老舊小區(qū)無主管樓院的治理現(xiàn)狀及優(yōu)化策略-以鄭州市為例

老舊小區(qū)無主管樓院的治理現(xiàn)狀及優(yōu)化策略以鄭州市為例

無主管樓院是老舊小區(qū)的重要組成部分，顧名思義，指的是無主管單位、無物業(yè)、無專人負責管理的居民樓院。長期以來，無主管樓院因為建筑設施陳舊老化、社區(qū)秩序混亂、人居環(huán)境“臟、亂、差”等問題而備受詬病，不僅是老舊小區(qū)治理的薄弱環(huán)節(jié)，也對城市整體形象造成了消極影響。2019年，河南省出臺《關于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》，全面啟動老舊小區(qū)改造工作，計劃用3年左右的時間，基本完成2000年以前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，這是河南省一項重大民生工程。鄭州市作為省會城市，在推動老舊小區(qū)改造提質工作上一直走在全省前列。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，鄭州市區(qū)共有居民區(qū)4647個，其中沒有專業(yè)化物業(yè)管理的老舊小區(qū)3102個，占總數(shù)的66.75%。老舊小區(qū)無主管樓院的整治是當前老舊小區(qū)改造工程的重點和難點。近年來，鄭州市站在城市高質量發(fā)展的高度，將老舊小區(qū)改造及無主管樓院整治工作作為加強國家中心城市建設的重要內容，全市各地開展無主管樓院整治工作積極實踐，取得了顯著成效，也面臨一些發(fā)展問題。歸納總結當前無主管樓院治理現(xiàn)狀和存在的問題，探索無主管樓院的提升和優(yōu)化策略，對于加強和創(chuàng)新基層治理、增強城市治理能力、提升人民群眾的生活滿意度和幸福感有重要的現(xiàn)實意義。一老舊小區(qū)無主管樓院的主要特征城市老舊小區(qū)數(shù)量眾多、各具特色，但是在形成背景、居住環(huán)境、人口結構、社區(qū)文化方面也有一定的共性特征，具體表現(xiàn)在以下幾方面。（一）形成背景老舊小區(qū)無主管樓院大多建于20世紀八九十年代，是在單位職工福利分房以及社會福利分房基礎上形成的，屬于某些國有企業(yè)或單位的職工家屬院。之所以變成無主管樓院，原因主要有以下兩種。一是有主管單位但單位無人出面管理。這些家屬院因為主管單位經(jīng)濟效益不佳或者家屬院管理難度大而不愿承擔相應責任，逐漸成為無主管樓院。二是因為歷史原因已無主管單位負責管理。這類家屬院由于企業(yè)改制和住房政策改革，原主管單位破產(chǎn)解體或合并后已經(jīng)不存在而變成了無人管理的樓院。（二）居住環(huán)境無主管樓院大多是開放式或半開放式老舊小區(qū)，位于人口密集、交通便利的中心城區(qū)，小區(qū)內房齡為30年左右。由于建筑年代久遠，受當時建筑條件與建筑技術的限制，小區(qū)房屋建筑質量不高，基礎設施不完備。經(jīng)過長時間的自然老化，小區(qū)普遍面臨著屋頂滲漏、圍墻失修、道路破損、綠化缺損、居民活動場地缺乏等問題。還有一些老舊小區(qū)樓院背街離巷，位置偏僻，占地面積較小，長期無物業(yè)、無人管理導致院內衛(wèi)生情況較差，治安消防隱患較大，居民生活環(huán)境堪憂。