彩票定金的分配正義與社會正義

彩票定金的分配正義與社會正義

彩票捐款是指經(jīng)國務(wù)院批準，從規(guī)定比例提取的專項資金。我國彩票公益金的主要來源包括從彩票銷售總額中按不低于一定比例提取的資金(我國彩票公益金為銷售收入的35%)、公益金利息收入、即開型彩票的棄獎收入。學(xué)術(shù)界對彩票公益金的共識為:彩票公益金是社會互助對政府調(diào)控的補充,應(yīng)體現(xiàn)出公益性和慈善性。通過發(fā)行彩票募集的公益金在國際上被公認為是增加國家收入的備選手段。J.PonnieDavis(1992)通過對美國允許彩票發(fā)行的33個州(或特區(qū))和沒有彩票發(fā)行的18個州1稅制的計量分析,揭示了彩票成為增加政府歲入手段的過程。彩票公益金作為國家收入的一部分,使用和分配的根本價值應(yīng)是體現(xiàn)社會正義。由于市場失靈和政府失靈,現(xiàn)有分配制度無法兼顧效率和公平,正義因此成為社會制度的首要價值。彩票公益金使用是實現(xiàn)分配正義的補充途徑。約翰·穆勒認為經(jīng)濟正義的目標是最大多數(shù)人的最大幸福;羅爾斯提出社會契約的參與者在最低限度基礎(chǔ)上共同尋求具有最大普遍的正義原則。這些原則和目標也是彩票公益金使用過程中正義性的標準和參考。一、中央集中的彩金形式、方式及使用范圍狹窄目前我國彩票公益金來源于福利彩票和體育彩票,在具體形式上又分為即開型彩票、樂透型彩票等。自1987年福利彩票發(fā)行以來,截至2004年,福利彩票募集公益金392億多元;體育彩票自1995年發(fā)行以來,十年間共募集公益金302億元。我國發(fā)行的福利彩票,主要是通過滿足彩民的娛樂需求和社會成員對福利、救助事業(yè)關(guān)心來實現(xiàn)彩票發(fā)行和公益金的募集。體育彩票更多是通過人們對體育比賽的熱衷和競猜性的需要為我國體育事業(yè)和其他公益事業(yè)籌集資金。另外,彩票籌集的公益金還用于6個專項和補充社會保障基金,具體使用范圍和金額見表1。在占有的最新數(shù)據(jù)中,2005年及2006年彩票公益金分配范圍最為廣泛,因此以2005年、2006年為例,具體分析我國彩票公益金的使用方向及價值。2005年,彩票公益金使用金額為133.2億元(按照彩票公益金“當(dāng)年籌集、隔年使用”的原則,2005年分配和使用的彩票公益金為2004年籌集),其中,福利彩票公益金79.23億元,體育彩票公益金53.97億元。中央集中彩票公益金72.5億元,其中,福利彩票公益金44.88億元,體育彩票公益金27.62億元。2004年籌集的彩票公益金分別由民政部、國家體育總局、全國社?；鹄硎聲?以及六項專項公益金(青少年學(xué)生校外活動場所建設(shè)和維護、北京奧運會、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療救助和城市醫(yī)療救助)使用;地方留成公益金60.7億元,全部留歸地方民政和體育部門使用。中央集中安排和地方留成使用的彩票公益金分別占彩票公益金總量的54%和46%。從我國彩票公益金使用主體來看,9個大類中,5項由政府安排,4項由社會非營利組織安排,由非營利組織安排的項目不到一半,僅占44.4%。從不同主體支配資金數(shù)額來看,只有10.3%的彩票公益金由社會公益組織安排使用。2006年,財政部對彩票公益金分配政策做出一系列調(diào)整,彩票公益金在中央與地方之間按50:50的比例分配。中央集中的彩票公益金,在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間,按60%、30%、5%和5%的比例分配。由此,中央集中的彩票公益金投入社會保障領(lǐng)域的比重進一步增加。2006年中國福利彩票共銷售約495億元,為國家籌集福利公益金171億元,其中50%上繳國家財政,用于補充社會保障基金的不足,其余納入財政專戶管理,用于“扶老、助殘、救孤、濟困”等社會福利和社會公益事業(yè)。