城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城河流污染治理困境突破

1、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市河流污染治理困境突破【摘要】城市河流對(duì)于當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民身心健康均具有不可替代的重要作用。文章在闡述我國(guó)城市河流污染總體現(xiàn)狀的前提下，歸納出我國(guó)城市河流治污面臨的主要困境，并分別從樹(shù)立正確的城市河流治污觀念、設(shè)立流域綜合管理機(jī)構(gòu)、預(yù)防為主防控結(jié)合、建立科學(xué)合理的城市河流生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)模式這四個(gè)方面提出完善對(duì)策?！娟P(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；城市河流；污染治理；困境與對(duì)策城市河流作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，與人類(lèi)的發(fā)展密切相關(guān)，不僅具有供應(yīng)水源、美化環(huán)境等基本功能，而且還具有保護(hù)自然生態(tài)以及防洪排澇等重要作用。從本質(zhì)上看，城市河流具有很強(qiáng)的人工開(kāi)挖特征，在經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間演化之后，城市河流已在很大

2、程度上具有自然河流的特點(diǎn)。中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告2012 卷顯示，截至2012 年年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.57，與世界平均水平持平，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市對(duì)水資源的用量需求日益增大，這就使水環(huán)境日益遭到人為的破壞，很多城市水質(zhì)不斷惡化。一方面，很多企業(yè)和居民把城市河流視作“天然的排污場(chǎng)所”，習(xí)慣于把大量的工業(yè)污水和生活垃圾直接排入城市河流中，導(dǎo)致河流的水質(zhì)不斷遭到破壞，最終逐漸喪失其生態(tài)功能， “缺水危機(jī)”的現(xiàn)象隨之在城市中頻繁出現(xiàn)。另一方面，許多城市在發(fā)展過(guò)程中忽視城市水環(huán)境的保護(hù)工作，而是一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益的重要性，城市工程建設(shè)大張旗鼓地進(jìn)行，導(dǎo)致一些城市河流被填埋，不僅使城市天

3、然水系逐漸萎縮，而且改變了城市河流原有的地貌及其水文特征，最終對(duì)人類(lèi)賴(lài)以生存的自然壞境造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，有必要結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速這一宏觀背景，對(duì)城市河流污染治理過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，再提出相應(yīng)的治理對(duì)策。我國(guó)城市河流污染的總體現(xiàn)狀長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)水資源的保護(hù)和水資源再生等工作一直較為忽視，水資源一方面被大量浪費(fèi)，另一方面還遭到嚴(yán)重污染，數(shù)據(jù)表明，我國(guó)有超過(guò)25%的河流和河段由于受到污染而不能滿足最基本的灌溉用水需求。根據(jù)我國(guó)七大水系的 408 個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)多方努力，目前在總體上呈現(xiàn)逐漸好轉(zhuǎn)的跡象。盡管如此，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及土地的開(kāi)發(fā)利用程度加深，很

4、多城市河流逐漸降低了原有的水土保持功能，河流水量時(shí)段分布不均的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯，部分城市河流的污染非常嚴(yán)重，尤其是一些河流，由于“在源頭上沒(méi)有新鮮補(bǔ)給水，同時(shí)也不存在地表徑流”，沿岸的企業(yè)污水處理不徹底，甚至有少數(shù)企業(yè)為了節(jié)約成本，未進(jìn)行處理就直接把工業(yè)污水排入河流內(nèi)。并且，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，隨著化肥和農(nóng)藥被不合理地大量使用，導(dǎo)致部分化肥和農(nóng)藥通過(guò)農(nóng)田灌溉或自然降雨等渠道流入農(nóng)田附近的河流之中， 并且大大超過(guò)了這些河流固有的自我凈化能力。止匕外，鑒于 一些居民在日常生活中缺乏環(huán)保意識(shí)，隨意向附近的河流傾 倒垃圾以及排放生活污水，這就導(dǎo)致工業(yè)污水、農(nóng)業(yè)污水、 生活污水以及各種廢棄物不斷充斥于河流

