淺析公共政策的功能限度

1、淺析公共政策的功能限度摘要：公共政策是政府部門為了增進(jìn)和維護(hù)公共利益而采取的一系列行動(dòng)，是政府履行其職能的必要途徑，而公共政策是否能夠有效地發(fā)揮作用，取決于內(nèi)外部的諸多條件和因素。公共事業(yè)民營(yíng)化改革作為政府部門完善社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)體系的重要舉措，不僅能夠幫助政府提高工作效率，還能夠更大程度地促進(jìn)社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多主體之間的良性互動(dòng)。本文以公共事業(yè)民營(yíng)化為例，在探討民營(yíng)化政策所能夠發(fā)揮的功能效用的同時(shí)，也對(duì)其功能失靈的影響因素進(jìn)行了分析，以使我們能夠更加深刻地了解到民營(yíng)化政策的功能限度。關(guān)鍵詞：公共政策功能限度民營(yíng)化政策公共事業(yè)公共事業(yè)民營(yíng)化改革反映了政府與社會(huì)之間關(guān)系的根本性調(diào)整，是轉(zhuǎn)變政府職能

2、、增強(qiáng)企業(yè)活力的重要舉措。只有認(rèn)識(shí)到民營(yíng)化政策的功能限度，并合理地利用各種民營(yíng)化政策在推行過(guò)程中的各種條件，我們才能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益。公共事業(yè)民營(yíng)化改革，呼喚的是一個(gè)強(qiáng)有力的政府、一個(gè)高效的市場(chǎng)和一個(gè)開放的社會(huì)，要發(fā)揮民營(yíng)化政策功能的最大限度，離不開政府的支持和引導(dǎo)，同時(shí)，也離不開企業(yè)的積極參與。一、公共政策及其功能限度公共政策是指社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定的目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人行為，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行為規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府大型規(guī)劃、具體行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)策略等。1公共政策的功能是指公共政策在社會(huì)公

3、共事務(wù)管理中的功效與作用，從其對(duì)社會(huì)所起到的基本作用來(lái)講，主要有以下幾個(gè)方面：一是作為規(guī)范公眾行為的社會(huì)準(zhǔn)則的導(dǎo)向功能;二是對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行約束的管制功能;三是調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系的調(diào)控功能;四是對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行分配的分配功能。公共政策功能不是萬(wàn)能的，其限度主要是指公共政策的作用與功能的區(qū)間，它既包括政策本身所具有的能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)的能力區(qū)間，又包括公共政策系統(tǒng)在政策過(guò)程中所具有的能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)的能力區(qū)間。二、民營(yíng)化上世紀(jì)七八十年代，隨著全球化的推進(jìn)以及信息技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)環(huán)境發(fā)生了劇烈的變化，傳統(tǒng)的科層制政府模式因自身結(jié)構(gòu)僵化和行動(dòng)遲緩等原因，已經(jīng)難以有效應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，西方國(guó)家的

4、政府開始了以“企業(yè)家精神”為口號(hào)的新公共管理改革，其中，民營(yíng)化無(wú)疑是這場(chǎng)改革的主要舉措之一。民營(yíng)化可以界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求。它在產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府的作用，增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)。2在實(shí)踐過(guò)程中，民營(yíng)化主要有委托授權(quán)、政府撤資以及政府淡出三種形式。而政府之所以要采用民營(yíng)化的策略，是因?yàn)槊駹I(yíng)化可以削減機(jī)構(gòu)內(nèi)部的支出、改善政府服務(wù)的質(zhì)量、推動(dòng)創(chuàng)新、提高政府工作效率以及改善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)狀況。三、民營(yíng)化政策及其功能限度（一）民營(yíng)化政策的功效民營(yíng)化之所以備受矚目，是因?yàn)槠湓诨A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、教育以及社會(huì)福利等領(lǐng)域的改革都發(fā)揮著重要的作用。民營(yíng)化通

5、過(guò)在公共服務(wù)的供給中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在很大程度上彌補(bǔ)了政府功能的盲區(qū)，使科層和市場(chǎng)的力量相得益彰。第一，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。私人部門在資金、技術(shù)、物資和人力方面可能比政府更具有優(yōu)勢(shì)，故而在各方資源更充沛的情況下基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也能夠得到更大程度的完善，例如福建省泉州市的刺桐大橋、寧波的杭州灣大橋、威望迪浦東自來(lái)水公司、浙江萬(wàn)里學(xué)院等都是民間資本參與公共事業(yè)項(xiàng)目的成功典范。3第二，增加項(xiàng)目的技術(shù)可行性。民營(yíng)化可以使市場(chǎng)上的科技創(chuàng)新因素為公共項(xiàng)目服務(wù)，為公共服務(wù)的供給過(guò)程注入活力。因?yàn)檫@不僅關(guān)系到企業(yè)的利潤(rùn)，還關(guān)系到企業(yè)的聲譽(yù)，所以企業(yè)會(huì)通過(guò)不斷的技術(shù)改進(jìn)和創(chuàng)新來(lái)保證公共服務(wù)的項(xiàng)目所運(yùn)用的技術(shù)可以更