（三）人口結構因為建筑年代久遠，人居環(huán)境較差，原老舊小區(qū)內住戶有條件的多已搬離社區(qū)，人戶分離現(xiàn)象比較普遍。與其他新型商品房社區(qū)、一般單位制社區(qū)相比，老舊小區(qū)的人口最顯著的特點是弱勢群體較多，是企業(yè)離退休人員、下崗失業(yè)工人、低收入家庭、困難人員等“四難人群”的聚集地。同時，還有不少外來流動人口出于租金低或交通便利等原因租住于此，在老舊小區(qū)的人口結構中，老年人、殘疾人、外來人口所占比例非常高。（四）社區(qū)文化生活在老舊小區(qū)無主管樓院內的居民很多曾經(jīng)是同一單位的職工，有共同的生活背景、相近的價值觀以及互相重疊的社會網(wǎng)絡。“業(yè)緣性”疊加“地緣性”使得老舊小區(qū)近似于鄉(xiāng)村的“熟人社會”，居民之間的熟識度較高，居民的歸屬感較強，群體之間存在一定的凝聚力，社區(qū)文化同質性較強。近年來，外來流動人口租住老舊小區(qū)的數(shù)量不斷增多，帶來了不同的生活習慣和文化風俗，導致老舊小區(qū)原有的社會關系網(wǎng)絡受到一定程度的破壞，社區(qū)文化的異質性逐漸增強，社區(qū)認同感和融合度不斷降低。本地文化與外來文化在社區(qū)內交融、碰撞，既有融合，也有沖突，給新時期社區(qū)治理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。二鄭州市開展老舊小區(qū)無主管樓院整治的實踐探索2020年，面對新冠肺炎疫情期間暴露出的老舊小區(qū)無主管樓院治理短板，鄭州市審時度勢，以深入開展老舊小區(qū)改造為契機，以無主管樓院治理為重點，在全市大力開展老舊小區(qū)無主管樓院的整治提升行動，實現(xiàn)了老舊小區(qū)人居環(huán)境改善和治理水平提升。（一）堅持政策先行，為開展整治工作奠定制度基礎為深入推進全省老舊小區(qū)改造工作，貫徹落實好鄭州市委“三項工程、一項管理”（城市道路綜合改造工程、老舊小區(qū)綜合改造工程、城鄉(xiāng)接合部改造工程和城市精細化管理）的工作部署，鄭州市將無主管樓院整治提升作為加強城市更新、創(chuàng)新基層治理的重要舉措。4月制定了《關于建立“一核多元融合共治”工作機制提升無主管樓院治理水平的指導意見》，探索建立針對無主管樓院治理的“一核多元融合共治”工作機制。5月又印發(fā)了《鄭州市無主管樓院整治提升行動計劃（2020—2021年）》，計劃用兩年時間，在全市采取建立樓院組織、清潔樓院衛(wèi)生、美化樓院環(huán)境、規(guī)范樓院秩序、維護樓院安全、提升樓院文明等六項措施，從根本上改善無主管樓院的人居環(huán)境，把無主管樓院建設成干凈整潔、管理有序、群眾滿意的生活共同體。在政策指引下，各市區(qū)積極響應，根據(jù)本地實際情況制定了不同實施方案或配套政策，如金水區(qū)出臺《加強老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理工作指導意見（試行）》，對無主管樓院入駐物業(yè)實施專項獎補政策；二七區(qū)印發(fā)《關于在全區(qū)無主管樓院開展“服務社區(qū)，我當先鋒”活動的實施方案》，廣泛開展無主管樓院整治主題活動；鞏義市制定《示范點打造計劃》，確定首批無主管樓院整治提升示范點開展集中攻堅；等等。這些政策為全市深入開展無主管樓院治理提升工作提供了重要的制度遵循。（二）強化基層黨建，引領整治工作有序開展無人員或單位負責管理、組織結構不健全是老舊小區(qū)無主管樓院的最突出問題。