我國政府環(huán)境審計準則制定初探

1、我國政府環(huán)境審計準那么制定初探【摘要】本文簡要回憶了國際上政府環(huán)境審計準那么的概況，著重分析了制定我國政府環(huán)境審計準那么的理論和現實價值及應著重把握的幾個問題，并在此根底上就如何制定我國政府環(huán)境審計準那么理論框架提出了初步建議。【關鍵詞】環(huán)境審計；政府環(huán)境審計準那么；設想十多年來貫徹施行可持續(xù)開展戰(zhàn)略的嘗試和成效，為開展基于可持續(xù)開展的理論研究提供了基矗其中，環(huán)境審計是審計學科在可持續(xù)開展背景下開拓的新領域。環(huán)境審計是審計主體對審計客體履行環(huán)境責任的有關經濟活動的合法性、合規(guī)性、有效性、效率性、經濟性等進展的審查、監(jiān)控和鑒證活動。通過環(huán)境審計，能更好地提醒資源節(jié)約和環(huán)境保護中存在的違法、違規(guī)、

2、無效、低效行為，促使被審計單位承當環(huán)境責任，促進經濟可持續(xù)開展。由于環(huán)境審計的迅猛開展，對于環(huán)境審計準那么的研究也已在世界各國引起了廣泛的關注，理論界、實務界、政府部門等相關各方在環(huán)境審計準那么研究方面均作了大量工作，并獲得了一定進展，各種類似于環(huán)境審計準那么的標準、準那么等已在不同范圍內得到執(zhí)行和采用。一、國際上政府環(huán)境審計準那么制定概況20世紀70年代末，美國、加拿大和歐洲等國的企業(yè)開場進展內部環(huán)境審計。進入20世紀90年代，西方各主要市場經濟國家普遍完善了環(huán)境法規(guī)，強化了環(huán)境會計準那么和環(huán)境審計準那么，并在一定范圍內試驗環(huán)境審計業(yè)務。1992年，英國標準協(xié)會theBritishStand

3、ardsInstitute制定了全球第一個環(huán)境管理體系標準BS7750。歐盟EurpeanUnin那么于1993年發(fā)布了另一套環(huán)境管理體系標準環(huán)境管理及審核體系EAS。最高審計機關國際組織INTSAI在1995年第15界大會上專門討論了環(huán)境審計，并分別于2001年、2022年制定了?從環(huán)境視角進展審計活動指南?以及?環(huán)境審計與常規(guī)審計?，其中?從環(huán)境視角進展審計活動指南?對環(huán)境審計準那么有比擬成熟的闡述，其從根本原理、根本準那么、實務準那么和報告準那么四個方面闡述了29條審計準那么在環(huán)境審計中的運用。國際標準化組織IS也于1993年10月成立了IS/T207環(huán)境管理技術委員會，正式開展環(huán)境管理

4、體系和措施方面的標準化工作，其制定的IS14000環(huán)境管理標準系列主要包括：環(huán)境審核指南通用原那么、環(huán)境審核指南審核程序環(huán)境管理體系審核、環(huán)境審核指南環(huán)境審核員資格要求三個部分。該標準是目前環(huán)境審計標準中最全面和操作性最強的準那么，也是世界范圍內應用最廣的標準。此外，從世界各國的詳細情況來看,荷蘭、加拿大、美國、德國、澳大利亞等國政府都在積極開展環(huán)境審計，探究環(huán)境審計工作的標準化?？傮w來看，目前國際上對環(huán)境審計準那么的研究工作獲得了較大的進展，相關的標準準那么也相對完善，尤其是INTSAI制定的?從環(huán)境視角進展審計活動指南?和IS制定的與環(huán)境審計方面有關的三個標準均表現出較強的操作性。而我國在