5、，使這些河流逐漸 成為所處城市的固定排污場(chǎng)所。城市河流變成了污水溝，導(dǎo) 致其最終喪失了生態(tài)功能，呈現(xiàn)由渾黃甚至深黑的顏色，持 續(xù)散發(fā)由難聞的刺鼻氣味，于是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及沿河 流域的地區(qū)（或城市）居民的安全飲水等方面均產(chǎn)生了極大 的威脅。我國(guó)城市河流治污面臨的主要困境城市河流的污染在很大程度上來(lái)源于人為污染，除了前 文提及的企業(yè)、居民隨意排污等原因之外，筆者認(rèn)為，還有 必要對(duì)更加深層次的原因進(jìn)行分析。城市化進(jìn)程引致了對(duì)城市河流的負(fù)面影響。城鎮(zhèn)化不僅 是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平提高的重要標(biāo)志，而且也是人類(lèi)社會(huì)發(fā) 展的必經(jīng)階段。作為我國(guó)當(dāng)前的重要國(guó)策之一，推進(jìn)城鎮(zhèn)化 的發(fā)展在有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，導(dǎo)

6、致我國(guó)城市有限的資 源由現(xiàn)了相對(duì)緊缺的狀態(tài)，城市生態(tài)環(huán)境也會(huì)隨之受到負(fù)面 影響。對(duì)于寶貴的城市河流資源而言，一方面影響了既有的 河流生態(tài)系統(tǒng)，另一方面改變城市河流的物質(zhì)生產(chǎn)和循環(huán)、 信息傳遞以及能量流動(dòng)等一系列常態(tài)過(guò)程，最終改變了河流 生態(tài)系統(tǒng)原有的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，不利于河流生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā) 展。除了前文敘述的人為排放污染物這一重要原因之外，還 具體表現(xiàn)在如下一些方面：第一，城市河流生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重。城市用水量的劇增 直接導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)用水?dāng)D占了河流生態(tài)環(huán)境用水，加劇了生 態(tài)環(huán)境質(zhì)量的退化速度。很多時(shí)候，人們由于對(duì)自身利益的 考慮，往往會(huì)對(duì)河流展開(kāi)諸如筑壩、河道硬質(zhì)襯砌、分流等 一系列改變河流原有形態(tài)

7、的人工操作，這就導(dǎo)致河流的天然 水分循環(huán)過(guò)程被人為地改變，并且，一方面，河流生態(tài)環(huán)境 用水被經(jīng)濟(jì)用水?dāng)D占過(guò)多，另一方面，在工業(yè)化大規(guī)模生產(chǎn) 的格局下，河流容納的污染物不斷累積和增多，這些因素共 同作用后導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)原有的服務(wù)功能下降，河流生態(tài)系統(tǒng) 逐漸退化，這樣一來(lái)，反而“使城市河流失去了原有的保障 城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，甚至還會(huì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成反作 用”。第二，城市規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致用水需求的劇增，繼而導(dǎo)致 城市河流生態(tài)環(huán)境由現(xiàn)用水短缺狀況。在我國(guó)，很多城市在 水資源相對(duì)短缺的前提下不得不以定時(shí)用水、定額用水以及 聯(lián)片用水等變通的方式來(lái)提供水資源，這樣一來(lái)，不僅對(duì)城 市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了阻礙作用，

8、而且還降低了城市居民的生 活質(zhì)量。區(qū)域利益分化導(dǎo)致了水資源結(jié)構(gòu)性污染。從我國(guó)宏觀經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的層面而言，全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷促使我國(guó)把發(fā)展經(jīng) 濟(jì)作為當(dāng)下的第一要?jiǎng)?wù)，尤其是各個(gè)行政區(qū)的地方政府更是 如此。由于地方政府肩負(fù)著發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要任務(wù)，當(dāng)?shù)?的一切生產(chǎn)和生活都要為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，于是逐漸漠 視了對(duì)行政區(qū)內(nèi)的河流水資源采取有效保護(hù)措施。再?gòu)某鞘?河流的地理位置層面來(lái)看，河流的上游地區(qū)本身就占據(jù)天然 優(yōu)勢(shì)，并且有些地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期規(guī)劃中，有 意或無(wú)意地把帶有重污染的企業(yè)建造在上游河流附近，目的 在于方便本地區(qū)域排污，過(guò)度的排污使上游河流水體受到了 嚴(yán)重污染，這些遭受污染的水會(huì)順