圍繞解決無主管樓院“如何有效管”這個中心問題，鄭州市以加強基層黨建為抓手，不斷強化黨組織在無主管樓院整治提升中的領導核心作用，推動黨建觸角向基層延伸、向樓院延伸、向居民群眾延伸，實現(xiàn)了整治工作的順利推進。一是健全基層黨組織體系，自“三項工程、一項管理”工作啟動以來，鄭州市各區(qū)堅持“黨委工作推進到哪里，黨組織就要組建在哪里”的原則，努力構建“街道（黨）工委—社區(qū)黨組織—樓院（片區(qū)）黨支部—樓棟黨小組”四級組織架構，促進樓院黨組織在無主管樓院的全覆蓋。二是實行機關黨支部聯(lián)建，建立機關黨支部與無主管樓院的常態(tài)化結對聯(lián)系機制和干部分包機制，確保每個樓院都有1個機關聯(lián)建單位和1個科級干部分包，充分發(fā)揮機關資源與人才優(yōu)勢，落實好自治共建、活動聯(lián)建、資源共享三項任務，切實把黨最堅實的戰(zhàn)斗堡壘在一線樓院中建強。三是完善黨建網(wǎng)格建設，實行“雙報到”機制，依托社區(qū)網(wǎng)格化管理平臺，將分包干部和黨員“編進網(wǎng)格”，“定崗定責定獎懲”，并對樓院黨組織、居民自治組織、黨員進行公示，自覺接受群眾監(jiān)督，促進了無主管樓院有序化、規(guī)范化管理。（三）引導居民自治，打造共建共享的社區(qū)治理格局在老舊小區(qū)無主管樓院整治工作中，基層黨組織是“領頭雁”，居民群眾是主力軍。鄭州市在加強基層黨建、夯實組織基礎的同時，注重調動社區(qū)居民參與的積極性和主動性，充分激發(fā)無主管樓院治理的內生動力。一是建立居民自治組織。充分發(fā)揮基層黨組織的引領作用和黨員的先鋒模范作用，指導和幫助老舊小區(qū)無主管樓院成立業(yè)主委員會或樓院自管會。根據(jù)《樓院自管會建設十條》，議定居民公約、完善議事規(guī)則、事務完全公開，讓群眾自己“管起來”。如上街區(qū)、中原區(qū)等地成立“紅色議事會”“小馬扎懇談會”“微議事”等自治載體加強居民群眾在無主管樓院整治方面的有效參與。二是培育社區(qū)社會組織。挖掘熱心社區(qū)事務、責任心強的社區(qū)能人或社區(qū)領袖，組織成立黨員志愿者服務隊或居民志愿者服務隊，在社區(qū)內開展環(huán)境維護、安全督導、矛盾糾紛調解等各類治理活動，推動無主管樓院居民自我管理、自我服務，共同打造“美麗樓院”。通過以黨建為引領、以居民自治為基礎、以社區(qū)社會組織為補充，逐步形成共駐共建的社區(qū)治理格局，推動樓院由“無主管”向“群眾主導、管理有序”的自管模式轉變。（四）創(chuàng)新治理機制，著力提升樓院治理水平自無主管樓院整治行動開展以來，鄭州市就以推行“一核多元融合共治”工作機制為契機，強調以黨建引領為核心，突出共治共享、共駐共建，著力破解無主管樓院小區(qū)的基層治理難題。各區(qū)根據(jù)轄區(qū)樓院實際，不斷創(chuàng)新無主管樓院治理機制，形成了一些特色鮮明的治理實踐。如在加強黨建引領方面，新密市借鑒駐村“第一書記”模式，選派市直機關年輕干部到老舊小區(qū)擔任“無主管樓院第一書記”，圍繞健全組織體系、推動管理有序、辦好惠民實事三項任務推進單位共治共建。在引進物業(yè)方面，二七區(qū)創(chuàng)建“紅色物業(yè)聯(lián)盟”，堅持“動態(tài)管理、雙向選擇”原則，暢通企業(yè)參與無主管樓院治理的途徑和渠道，對點鏈接紅色物業(yè)企業(yè)與街道無主管樓院。