國有企業(yè)破產中的可行性分析

國有公司破產研究以去產能、去庫存、去杠桿、降成本為重點的供應側構造性改革是中央經濟工作的重中之重。讓不能適應市場，不符合經濟發(fā)展的“僵尸”公司重組整合或退出市場,是國企改革進程中重要環(huán)節(jié)，也是加強供應側構造性改革的必然規(guī)定。一、國有公司破產的政策法規(guī)脈絡梳理我國于1986年頒布了《中華人民共和國公司破產法（試行）》，但該法僅合用于全民全部制公司，大量的非全民全部制公司的破產無法合用該法，造成該法在實踐中形同虛設。為適應市場經濟的發(fā)展，我國頒布的《公司破產法》擴大了破產法合用的公司范疇，將全民全部制公司、股份有限公司、有限責任公司等市場主體均納入了破產法合用范疇。同時，更重要的是，破產法在合用上不再分辨國有公司和私營公司，政府不再為國企破產提供兜底。國務院公布的《有關進一步做好國有公司政策性關閉破產工作的意見》規(guī)定，實施政策性關閉破產的期限為至，后不再實施政策性關閉破產。這意味著之后，除已列入全國國有公司關閉破產工作總體規(guī)劃的擬破產國企外，其它國有公司的破產只能根據公司破產法，采用市場化的退出機制。二、破產制度的三大基石—清算、重整、和解在傳統(tǒng)觀念中，人們普遍認為破產就是公司倒閉和清算，但破產法確立了破產清算、破產重整、破產和解三種制度，破產清算只是破產的一種制度，破產法中的破產還涉及破產重整制度和破產和解制度，破產重整和破產和解均是對債務人的挽救程序，破產重整更是被各國公認為防止公司破產最有力的再建型法律制度。（一）破產清算制度破產清算制度是通過宣布債務人破產后，由破產管理人對破產財產進行清算、評定、解決，并按照規(guī)定的程序和分派規(guī)則對破產財產進行分派，最后使債務人不復存在的一套制度。破產清算制度往往合用于那些無法通過重整或和解而繼續(xù)生存下去的公司。（二）破產重整制度破產重整制度是指對存在重整因素、含有挽救但愿的公司法人，經債務人、債權人或其它利害關系人的申請，在法院的主持下及利害關系人的參加下，依法同時進行生產經營上的整頓和債權債務關系或資本構造上的調節(jié)，以使債務人擺脫破產困境，重獲經營能力的破產清算防止程序。破產重整的主動意義在于用市場化、法治化的方式最大程度保障債權人、公司職工等各方利益，協(xié)助公司實現(xiàn)重生。（三）破產和解制度破產和解，是指含有破產因素的債務人，為避免破產清算，而與債權人會議達成以讓步辦法了結債務的合同，合同經法院承認后生效的法律程序。國務院《有關主動穩(wěn)妥減少公司杠桿率的意見》規(guī)定根據不同公司狀況，分別實施公司破產清算、重整與和解。對于扭虧無望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸公司”，要破除障礙，依司法程序進行破產清算，全方面清查破產公司財產，清償破產公司債務并注銷破產公司法人資格，妥善安置人員。對符合破產條件但仍有發(fā)展前景的公司，支持債權人和公司按照法院破產重整程序或自主協(xié)商對公司進行債務重組。激勵公司與債權人根據破產和解程序達成和解合同，實施和解。在公司破產過程中，切實發(fā)揮債權人委員會作用，保護各類債權人和公司職工正當權益。破產重整和破產清算有本質區(qū)別，破產重整是為了拯救陷入困境的公司，通過在法院監(jiān)督下進行資產、債務、業(yè)務等方面的重整，使公司獲得重生。破產清算則是為了清理陷入困境的公司，通過在法院監(jiān)督下的財產變現(xiàn)、分派等行為，實現(xiàn)公司出清、退出。三、國有公司破產清算面臨的障礙。按照破產法的規(guī)定處置僵尸公司，讓瀕臨倒閉、資不抵債的國有公司退出市場，已經成為全社會的共識。然而，回想新破產法實施近十年來的國有僵尸公司處置狀況，成效并不樂觀。數據顯示，，公司破產案4200件，隨即逐年下降，到了，減少至2100件。與在工商行政管理部門吊銷、注銷的公司數量對比，進入司法程序的公司破產案件數量較少。我國合用破產程序案件的數量局限性美國的0.2%和歐盟國家的1.16%。我國每千家公司進入破產程序的數量僅為0.11戶，明顯低于歐盟平均70戶的數量。這些數據涵蓋了國有公司、民營公司、合作公司等多個性質的公司，而能夠進入破產程序的國有公司更是少之又少。經分析，妨礙國有公司進入破產程序的因素重要有下列幾個。（一）債權清償率低。多數國有破產公司長久歇業(yè)關門，資產管理較為混亂，會計賬目與實際脫節(jié)，某些資產有賬無物、有物無賬、資產憑證缺失，核對清算難度較大。而大多數有效資產已在金融機構設立了抵押，占有土地又屬于國有劃撥土地，職工債權難以保障，第二、三次序的債權基本得不到清償。（二）審判周期較長。因清算中的民事爭議需要通過獨立的民事訴訟程序或仲裁程序解決，一種破產案件中往往涉及數個甚至上百個民事訴訟案件或仲裁案件。每一種訴訟、仲裁都要一種完整的法律程序，破產案件的終止需要很長的周期。不少公司的大片廠區(qū)土地及廠房、設備長久閑置、荒廢，公司資產被破壞、蠶食、損毀等現(xiàn)象不同程度存在。（三）破產資產變現(xiàn)難。國有破產公司的重要財產是公司的廠房及占有的國有劃撥土地。這兩項財產的解決在很大程度上依賴于政府行為，且需要分別通過不同的程序，實現(xiàn)“房地合一”后才干變現(xiàn)。破產公司的特殊財產，如公司集體宿舍的解決，始終是破產清算工作的“難點”。