6、好的為社會(huì)服務(wù)。第三，利用民間資源彌補(bǔ)政府資源的不足。通過(guò)民營(yíng)化來(lái)引入市場(chǎng)力量，可以有效解決政府在資源方面的稀缺問(wèn)題，企業(yè)不僅可以在人、財(cái)、物等資源方面保證相對(duì)充足的供給和儲(chǔ)備，還可以在某些稀缺資源上提供必要的支持。止匕外，與傳統(tǒng)的政府債券相比，他們更喜歡進(jìn)行一些高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的投資。第四，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。通過(guò)政府合同招標(biāo)或委托授權(quán)的企業(yè)一定是通過(guò)嚴(yán)格的篩選而產(chǎn)生的，故而這些企業(yè)在公共服務(wù)的供給中具備使服務(wù)效果更好的能力。此外，企業(yè)通過(guò)參與到民營(yíng)化也是了贏得利潤(rùn)，所以企業(yè)為了自身的利益以及企業(yè)形象都會(huì)盡力提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。第五，節(jié)儉財(cái)政開支。通過(guò)企業(yè)來(lái)承擔(dān)公共服務(wù)的供

7、給職責(zé)，可以引入社會(huì)資本來(lái)減少財(cái)政開支，即使是政府購(gòu)買服務(wù)，政府也可以通過(guò)合同條款的規(guī)定來(lái)進(jìn)行支出，避免因?yàn)槿藶橐蛩囟斐韶?cái)政資源的浪費(fèi)。同時(shí)還有分擔(dān)公共部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)的功能。通過(guò)企業(yè)來(lái)承擔(dān)公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)作，可以將一部分原本有政府承擔(dān)的責(zé)任分到給企業(yè)，這樣一來(lái)就避免了一些政府官員因?yàn)閼峙鲁袚?dān)責(zé)任而不愿嘗試提供更多的公共服務(wù)的被動(dòng)局面。（二）民營(yíng)化政策的功能失靈民營(yíng)化在改善公共服務(wù)的質(zhì)量，提高服務(wù)的效率等方面有著顯著的成效。然而，民營(yíng)化政策并不能夠解決所有的問(wèn)題，在某些情況下，公共事業(yè)的民營(yíng)化難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。我們?cè)诳吹矫駹I(yíng)化政策積極作用的同時(shí)，也不能忽視其功能的局限以及限制其功能發(fā)揮的

8、條件，理解民營(yíng)化的功能限度是我們推行民營(yíng)化政策的必要前提。第一，對(duì)民營(yíng)化的反對(duì)。推行民營(yíng)化政策需要克服阻力，而這些阻力正是來(lái)源于民營(yíng)化政策的反對(duì)者。政府官員會(huì)因?yàn)樽陨砝娴氖軗p而反對(duì)民營(yíng)化，工人可能會(huì)因?yàn)閾?dān)心裁員而反對(duì)民營(yíng)化，企業(yè)則會(huì)因?yàn)槊駹I(yíng)化觸動(dòng)了其利益而反對(duì)民營(yíng)化，公民也可能會(huì)抵制民營(yíng)化，公眾反對(duì)民營(yíng)化可能出于對(duì)價(jià)格上漲或不得不為過(guò)去“免費(fèi)”的公共服務(wù)付錢的擔(dān)心。4第二，對(duì)民營(yíng)化的誤解。對(duì)民營(yíng)化的誤解主要有以下幾點(diǎn)：一是認(rèn)為民營(yíng)化改革的效果取決于產(chǎn)權(quán)變更;二是認(rèn)為民營(yíng)化改革的價(jià)值取向是效率至上;三是認(rèn)為民營(yíng)化是包治百病的靈丹妙藥;四是認(rèn)為民營(yíng)化就是私有化。5第三，市場(chǎng)缺陷的存在。民營(yíng)化中的