9、著河流流入下游地區(qū)。再 結(jié)合我國(guó)的法律來(lái)看，盡管對(duì)“從上游地區(qū)流入下游地區(qū)的 水質(zhì)指標(biāo)給予了明確規(guī)定”，但對(duì)于下游地區(qū)而言，要想 保證下游地區(qū)流生的水質(zhì)能夠達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，則需要 投入大量的資金對(duì)來(lái)自上游的污染水進(jìn)行處理，下游地區(qū)由 于利益的考慮，往往對(duì)此采取拖延態(tài)度，久而久之，導(dǎo)致城 市河流的水質(zhì)不斷惡化。對(duì)城市河流水資源的合理規(guī)劃和有效利用認(rèn)知不足。在 經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益驅(qū)動(dòng)下，人們僅僅從經(jīng)濟(jì)利益的角度由發(fā)，要 么埋湖囤地，要么修改河道，對(duì)城市水系進(jìn)行肆意破壞，使 城市水系的整體功能不斷減弱，并最終喪失了其強(qiáng)大的服務(wù) 功能。第一，一味填河圍地。城市河流水面隨著城市化步伐的 加快被人為侵占，或

10、將河道排水改為管道排水，導(dǎo)致城市河 流水面積急劇減少，河流溶劑不斷下降，城市河流的天然調(diào) 蓄功能大幅度萎縮，從而顯著提升了內(nèi)澇的發(fā)生概率。第二，盲目硬質(zhì)化襯砌。天然河道內(nèi)部蘊(yùn)藏有大量的生 物、植物以及微生物，這些生物都有能夠?qū)ξ廴居袡C(jī)物進(jìn)行 降解，因此能夠在一定程度上保證河流具有自我凈化的能 力。一方面，盲目硬質(zhì)化襯砌會(huì)導(dǎo)致原本能夠有效阻擋垃圾 的植被遭到人為破壞，這樣反而更容易加重河流水質(zhì)的被污 染程度，另一方面，很多河道治理工程只考慮河流的防洪功 能，片面追求河岸的硬化覆蓋，與此同時(shí)卻淡化了河流固有 的資源儲(chǔ)蓄和生態(tài)功能，破壞了自然河流原有的生態(tài)鏈。相關(guān)職能機(jī)構(gòu)缺乏污染治理能力。整體來(lái)看，

11、我國(guó)河流 水資源的管理機(jī)構(gòu)可劃分如下：“一是作為國(guó)家環(huán)保部派由機(jī)構(gòu)的環(huán)保督查中心，二是作為流域管理機(jī)構(gòu)的各流域水利 委員會(huì)，三是流域水資源保護(hù)局。"盡管我國(guó)治理水污染的部門(mén)眾多，但這些部門(mén)的職能重疊交叉，并且各部門(mén)的職 能界定不清晰，總體上依舊體現(xiàn)為“多龍治水”的格局，從 而使得現(xiàn)有的流域管理機(jī)構(gòu)在水污染治理方面并不擁有獨(dú) 立自主的執(zhí)法管理權(quán)，在具體執(zhí)行過(guò)程之中，很難對(duì)水資源 的污染防治工作發(fā)揮由應(yīng)有的職能作用。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方 面：首先，作為水利部的派由機(jī)構(gòu)，環(huán)保督查中心的主要職 能是對(duì)河流進(jìn)行管理， 然而，該部門(mén)本身只是一個(gè)事業(yè)部門(mén)， 并非行政部門(mén)，在其實(shí)際治理的過(guò)程中，很多情況