通過政府補貼、物業(yè)保本、群眾自繳的方式，為無主管樓院提供基礎性、保障性物業(yè)服務。[1]在加強資金保障方面，中原區(qū)以培育10個示范社區(qū)為目標，舉辦“亮賽比”暨“三項工程、一項管理”專場比學交流會，區(qū)財政拿出100萬元專項資金，重獎“十佳”村（社區(qū)）黨組織書記并對年終排名末位的村（社區(qū)）黨組織書記進行誡勉談話。[2]三當前老舊小區(qū)無主管樓院治理面臨的主要問題隨著老舊小區(qū)改造和無主管樓院治理工作的推進，鄭州市許多老舊小區(qū)面貌煥然一新，無主管樓院治理井然有序，社區(qū)服務和治理水平不斷提升，但是受政策環(huán)境、社區(qū)基礎條件、資金實力、居民素質等因素的影響，不同區(qū)域的老舊小區(qū)無主管樓院整治工作進度不一，治理長效性難以保證，無主管樓院治理仍存在諸多困難和障礙。（一）社區(qū)頑疾難以整治老舊小區(qū)無主管樓院基本具有“老、舊、小”的典型特征，再加上長期無專業(yè)化管理主體，導致這些居民區(qū)衛(wèi)生環(huán)境差，基礎設施缺失破損嚴重，社區(qū)秩序混亂，這給居民日常生活帶來了很大不便。盡管在開展無主管樓院整治工作后，大部分社區(qū)樓院經(jīng)過墻面刷新、路面硬化、管線改造、增建停車位、增設健身器材等一系列改造措施，居住環(huán)境得到很大程度的改善，然而，與一些小區(qū)新建工程不同，老舊小區(qū)無主管樓院的改造整治量大面廣，關系千萬家庭的切身利益，在一些問題上往往“眾口難調”，這導致部分小區(qū)樓院改造整治阻力較大，如引進物業(yè)意見不統(tǒng)一，加裝電梯高低層存在利益沖突，停車場改造存在有車無車利益博弈，等等。還有一些小區(qū)樓院內人際關系復雜，干群矛盾突出，對社區(qū)改造和整治工作不予配合，致使小區(qū)無主管樓院整治的工作效果不盡如人意。（二）資金短缺問題突出無主管樓院的整治提升與老舊小區(qū)改造工作密不可分，且都需要大量的經(jīng)費支持。目前無主管樓院整治工作主要由基層政府財政支持，但受新冠肺炎疫情影響，政府財力緊張，導致部分地區(qū)在推進老舊小區(qū)改造和無主管樓院整治方面腳步放緩甚至停滯不前。資金短缺是老舊小區(qū)無主管樓院整治工作面臨的最大難題，這意味著政府單方面的財政投入不能成為老舊小區(qū)無主管樓院治理困境的破解之道，建立政府、社會力量、居民共擔的資金機制，協(xié)調各方利益，合理分攤改造成本是推進老舊小區(qū)無主管樓院亟須解決的問題。（三）物業(yè)入駐管理存在困境物業(yè)管理是當前社區(qū)治理的一個重要維度，直接決定著社區(qū)秩序的好壞和社區(qū)治理水平的高低。引入物業(yè)是當前鄭州市各區(qū)推進無主管樓院整治提升工作的重要舉措，但老舊小區(qū)無主管樓院因為其特殊性，各地在引進和實施物業(yè)管理過程中存在不少困難，主要表現(xiàn)在以下三方面。一是物業(yè)進駐進度緩慢。各區(qū)老舊小區(qū)情況差別較大，一些基礎條件較好的樓院引進物業(yè)相對順利，但許多位置偏僻、樓院規(guī)模小或環(huán)境及基礎設施問題嚴重的樓院引進物業(yè)存在很大問題。目前鄭州市內列入整治提升計劃的老舊小區(qū)，有專業(yè)化物業(yè)、報到區(qū)房管部門的只有極少部分，物業(yè)公司大多持觀望態(tài)度。二是物業(yè)費收繳困難。