9、公私關(guān)系實(shí)際上就是委托代理關(guān)系。承包商可能不會(huì)完全遵從政府的意志，而會(huì)在信息不對(duì)稱的掩護(hù)下，利用各種手段為自己而不是為政府謀求最大化的利益。這些或嚴(yán)重或輕緩的市場(chǎng)缺陷不僅會(huì)放大委托代理問(wèn)題所產(chǎn)生的各種困境，而且會(huì)抵消由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的不少好處。6第四，政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變。在民營(yíng)化改革中，政府的角色是“掌舵”，而不是“劃槳”，即政府只負(fù)責(zé)決策工作，將具體的社會(huì)服務(wù)工作交由社會(huì)來(lái)完成。在現(xiàn)階段，我國(guó)政府的職能尚未完全轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的官僚制政府的弊端仍在顯現(xiàn)。政府官員為了維護(hù)既得利益，不愿將手中的權(quán)力交由社會(huì)，如此一來(lái)，民營(yíng)化就難以得到推進(jìn)。第五，法律體系有待完善。民營(yíng)化將市場(chǎng)力量引入到了公共服務(wù)領(lǐng)域，

10、這就是公共服務(wù)供給的主體開始走向多元化，而不同領(lǐng)域、不同背景的企業(yè)在提供公共服務(wù)過(guò)程中的行為也是千差萬(wàn)別，無(wú)法規(guī)范企業(yè)的行為，就會(huì)削減民營(yíng)化對(duì)公共利益的促進(jìn)作用。第六，缺乏監(jiān)控機(jī)制。民營(yíng)化增加了企業(yè)的自由裁量權(quán)，而這些權(quán)力被濫用的可能性又很難通過(guò)程序和標(biāo)準(zhǔn)加以根本消除。而在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，若是缺乏必要的監(jiān)控，公共利益便可能不再是首要目標(biāo)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，“行政機(jī)關(guān)更關(guān)心的是節(jié)約成本與轉(zhuǎn)移詰責(zé)，而非服務(wù)的質(zhì)量，或者更感興趣的是與其契約伙伴在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)維持良好的關(guān)系，而非短期性的個(gè)案公正和回應(yīng)消費(fèi)者”。7，而企業(yè)也可能會(huì)因?yàn)樽陨砝娴尿?qū)使而損害公共利益。四、把握民營(yíng)化功能限度的途徑（一）樹立正確

11、的民營(yíng)化觀念民營(yíng)化政策的有效推行，離不開政府以及社會(huì)對(duì)于民營(yíng)化的正確理解。對(duì)于政府而言，第一，應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到民營(yíng)化是解決公共事業(yè)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政困難、冗員冗雜等問(wèn)題的有力舉措，是保障公共利益的主要途徑，同時(shí)也是保證公民參與權(quán)利的必然要求。第二，政府應(yīng)該糾正官僚制政府中的官僚主義思想，不能認(rèn)為民營(yíng)化會(huì)損害政府官員的既得利益，要認(rèn)識(shí)到民營(yíng)化是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)的橋梁。第三，政府也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到民營(yíng)化并非是解決問(wèn)題的萬(wàn)能良藥，民營(yíng)化也有其功能的限度，公共事業(yè)民營(yíng)化改革也會(huì)面臨著腐敗風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，要做好迎接困難的準(zhǔn)備。對(duì)于社會(huì)機(jī)構(gòu)及公民而言，一方面民眾要正確認(rèn)識(shí)民營(yíng)化，要以開放的

12、態(tài)度迎接不同渠道的公共服務(wù)供給;另一方面，社會(huì)機(jī)構(gòu)也要樹立正確的理念，負(fù)擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，要認(rèn)識(shí)到民營(yíng)化不是單純牟利的手段，追求公共利益始終是民營(yíng)化的根本目的。（二）轉(zhuǎn)變政府職能民營(yíng)化減少了政府的作用，轉(zhuǎn)而更加注重發(fā)揮社會(huì)其它機(jī)構(gòu)的作用，這就要求政府轉(zhuǎn)變其職能，由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，即政府?yīng)該全面后退，只需要做好決策工作，將提供社會(huì)服務(wù)的任務(wù)交由社會(huì)來(lái)完成。政府要做的不僅僅是轉(zhuǎn)變自身的觀念和角色，還應(yīng)該對(duì)社會(huì)中的其它機(jī)構(gòu)多加引導(dǎo)，一方面增加社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)化政策的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)參與民營(yíng)化改革的意愿;另一方面，政府應(yīng)該通過(guò)輿論宣傳以及政策指導(dǎo)來(lái)提高社會(huì)機(jī)構(gòu)在參與公共服務(wù)供給中的能力，以保障公共利益的首要