如強制清理勢必引發(fā)職工不滿，造成不穩(wěn)定因素，如不作為破產財產解決又直接影響破產財產變現(xiàn)價值。（四）利益主體爭議大。由于破產法規(guī)定不明確，破產清算組對職工集資、下崗生活費以及離退休人員的社會統(tǒng)籌費應否計入第一次序清償認識不統(tǒng)一，職工與債權人之間也存在較大的認識沖突。部分職工對政府收回劃撥土地，以及用劃撥土地出讓金賠償職工權益的做法，不能夠對的理解，甚至產生賣地分錢的錯誤想法。（五）職工安置任務重。國有公司在申請破產時，即使向法院提交了公司職工安置預案，但預案基本沒有貫徹，職工普遍未能得到妥善安置。在破產清算期間，由于勞動保障制度與新破產法規(guī)定不銜接，職工醫(yī)療保險費和養(yǎng)老保險費無法繳納，退休職工無法及時辦理退休手續(xù)，失業(yè)金和養(yǎng)老保險金也無法及時發(fā)放，容易引發(fā)職工上訪，需要做大量的職工安撫、引導工作。（六）社會職能分離難度大。國有公司一旦破產，其所肩負的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會管理等社會職能也分離出去，移交地方統(tǒng)一管理。但因移交費用局限性、接受單位不肯接受等因素的影響，某些公司的社會職能難以及時分離，個別公司在破產終止數年后，原社會職能及管理對象仍停留在廠區(qū)，為社會管理帶來了諸多不便，滋生了某些社會問題。四、法律法規(guī)有關國有公司破產的有關規(guī)定（一）《破產法》第一百三十三條，在本法施行前國務院規(guī)定的期限和范疇內的國有公司實施破產的特殊事宜，按照國務院有關規(guī)定辦理。現(xiàn)在重要指1994年到1997年國務院和中央有關部門通過公布一系列文獻所建立的一系列特別規(guī)定，重要涉及：1994年10月《國務院有關在若干都市試行國有公司破產有關問題的告知》；1996年7月《國家經貿委、中國人民銀行有關試行國有公司兼并破產中若干問題的告知》；1997年3月《國務院有關在若干都市試行國有公司兼并破產和職工再就業(yè)有關問題的補充告知》。（二）國務院公布的《有關進一步做好國有公司政策性關閉破產工作的意見》中規(guī)定，實施政策性關閉破產的期限為至。后不再實施政策性關閉破產?？傮w規(guī)劃的實施范疇涉及:一是新增的擬關閉破產公司,共1610戶,涉及國有金融機構債權1502.6億元,職工228萬人;二是現(xiàn)在已送各國有金融機構審核的擬關閉破產公司,共506戶,涉及國有金融機構債權769億元,職工123萬人。以上公司累計2116戶,涉及國有金融機構債權2271.6億元,職工351萬人。中共中央、國務院有關深化國有公司改革的指導意見（8月24日）第五條第（十四）款，以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配備。建立健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，充足發(fā)揮失業(yè)救助和再就業(yè)培訓等的作用，解決好職工安置問題，切實保障退出公司依法實現(xiàn)關閉或破產，加緊處置低效無效資產，裁減落后產能。五、公司破產的典型案例最高人民法院于6月公布了《人民法院有關依法審理破產案件，推動供應側構造性改革典型案例》，公布了10個典型破產案例。其中中國第二重型機械集團公司與二重集團（德陽）重型裝備股份有限公司破產重整案，屬于國企破產重整的典型案例。（一）案件簡述中國第二重型機械集團公司（下列簡稱二重集團）為中央直接管理的國有重要骨干公司，是國家重大技術裝備制造基地。二重集團（德陽）重型裝備股份有限公司（下列簡稱二重重裝）為二重集團的控股子公司。自起，二重集團、二重重裝數年持續(xù)虧損，生產經營以及員工工資、社保基本靠向銀行舉債和股東提供的資金勉強維持。截至底，二重集團、二重重裝金融負債總規(guī)模已經超出200億元。二重重裝已經嚴重資不抵債。在國資委等有關部門的支持下，以農業(yè)銀行、中國銀行、光大銀行為主席行，組織涉及二重集團、二重重裝的近30家金融債權人成立了中國二重金融債權人委員會，與二重集團、二重重裝及其股東展開了庭外重組談判。9月11日，在銀監(jiān)會的組織下，各方達成了框架性的重組方案，其核心內容為在內以“現(xiàn)金+留債+股票”清償全部計息金融負債。同日，債權人機械工業(yè)第一設計研究院等向四川省德陽市中級人民法院（下列簡稱德陽中院）提起了針對二重集團、二重重裝的破產重整申請。同月21日，德陽中院裁定受理二重集團、二重重裝重整一案，并指定管理人接管了二重集團和二重重裝。（二）審理狀況11月27日，債權人會議和出資人會議召開，各表決組均通過了《重整計劃（草案）》。11月30日，德陽中院作出民事裁定，同意重整計劃并終止了二重集團和二重重裝重整程序。重整計劃執(zhí)行中，120億金融債權通過現(xiàn)金清償和債轉股，已得到100%清償；對于非金融債權，按照重整計劃已向各家債權人分別支付25萬，其它在2—5年內付清。當年，重整計劃整體完畢90%。（三）典型意義庭外重組是陷入困境但有價值的公司與其債權人之間以合同的方式，對公司進行債務調節(jié)和資產重構，以實現(xiàn)公司復興和債務清償的一種庭外拯救手段。本案中，在有關部門的推動