在部分物業(yè)公司入駐的老舊小區(qū)，居民收入偏低，認知能力有限，對物業(yè)“收費服務”普遍存在抵觸心理，再加上老舊社區(qū)內房屋空置或出租較多，業(yè)主難以找尋或不配合工作，導致物業(yè)費收繳困難問題較為嚴重。三是物業(yè)服務質量和持續(xù)性難以保證。很多進駐老舊小區(qū)的物業(yè)企業(yè)因規(guī)模相對小、資金實力不足、管理效果不良，在物業(yè)費收取率低和政府財政補貼不能及時到位的情況下，物業(yè)公司運營壓力較大，以致后續(xù)管理和服務跟不上，甚至會中途退出，容易引發(fā)業(yè)主不滿情緒，反過來進一步加大物業(yè)費收繳難度，從而陷入一種“收費難、難服務”的惡性循環(huán)。（四）社區(qū)自治能力有待提升老舊小區(qū)無主管樓院因長期無物業(yè)、無專人管理，對居民自治有更迫切的要求。鄭州市在鼓勵引導無主管樓院建立樓院自管會、業(yè)主委員會等樓院自治組織，調動樓院居民自治主動性方面也下足力氣，但從目前來看，實施效果并沒有達到預期，各區(qū)樓院自管會仍處于試點探索階段，并沒有普及，而成立業(yè)主委員會并能夠發(fā)揮作用的社區(qū)樓院更是屈指可數(shù)。一方面，無主管樓院大多曾經(jīng)是國有企業(yè)或機關的家屬院，在早期單位“包攬一切”的體制下，對基層政府形成一定程度的依賴慣性，居民群眾多認為當前老舊小區(qū)改造、無主管樓院整治應該都是政府的事，改造和整治的被動性較強；另一方面，無主管樓院內常住居民多屬于低收入群體，貧困問題比較嚴重，受文化程度低、經(jīng)濟情況差、時間精力少等多種因素的限制，居民主動參與樓院治理的熱情不高，而外來流動人口對租住的社區(qū)樓院普遍缺乏歸屬感和認同感，參與社區(qū)自治的積極性更低。四優(yōu)化提升老舊小區(qū)無主管樓院治理的對策建議老舊小區(qū)無主管樓院整治涉及規(guī)劃、城管、民政等多個部門，是個綜合、復雜的系統(tǒng)工程。受社會背景、地理位置、組織結構、周邊環(huán)境等多方面因素的影響，無主管樓院不能簡單參照一般老舊小區(qū)的治理來推進，也不能搞“一刀切”，而是既要“改”又要“治”，既要“有人管”又要“管得好”，要根據(jù)各地實際，選擇適宜不同樓院的多元化治理模式，建立健全無主管樓院治理長效機制，努力將無主管樓院打造成干凈整潔、安定和諧、管理有序的生活共同體。（一）加強督促引導，鞏固深化整治效果房子老、樓院老、設施老、環(huán)境差是老舊小區(qū)的通病，在2020年抗擊新冠肺炎疫情期間，老舊小區(qū)無主管樓院防控力量不足、社區(qū)治理水平偏低問題更加凸顯，但也正是在此次戰(zhàn)“疫”中，基層黨組織充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，凝聚機關下沉人員、居民黨員、志愿者等多方力量，構筑起聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的堅固防線，為全省乃至全國取得抗擊疫情的階段性勝利奠定了基礎。當前，我國的疫情防控進入常態(tài)化，將戰(zhàn)時經(jīng)驗轉化為基層治理的長效機制，進一步加強老舊小區(qū)無主管樓院的綜合治理，實現(xiàn)居民居住環(huán)境和生活質量的雙重提升，是一項非常重要而緊迫的民生任務。下一步，一方面，要加強無主管樓院整治的統(tǒng)籌領導。