民政部本級留成的公益金約7億元,主要用于“兒童福利機構(gòu)設(shè)施建設(shè)藍天計劃”和“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)霞光計劃”。2006年中國體育彩票全年銷售323億元,籌集公益金113億余元。這些公益金除用于前文所述項目外,2007年體育彩票公益金成立“中國體育彩票·新長城助學(xué)基金”,用于資助內(nèi)蒙、貴州、寧夏、山西的優(yōu)秀特困大學(xué)生。綜上所述,我國彩票公益金分配的領(lǐng)域主要為民政救助及福利事業(yè)、體育事業(yè)、青少年活動場所、社會保障基金四大方面,彩票公益金使用范圍比較狹窄;其中補充社會保障基金項目所占比重最大,初步看來,彩票公益金社會公益性的本質(zhì)要求體現(xiàn)不充分。為進一步揭示我國彩票公益金使用的價值及合理性,下面通過彩票公益金分配國際比較驗證我國彩票公益金使用的正義性。二、美國單次發(fā)行人的教育和社會事業(yè)各國發(fā)行現(xiàn)代彩票的主要目的是為社會福利、教育、體育、文化等事業(yè)籌集資金,以體現(xiàn)其公益性和社會性。彩票所集資金分配、使用帶來的正義價值也成為該行業(yè)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。世界上大多數(shù)發(fā)行彩票的國家在分配彩票公益金時都規(guī)定具體的使用項目。英國根據(jù)《1993年國家彩票法》和《1998年國家彩票法》的有關(guān)規(guī)定,國家彩票公益金的使用范圍包括:文化藝術(shù)事業(yè)或與文化藝術(shù)事業(yè)有關(guān)的支出;體育事業(yè)或與體育事業(yè)有關(guān)的支出;國家文物保護事業(yè)或與國家文物保護事業(yè)有關(guān)的支出;社會慈善事業(yè)支出;紀念新千年開始的有關(guān)設(shè)施建設(shè)支出以及公共衛(wèi)生支出;教育和環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的“新創(chuàng)業(yè)基金”等多個項目,分配比例見表3。英國《1998年國家彩票法》與《1993年國家彩票法》相比,調(diào)整了彩票公益金的分配結(jié)構(gòu),增加了與公共衛(wèi)生、教育和環(huán)境保護方面的支出。2001開始,新千年紀念項目結(jié)束,所占20%比例的公益金劃入教育和環(huán)保的“新創(chuàng)業(yè)基金”。美國彩票以州為發(fā)行單位,各個州按照各自經(jīng)濟社會發(fā)展需求決定彩票公益金使用方向,使用領(lǐng)域最集中的是教育,具體支出領(lǐng)域見表4。表4中列明美國彩票籌集資金基本用于公共設(shè)施建設(shè)、教育和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。美國發(fā)行彩票的38個州中,22個州將彩票籌集資金用于包括公立學(xué)校、學(xué)生獎學(xué)金、教育改革基金等與教育相關(guān)的事業(yè)中,集中度接近58%。其中一些州依照民意將彩票公益金專門用于教育事業(yè)中,加利福尼亞州的彩票法明確規(guī)定“制定本法的目的是在不增加稅收的前提下籌措資金用于支持教育事業(yè),發(fā)行彩票的凈收入只能用于資助本州的公共教育事業(yè)”;佐治亞洲彩票法名稱為《佐治亞州教育彩票法》,該州彩票收入用于教育設(shè)施工程、獎學(xué)金和學(xué)齡前教育計劃三方面;伊利諾伊州彩票所有收入指定用做公共小學(xué)基金,用于資助本州的公立小學(xué);肯塔基州彩票收益相當(dāng)一部分用于學(xué)習(xí)優(yōu)異獎學(xué)金、幼兒教育基金;許多州將公益金用于“K-12教育”,這一項目是指幼兒園至12年級的公共教育事業(yè)。另有9個州將彩票公益金列支為通用基金,這些通用基金也包括了對教育事業(yè)的投資。如愛達荷州通用基金使用方向為學(xué)校區(qū)域建設(shè)和州永久建設(shè);馬里蘭州通用基金用于資助教育、人力資源等?？