5、對環(huán)境審計準那么研究上雖然也獲得了一定的成績，但對環(huán)境審計準那么的研究還剛剛起步，對環(huán)境審計準那么的研究尚未得以系統(tǒng)化，迄今未形成一個系統(tǒng)的環(huán)境審計準那么研究框架，國內環(huán)境審計落后于國際環(huán)境審計已是不爭的事實。二、制定我國政府環(huán)境審計準那么的理論和現實價值政府環(huán)境審計準那么的制定和完善是一國政府環(huán)境審計工作制度化、標準化的重要手段。詳細來講，政府環(huán)境審計準那么的重要性主要表達在以下幾個方面：一完善我國環(huán)境審計體系的重要根底政府環(huán)境審計準那么應當與注冊會計師審計準那么及與環(huán)境有關的會計準那么共同起到貫徹環(huán)保法規(guī)的作用，而國家環(huán)保法規(guī)又是國家政策的詳細表達。在上述四個相關體系中，企業(yè)環(huán)境評價體系已

6、顯雛形；注冊會計師審計準那么雖然存在許多缺乏，但畢竟初步建立，例如我國新公布施行的48項注冊會計師審計準那么中，?中國注冊會計師審計準那么第1631號財務報表審計中對環(huán)境事項的考慮?專門對注冊會計師如何開展環(huán)境審計進展了標準；環(huán)境事項的會計處理規(guī)定也已經零散地分布于我國的新會計準那么體系之中。然而，作為環(huán)保法規(guī)主要貫徹者的政府審計準那么尚處于空白狀態(tài)，這應是我國整個環(huán)境審計體系的一大缺陷。二實現環(huán)境審計的制度化和標準化的前提條件從如今的情況看，我國的環(huán)境審計準那么建立落后于環(huán)境審計實務的開展。詳細來說，政府審計機構已經開展了多項具有環(huán)境審計性質的審計理論活動如林業(yè)生態(tài)建立資金審計調查、46個重

7、點城市排污費審計、天然林資源保護工程資金審計、退耕還林試點工程資金審計等。在此期間也草擬過近似于環(huán)境審計準那么的文件如?重點區(qū)域水環(huán)境審計標準操作指南?等，但最終并未形成一個比擬標準化的環(huán)境審計準那么或指南，長期這樣下去，極易使環(huán)境審計實務孤軍深化，難以得到有效的根底支持。三明確環(huán)境審計責任的重要途徑在環(huán)境審計中，環(huán)境管理和環(huán)境會計責任與環(huán)境審計責任是不同的，可以通過制定準那么的方式，在準那么中明確規(guī)定審計機構的環(huán)境審計責任和被審計單位管理當局的環(huán)境管理和環(huán)境會計責任。環(huán)境審計發(fā)揮著對環(huán)境信息合力保證的作用，環(huán)境審計人員對這種保證要承當特定的審計責任，而不需要對被審計單位管理當局的申明書承當環(huán)

8、境會計責任。同時，環(huán)境審計準那么還需要規(guī)定解除環(huán)境審計責任的最低要求，規(guī)定環(huán)境審計人員違背準那么后的法律責任。因此，環(huán)境審計準那么既可以保護環(huán)境審計人員、解除其審計責任，又可以確定其應承當的環(huán)境審計責任。四開展環(huán)境審計實務的客觀需要政府環(huán)境審計準那么作為政府環(huán)境審計理論與理論的核心環(huán)節(jié)，在環(huán)境審計運行體系中應起到宏大作用。環(huán)境問題正在逐漸成為社會各界關注的焦點，作為社會“經濟警察的審計，有義務擔當起治理環(huán)境的責任，而且審計質量的上下、審計責任的界定、審計機關和公眾的溝通，以及內部管理的完善與否都有賴于健全、實在有效的環(huán)境審計準那么的支持。然而目前，由于我國政府環(huán)境審計準那么的缺位，造成政府環(huán)境