市、區(qū)級層面要統(tǒng)籌組織、規(guī)劃、住房保障等部門加強無主管樓院相關的政策指導，街道、社區(qū)要落實屬地責任，建立轄區(qū)無主管樓院工作臺賬，堅持“一樓一策”“分類管理”，針對工作中存在的治理“頑疾”，組織開展集中攻堅行動，細化整治方案，明確時間節(jié)點，循序漸進推進整治工作。另一方面，要強化整治工作落實。健全和完善干部分包制度，逐級壓實工作責任，將無主管樓院整治提升工作納入基層黨建和城鄉(xiāng)社區(qū)治理考核事項，定期開展調研走訪、督導觀摩活動，及時檢驗和評估工作效果，確保整治工作落實到位。（二）整合社會資源，建立資金共擔長效機制面對當前老舊小區(qū)無主管樓院改造整治過程中出現(xiàn)的資金困境，僅僅依靠政府單方面力量無法彌補巨大資金缺口，因此，在政府財政投入基礎上，要最大限度地整合社會資源，建立健全“政府引領，社區(qū)主導，業(yè)主主體，多方支持”的資金共擔機制，通過“政府支持一部分，社區(qū)專項經(jīng)費獎補一部分，駐區(qū)或業(yè)主單位支持一部分，社會力量贊助一部分，業(yè)主自籌一部分”的方式多渠道籌集資金，確保無主管樓院整治提升工作順利推進。一方面，要加強政府財政保障，按照各地制定的無主管樓院整治方案，推動各類財政補貼落實到位，在嚴格控制基層政府財政預算總額的基礎上，將社區(qū)服務專項經(jīng)費、社區(qū)黨建經(jīng)費重點向無主管樓院或樓院黨支部傾斜。鼓勵各縣區(qū)將樓院負責人補貼納入財政預算，并對樓院負責人進行物質和精神補貼。另一方面，要鼓勵社會資本力量參與，探索政企合作的PPP模式、政府采購服務模式等途徑，引導愛心企業(yè)和專業(yè)社會服務機構參與無主管樓院建設管理，特別要重視社會資本的資金實力和可持續(xù)運營能力，在改造提升后可引入養(yǎng)老、托幼、停車場等有償服務項目來增加社會資本的收益，從而增強各類社會資本參與無主管樓院治理的動力。（三）創(chuàng)新服務方式，實施物業(yè)管理差異化模式物業(yè)管理作為市場經(jīng)濟和房地產(chǎn)發(fā)展的產(chǎn)物，目前已經(jīng)成為社會經(jīng)濟發(fā)展中的一個新興產(chǎn)業(yè)，在老舊小區(qū)改造后，鼓勵引導物業(yè)公司進駐老舊小區(qū)開展專業(yè)化管理服務是加強老舊小區(qū)無主管樓院整治工作的必要手段。要緊緊圍繞居民需求，通過基層政府政策吸引，街道、社區(qū)牽線搭橋，建立物業(yè)公司與社區(qū)居民之間的良性互動關系，促進物業(yè)公司順利入駐并開展管理服務。一是要加大政府支持力度，積極落實政府對老舊小區(qū)的物業(yè)費補貼制度，并在增加活動場地、減免相關稅費等方面給予物業(yè)公司更多支持，鼓勵入駐老舊小區(qū)的物業(yè)公司增強自身“造血”能力，在常規(guī)收取物業(yè)費用之外，開展諸如家政、洗衣、家電維修之類的定制化、個性化服務來增加營業(yè)收入。二是創(chuàng)新物業(yè)管理服務模式。根據(jù)小區(qū)樓院實際，探索不同類型的物業(yè)管理模式，如對于居民經(jīng)濟條件和小區(qū)封閉性較好的老舊小區(qū)可以采取現(xiàn)代物業(yè)管理模式，由街道、社區(qū)指導成立業(yè)主委員會，代表全體居民聘請專業(yè)物業(yè)團隊進行物業(yè)管理；對于居民經(jīng)濟條件較差、無