12、下，由于 一個(gè)流域往往會(huì)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同行政區(qū)域，每個(gè) 行政區(qū)均有各自不同的地域特點(diǎn)，這就導(dǎo)致不同流域的河道 主管部門(mén)不會(huì)統(tǒng)籌全局，而是更愿意按照自身的地方特點(diǎn)對(duì) 跨行政區(qū)域的河流進(jìn)行規(guī)劃和管理。其次，由于不同的行政 區(qū)域擁有各自不同的地方利益，環(huán)保督查中心并沒(méi)有足夠的 權(quán)力來(lái)平衡各方利益，這就導(dǎo)致很多被污染城市河流在具體 糾紛處理過(guò)程中，處理時(shí)間被無(wú)限延長(zhǎng)，最終不了了之。我國(guó)城市河流污染的治理對(duì)策樹(shù)立正確的城市河流治污觀念。政府、企業(yè)和城市居民 均清晰地認(rèn)識(shí)到：無(wú)論對(duì)于哪一座城市而言，城市水系都是 其生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。并在這一觀念的指導(dǎo)下，或吸收 國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)由臺(tái)水資源保

13、護(hù)政策，或嚴(yán)格自律， 不讓自己做由不良行為，從而造成負(fù)外部性。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)的 發(fā)展和環(huán)境的保護(hù)從來(lái)都是一對(duì)矛盾，換言之，在多種客觀 因素的影響下，無(wú)法完全避免污染物進(jìn)入城市河流，對(duì)于此,政府可以設(shè)置一條排污底線，這樣就能保證城市河流中的水 體始終能夠維持正常的自凈化功能。設(shè)立流域綜合管理機(jī)構(gòu)。流域綜合管理機(jī)構(gòu)可以在跨行 政區(qū)的河流管理和保護(hù)方面起到重要作用。從目前來(lái)看，國(guó) 家水利部的職能在于更好地利用河流水資源，國(guó)家環(huán)保部的 職能則體現(xiàn)在有效保護(hù)水資源，多個(gè)部門(mén)分工合作，協(xié)同發(fā)揮職能。然而，目前我國(guó)卻并未針對(duì)跨行政區(qū)域水污染的防 治設(shè)立一個(gè)擁有充分執(zhí)法權(quán)力的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，而是僅僅擁有一 個(gè)流域水資源

14、保護(hù)局這樣的事業(yè)單位，因此無(wú)法順利開(kāi)展水 污染防治工作。具體而言，水資源除了具有流動(dòng)性特征外， 另一個(gè)顯著的特征體現(xiàn)為整體性。對(duì)于跨行政區(qū)域的河流水 資源這一整體，我國(guó)均由不同的部門(mén)從最開(kāi)始的規(guī)劃、過(guò)程 的配置一直到最后的污染防治等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理?；谶@ 一分散式管理體制，各個(gè)部門(mén)均無(wú)法順利開(kāi)展污水防治工 作，由此會(huì)產(chǎn)生如下兩種情況：當(dāng)利益由現(xiàn)時(shí)，各個(gè)部門(mén)會(huì) 爭(zhēng)奪管理權(quán)，而當(dāng)問(wèn)題難以解決時(shí)，各個(gè)部門(mén)則會(huì)對(duì)此唯恐 避之不及，由現(xiàn)相互推諉的局面?；诖耍ㄟ^(guò)立法來(lái)建立一個(gè)強(qiáng)大的流域綜合管理機(jī)構(gòu) 是解決這一狀況的有效方法。我國(guó)應(yīng)該摒棄“只有在水利部 授權(quán)下，流域管理機(jī)構(gòu)才能行使相關(guān)職能”的傳統(tǒng)觀念

15、，依 法設(shè)立一個(gè)流域綜合管理機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)充分的權(quán)限，并 指定該機(jī)構(gòu)成為唯一擁有跨行政區(qū)域河流水資源執(zhí)法權(quán)力 機(jī)構(gòu)。這樣一來(lái)，就可以把原本分散的權(quán)力聚集在一起，集 水資源規(guī)劃、水資源配置和水資源污染防治等各項(xiàng)職能于一 身，能夠在權(quán)責(zé)明確的前提下統(tǒng)籌全局，更好地開(kāi)展工作。預(yù)防為主，防控結(jié)合。在開(kāi)展河流污染治理工作的整個(gè) 過(guò)程中，應(yīng)該始終貫穿“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的思想。第 一，預(yù)防為主。對(duì)于那些已經(jīng)完成治污的河流或者潔凈河流, 為了防止它們的重復(fù)污染或首次污染，政府部門(mén)應(yīng)該及時(shí)制 定和采取有效的預(yù)防性措施；對(duì)于那些已經(jīng)處于輕度污染狀 態(tài)的城市河流，為了及時(shí)防污染重度化和污染物的蔓延，政 府則應(yīng)