9、審計理論與理論互相脫節(jié)，審計人員在進展環(huán)境審計時無據可循，久而久之，不僅會增加環(huán)境工作的隨意性、工作量與風險，同時也使環(huán)境審計不能深化開展。五積極應對國際審計界的壓力、進步我國審計機關國際地位的有效方式國內環(huán)境審計落后于國際環(huán)境審計是不爭的事實。詳細來說，西方國家如荷蘭、加拿大、美國等早在20世紀70年代即開展了具有環(huán)境審計性質的審計業(yè)務，最高審計機關國際組織INTSAI也于1992年成立了環(huán)境審計委員會并在1995年第15界大會上專門討論了環(huán)境審計，2001年INTSAI印發(fā)了?從環(huán)境視角進展審計活動指南?，該指南對政府環(huán)境審計準那么有比擬成熟的闡述，其從根本原理、根本準那么、實務準那么和報

10、告準那么四個方面，闡述了29條審計準那么在環(huán)境審計中的運用。我國最高審計機構作為最高審計機關國際組織的一員，在國際審計界有著較為成熟行為標準的情況下，最有效的做法即形成有效的行為標準，亦即政府環(huán)境審計準那么。同時，我國政府環(huán)境審計準那么的制定，對于推動國際環(huán)境審計準那么的改善也會起到應有的作用，并將進一步提升我國審計機關在國際審計組織中的地位。三、制定我國政府環(huán)境審計準那么應當著重關注的幾個問題一把握好前瞻性目前我國環(huán)境審計的理論是在環(huán)境會計尚未完善的根底上展開的，因此環(huán)境審計的對象、范圍以及研究內容明顯涵蓋過校所以，政府環(huán)境審計準那么的研究和制定應具有前瞻性，不僅要對目前進展的環(huán)境審計活動進

11、展標準，也要對目前沒有進展而在將來會開展的環(huán)境審計活動進展標準。這樣才能充分發(fā)揮環(huán)境審計的功能，并引導社會審計和內部審計組織可以積極參與到環(huán)境審計理論中。二考慮到綜合性與詳細性綜合性是指在涉及環(huán)境審計根本準那么時，應綜合考慮國家環(huán)境審計、注冊會計師環(huán)境審計和企業(yè)內部環(huán)境審計的共性，從而提出能兼顧三者的根本準那么；詳細性是指今后在制定詳細準那么時，要充分考慮政府環(huán)境審計、注冊會計師環(huán)境審計和企業(yè)內部環(huán)境審計的個性，分別制定與三者有關的詳細準那么和職業(yè)標準指南。三要具有可操作性一定程度上講，環(huán)境審計準那么是用來聯(lián)絡環(huán)境審計理論和理論研究的橋梁，它既是環(huán)境審計理論研究的成果，又是環(huán)境審計理論的直接指

12、南，因此環(huán)境審計準那么一定要具有可操作性。在借鑒國外理論研究成果時，必須考慮我國的環(huán)境保護狀況、相關法規(guī)以及審計人員的現有素質等因素，再就是要考慮我國環(huán)境事項、環(huán)境保護投資、相關環(huán)境工程的特點。四注意劃分層次性環(huán)境審計準那么與其它根本審計準那么體系是一樣的，具有明顯的層次性。筆者認為，政府環(huán)境審計準那么體系的內容應該包括框架體系和要素體系兩大部分，并且每個部分都有自己嚴密的層次性。從框架體系來看，政府環(huán)境審計準那么體系應該包括根本準那么、詳細準那么以及職業(yè)標準指南三個部分；從要素體系來看，政府環(huán)境審計準那么應該包括審計主體要素、審計行為要素、審計報告要素和審計技術要素等。五積極實現與國際接軌和