13、地位，同時(shí)又能夠使社會(huì)機(jī)構(gòu)在此其中受益。值得注意的是，民營(yíng)化改革雖然倡導(dǎo)減少政府的作用，但是這并不意味著要降低政府在公共事務(wù)管理中的權(quán)威和地位。民營(yíng)化改革需要的是一種能夠高效率、高效力、反應(yīng)性地運(yùn)作的強(qiáng)有力的政府。只有一個(gè)好政府才能確保在政府規(guī)模和職能適度的前提下，有充足的能力提供法律、經(jīng)濟(jì)和集體物品生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)，以便使私營(yíng)部門充分發(fā)揮潛力。8所以，我們一方面要避免政府過(guò)多干涉民營(yíng)化改革，另一方面我們又要避免“無(wú)政府”主義，不能偏頗地忽視政府的重要性，要認(rèn)識(shí)到政府在公共事務(wù)管理中的權(quán)威是保障公共利益的前提條件。（三）完善制度保障民營(yíng)化的推行必須建立在完善的制度保障機(jī)制基礎(chǔ)上，不得損害民間機(jī)構(gòu)

14、和公眾的利益。西方民營(yíng)化得以順利推行的一個(gè)重要原因就在于通過(guò)完善的法律來(lái)規(guī)范和約束民營(yíng)化進(jìn)程，對(duì)民營(yíng)化的原則、程序、責(zé)任劃分等做出嚴(yán)格規(guī)定，防止出現(xiàn)損害公共利益，以權(quán)謀私、貪污腐化等現(xiàn)象。健全的法律法規(guī)體系能夠避免民營(yíng)化改革的盲目性、隨意性和不確定性，減少改革成本，保證民營(yíng)化的公正性和透明性。民營(yíng)化的前提是確立良好的規(guī)制框架，否則其預(yù)期中的效率提升目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。這種情況在轉(zhuǎn)型國(guó)家的背景下，體現(xiàn)得尤為明顯。因此，在推行公共任務(wù)民營(yíng)化改革之前，規(guī)制框架的確立成為良好規(guī)制的基礎(chǔ)。規(guī)制框架主要包括以下內(nèi)容的確立：有關(guān)民營(yíng)化的法規(guī)政策體系的建立和完善，對(duì)特定民營(yíng)化項(xiàng)目的科學(xué)論證的制度設(shè)計(jì)，規(guī)制目標(biāo)的明

15、確、規(guī)制機(jī)構(gòu)的建立程序及其責(zé)任承擔(dān)、規(guī)制方式的確立等，這都構(gòu)成了前民營(yíng)化規(guī)制的重要內(nèi)容。9（四）實(shí)現(xiàn)有限民營(yíng)化民營(yíng)化改革雖然可以有效提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，但是我們?nèi)匀灰硇缘乜创駹I(yíng)化的作用領(lǐng)域和功能限度。從各國(guó)的民營(yíng)化進(jìn)程來(lái)看，并不是所有國(guó)有企業(yè)和公共服務(wù)都要實(shí)行民營(yíng)化改革。實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)在一些行業(yè)領(lǐng)域仍然在起著其他社會(huì)主體不可替代的作用，成為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，而且有些國(guó)有企業(yè)從運(yùn)行效益、管理質(zhì)量等方面來(lái)看并不比私營(yíng)部門差。對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域而言，要針對(duì)其“公共性”的程度高低，產(chǎn)出可衡量性的難易程度以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的強(qiáng)弱，有選擇地推行民營(yíng)化改革。此外，不同的國(guó)家有不同的國(guó)情，而不同的地區(qū)的發(fā)展水平也各有差異，所以，在推行民營(yíng)化政策的時(shí)候，我們不能一味照搬西方國(guó)家的方法和經(jīng)驗(yàn)，也不能眉毛胡子一把抓，不分重點(diǎn)。在推行民營(yíng)化政策之前，我們需要了解一個(gè)地方在政治、經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展水平，此外還要客觀地分析該地區(qū)政府以及市場(chǎng)的發(fā)展水平，因?yàn)樵谡毮苌形崔D(zhuǎn)變、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)、制度建設(shè)不夠健全的地區(qū)實(shí)行民營(yíng)化改革，結(jié)果很可能是適得其反的。所以民營(yíng)化政策的推行，離不1g對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的客觀分析和對(duì)于其作用領(lǐng)域的理性把握。參考文獻(xiàn)：1謝明公共政策