會、大湄公河次區(qū)域環(huán)境部長會議、環(huán)境工作會議組。領(lǐng)導(dǎo)人峰會是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的最高決策機構(gòu),自2002年開始,每3年召開一次,至今共召開過3次。環(huán)境部長會議是一種高層環(huán)境對話形式,自2005年開始,每3年召開一次,至今共召開2次。環(huán)境工作會議組是一個以推動項目為主的全面合作機制,創(chuàng)建于1995年,10多年來在環(huán)境工作組的運籌下,各國已在生物多樣性保護(hù)、自然資源保護(hù)、扶貧、流域環(huán)境監(jiān)測等領(lǐng)域開展了一系列具體項目。但該合作機制主要是以正式和非正式的高層對話形式來進(jìn)行,缺乏一個權(quán)威的、專門的環(huán)境安全合作機構(gòu)來協(xié)調(diào)和約束各國的環(huán)境行為,且沒有解決環(huán)境問題的監(jiān)督機制和爭端解決機制,這將會對大湄公河