13、表達中國特色二者相統(tǒng)一為與國際接軌，便于國際間互相認可，我國施行IS14000系列標準，應當符合國際標準的根本要求，按國際標準標準操作程序。然而，中國的環(huán)境保護工作雖然與其它國家的環(huán)境保護工作有不少共同點，但也有自己的特點，應把中國現行的環(huán)境管理制度與國際標準結合起來，只有這樣才能有效地促進中國的環(huán)境保護工作。要建立有中國特色的環(huán)境審計準那么，就要根據我國的法律法規(guī)和準那么制度，包括?審計法?、?注冊會計師法?、?獨立審計準那么?、?國家審計準那么?、?內部審計準那么?等審計方面的法律標準以及?環(huán)境保護法?、?大氣污染防治法?、?環(huán)境保護標準管理方法?等環(huán)境保護方面的法律法規(guī)等。四、制定我國政

14、府環(huán)境審計準那么理論框架的初步設想政府環(huán)境審計準那么是標準政府審計人員詳細執(zhí)業(yè)行為的技術性標準，將來我國政府環(huán)境審計準那么體系應以國家審計準那么、IS14000系列標準及相關環(huán)境法律法規(guī)為根據。從內容上看，政府環(huán)境審計準那么應主要包括根本準那么、詳細準那么和執(zhí)業(yè)標準指南等。政府環(huán)境審計根本準那么是政府環(huán)境審計準那么的總綱，是對政府審計人員的任職資格及專業(yè)勝任才能等方面所作的詳細標準，它是政府環(huán)境審計詳細準那么和執(zhí)業(yè)標準的制定根據；政府環(huán)境審計詳細準那么指對政府審計人員如何方案審計工作、獲取審計證據，以及出具審計報告等方面所作的詳細標準；政府環(huán)境審計執(zhí)業(yè)標準指南是對審計機關和審計人員辦理審計事項

15、提出的審計操作規(guī)程和方法，為國家審計機關及人員從事專門環(huán)境審計工作提供可操作的指導性意見。如圖1所示，將來我國政府環(huán)境審計準那么體系的層次有三：一是環(huán)境審計根本準那么；二是環(huán)境審計詳細準那么，三是政府環(huán)境審計執(zhí)業(yè)標準指南。其根本設計思路如下：一分類制定政府環(huán)境審計準那么按照業(yè)務類型的不同，分別制定環(huán)境財務審計準那么、環(huán)境合規(guī)性審計準那么和環(huán)境績效審計準那么等。不同業(yè)務的政府環(huán)境審計準那么均包括根本準那么、詳細準那么和標準指南三個層次。在環(huán)境審計準那么的制定中，詳細而言，政府環(huán)境審計準那么可以專業(yè)審計準那么和審計指南的方式公布，這樣既符合目前我國環(huán)境審計組織形式，又可以使環(huán)境審計工作的標準具有針

16、對性。二優(yōu)先制定政府環(huán)境財務審計準那么和環(huán)境合規(guī)性審計準那么首先，由于我國目前的環(huán)境審計主要是由政府審計為主導，相關的理論、技術方法和經歷相對成熟和完善，而社會環(huán)境審計和企業(yè)內部環(huán)境審計開展那么相對滯后；其次，由于環(huán)境審計標準和技術等條件的制約，我國環(huán)境審計實務目前主要以合規(guī)性審計和財務性審計為主要方式，較少涉及環(huán)境績效審計。因此，筆者建議可以考慮在對這些現存準那么修訂、補充的根底上，優(yōu)先考慮政府環(huán)境財務審計準那么和環(huán)境合規(guī)性審計準那么的制定問題，待時機成熟時再考慮制定注冊會計師環(huán)境審計準那么和內部環(huán)境審計準那么，這樣才能更加符合我國目前的實際，更好地指導環(huán)境審計工作。三積極探究政府環(huán)境績效審計準那么環(huán)境績效審計是政府環(huán)境審計將來業(yè)務的開展方向。考慮到開展環(huán)境績效審計的需要，我們可以先行考慮成立“政府環(huán)境績效審計準那么研究的專家小組，以便進展各種設計與論證工作。其任務有二：一是研究政府環(huán)境績效審計根本準那么的設計與制定問題；二是待條件成熟時，再系統(tǒng)研究政府環(huán)境績效審計的