16、當(dāng)立即對(duì)其實(shí)施應(yīng)急預(yù)案，據(jù)此控制其污染惡化程 度；對(duì)于那部分已經(jīng)被重度污染的城市河流，政府則應(yīng)對(duì)治 污方案做由多套詳細(xì)規(guī)劃，并通過(guò)比較來(lái)從中選擇最優(yōu)方 案，再通過(guò)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，采取綜合措施來(lái)有序開(kāi)展治污工作。 第二，防控結(jié)合。控制的關(guān)鍵在于控制到位，具體表現(xiàn)為要 對(duì)各類(lèi)污染源進(jìn)行全方位控制，一方面要對(duì)河道實(shí)施定期清 理，從而減輕或消除河道內(nèi)污染源對(duì)水體功能產(chǎn)生的負(fù)面影 響，另一方面則要嚴(yán)格開(kāi)展日常監(jiān)測(cè)工作，嚴(yán)密防止河道外 污染源進(jìn)入河道。建立科學(xué)合理的城市河流生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)模式。城市河流 生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)模式的建立是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，要考慮到 很多方面，具體可嘗試通過(guò)如下步驟來(lái)建立一套操作性強(qiáng)的 修

17、復(fù)模式。第一，有效控制污染源。通過(guò)合理規(guī)劃社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展布 局、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)節(jié)約有限的水資源，同時(shí)提高植 被覆蓋面積，由此進(jìn)一步保護(hù)水資源。大力倡導(dǎo)城市清潔生 產(chǎn)，積極推進(jìn)工藝革新，從而減少各類(lèi)污水、污染物等污染 源的產(chǎn)生和排放。降低對(duì)城市河流生態(tài)系統(tǒng)的威脅強(qiáng)度，減 少過(guò)去那種大強(qiáng)度開(kāi)采水資源的粗放式做法。加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)管理工作。第二，截留并處理城市污水。作為河流水質(zhì)惡化 的重要因素之一，城市污水一直是人們密切關(guān)注的問(wèn)題，截 留并處理城市污水由此成為改善水質(zhì)最為有效的手段。因 此，需要對(duì)匯入城市河流的污水實(shí)施生態(tài)截留或工程截流， 并將城市污水集中處理。第三，清除水體中的污染底泥。一 般來(lái)說(shuō)

18、，有兩種情況會(huì)導(dǎo)致城市河流底泥中污染物釋放由 來(lái)，一是外來(lái)動(dòng)力源發(fā)生變化（或被切斷），二是水體的其他動(dòng)力條件發(fā)生改變。為了給河流生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)創(chuàng)造一個(gè) 良好的條件，就需要利用專(zhuān)業(yè)設(shè)備，將水體中的這些污染底 泥及時(shí)轉(zhuǎn)移和清除。這樣一來(lái)，不僅可以把大量的底泥作為 河道兩側(cè)護(hù)岸及堤防加固的填土材料，實(shí)現(xiàn)廢物再利用，而 且還有助于增強(qiáng)航運(yùn)能力。第四，增加河流水體容積。要減 少城市生產(chǎn)用水和生活用水的浪費(fèi)，不能再像以前那樣過(guò)多 地?cái)D占城市河流生態(tài)環(huán)境用水。要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，提高對(duì)城 市河流生態(tài)系統(tǒng)必需的生態(tài)環(huán)境用水的分配額度。利用各種 有效方法來(lái)增強(qiáng)河流對(duì)污染物的稀釋及自凈能力。通過(guò)適當(dāng) 提高河流水流流速的方式來(lái)使河流中水流與河岸基質(zhì)以及 地下水之間加強(qiáng)物理交換。第五，加強(qiáng)魚(yú)道建設(shè)。應(yīng)該使河 流成為生物多樣性的匯集場(chǎng)所，充分考慮水生生物的生存需 求，在這一觀念的指導(dǎo)下，一方面