紤]到這些州的彩票投入,有近80%的州將彩票公益金投資于教育,體現(xiàn)出美國人民和政府對教育促進個人發(fā)展和人力資本提升的重視。法國彩票業(yè)的運營收入同稅收一樣全部納入國家預(yù)算;挪威彩票公益金在文化藝術(shù)、體育和教科研三個方面的使用數(shù)量各為1/3。日本彩票收入由彩票協(xié)會在體育運動、自然環(huán)境、社會福利和教育等項目中分配。巴西自1784年發(fā)行彩票開始,集中的資金主要用于發(fā)展國家教育、體育、衛(wèi)生保障以及社會福利事業(yè)。彩票公益金分配應(yīng)符合羅爾斯正義分配的“最小最大限度原則”的分配調(diào)節(jié)方式,從整個國家層面來說,要保護弱勢群體利益、盡量消除天賦差別,促進社會公益事來,從而促進整個社會的進步。大部分發(fā)行彩票的國家都將公益金集中用于社會邊際效益較大的教育、體育、文化藝術(shù)、慈善、環(huán)保等公益領(lǐng)域以體現(xiàn)彩票公益金的正義性和彩票行業(yè)存在的合理性。對比我國公益金分配和使用格局可以看出,我國彩票公益金分配的領(lǐng)域主要為民政救助及福利事業(yè)、體育事業(yè)、青少年活動場所、社會保障基金四大方面,雖然體彩2007年開始,對特困大學(xué)生助學(xué)金計劃,但覆蓋范圍僅為4個省。公益金使用項目中補充社會保障基金所占比重最大,占到我國彩票公益金總量的1/3強。社會保障基金的主體在我國是社會保險基金,它的覆蓋范圍僅為城鎮(zhèn)居民,將公民“微笑納稅”、自愿集聚的社會資金變?yōu)椴糠殖擎?zhèn)人口的養(yǎng)老金,難以體現(xiàn)彩票公益金應(yīng)有的公益性及正義價值。三、發(fā)行教育促進公平的基金不同國家或同一國家不同地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)不同,彩票公益金使用范圍也不盡相同,但總體上看,各國彩票公益金使用領(lǐng)域包含有以下特征:(1)較強的外部正效應(yīng),如公共設(shè)施、環(huán)保、文物保護等。(2)慈善、福利事業(yè)以幫助那些無力改變現(xiàn)狀的社會弱勢群體:老年人、兒童、殘疾人等。(3)兼具發(fā)展性和公平性特征的領(lǐng)域,如教育。我國彩票公益金分配和使用集中在社會福利、社會保障、體育事業(yè)領(lǐng)域。彩票公益金支持的以“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”為代表的救助福利事業(yè)、以“全民健身計劃”為代表的公共體育事業(yè)取得了相當(dāng)大的成就。但是1/3數(shù)量的公益金用于補充全國社會保障基金,支付經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的制度成本,這種做法消耗了社會性彩票公益金的正義價值。另外,在上面1、3兩個領(lǐng)域中,我國彩票公益金在項目分配和資金使用上都嚴重不足,尤其是各國彩票收入投入較大的公共教育領(lǐng)域,我國以“福利彩票”和“體育彩票”名義募集的公益金難以專項、定向投人。彩票公益金正義性以公共利益和促進公平為依歸。公共教育的基本價值取向也是促進公平,這與彩票公益金的正義性目標是一致的。國家在保障教育公平方面,增加教育投入是重要的政策手段,其指標是公共教育經(jīng)費占GDP的比重。總體來說,經(jīng)濟發(fā)展水平越高的國家公共教育投資比例也越高。1980年以來,發(fā)達國家的公共教育投資比例在5.0%以上,欠發(fā)達國家在4.0%左右,最不發(fā)達國家低于3%。我國公共教育投資比例與世界平均水平相比偏低,同時也低于欠發(fā)達國家的平均水平,2003年,我國公共教育投資比例仍只有3.28%。現(xiàn)代自由主義理論家認為不平等是由不合理的教育體制引起的,公共教育資金投入過少,導(dǎo)致對不同階層、不同地域孩子提供的教育數(shù)量、質(zhì)量不平等。這種情況在我國廣泛而深刻地存在,并影響到個人進入