義烏外來工為什么愿意使用法律

義烏外來工為什么愿意使用法律

C972：A1009-8860(2010)03-0074-06過去幾年以來，來自基層社會的信訪上訪大幅度上升，越來越多的人通過越級行政上告、制造事件而非使用法律的方法來求得爭議的解決。在這樣的情況下，不少個人事件轉(zhuǎn)化為群體事件，亦有法律事件轉(zhuǎn)化為政治事件的現(xiàn)象。根據(jù)湖北省遠安縣勞動和社會保障局統(tǒng)計，2006年它們共受理勞動保障監(jiān)察案件86件，2007年升至122件，2008年則達到266件（見圖1）。與此相應，該縣2008年的案件總數(shù)和集體上訪，分別是2007和2006年的2倍和3倍以上。[1]圖1湖北省遠安縣勞動保障局受理勞動保障監(jiān)察案件數(shù)量資料來源：根據(jù)遠安縣勞動和社會保障局網(wǎng)站資料(2009)制作。行政上訪和信訪與法律途徑的求解需求有直接關系。據(jù)遠安的上級單位湖北省宜昌市統(tǒng)計局2006年的統(tǒng)計，宜昌市不服法院判決要求再審的信訪總數(shù)，占案件比例的90％以上。[2]一項在北京上訪村的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，在接受問卷訪問的632位上訪農(nóng)民中，有401位曾經(jīng)就上訪問題到當?shù)胤ㄔ浩鹪V過，其中法院不予立案的占42.9％；認為法院不依法辦事導致自己敗訴的占54.9％。這項研究的問卷數(shù)據(jù)顯示，問及當事人的上訪目的，選擇“讓中央知道情況”的是90.5％，選擇“給地方政府施加壓力”的是88.5％，而最終通過上訪解決了的問題的，實際上只占上訪案件數(shù)量的0.2％。[3]中國轉(zhuǎn)型期集體事件的一個特點，是民事糾紛居多。盡管上訪也不一定能解決問題，但為何民事糾紛還是輕易就轉(zhuǎn)化為行政上訪？法律社會學有責任回答這個問題。一般看法，法律路徑不通或低效是重要原因。但在實踐中，怎樣才能促進法律路徑更通暢，讓更多的民事糾紛愿意進入法律渠道解決？本文希望基于中國自己的經(jīng)驗——義烏案例來回答這一問題，并對政策實施產(chǎn)生啟示。當事人的需求眾所周知，義烏是全國著名的小商品集散中心，外來民工人數(shù)眾多，小商品生產(chǎn)和交易市場發(fā)達。在過去幾年中，義烏民事問題大幅度增長，民事糾紛也曾經(jīng)積累難解。圖2在義烏工作的主要困難和問題根據(jù)問卷訪談，當事人不愿意使用法律渠道解決糾紛的原因，在于法律不僅難以使用，而且成效不高。換句話說，法律難用，不解決問題，還拖延時間。工人對法律渠道生疏、恐于法律程序繁雜、收費高、請不起或請不到律師、不知道到哪里找律師、法院難以成功受理或者即便受理也需較長時間，不得不忍耐久拖未決等等，是受訪人給出的理由。工人反映突出的“法律使用難”在三點上：一是費用，工人付不起律師費用，又或者因勞資訴訟獲益不高，引不起律師的興趣，很難找到律師愿意代理勞資糾紛。而缺少律師幫助，當事人就無法進入法律程序。二是訴訟審理時間長、解決慢、執(zhí)行難，甚至無法兌現(xiàn)，大家等不起。三是存在普遍的懷疑，認為弱者缺少身份、關系和金錢，不相信真能獲得公正解決。這些懷疑也并非空穴來風，它多半來自周邊所見事件的(民間傳送)經(jīng)驗。兇殺案和地下幫會出現(xiàn)在這種情況下，弱勢階層只能走兩條道：個人復仇行動，或者自發(fā)建立“幫會”(義烏的安徽定遠幫和衢州開化幫是有組織的典型例子)，甚至地下“工會”，自行解決民事糾紛。這些解決方式導致了惡性極端事件頻繁發(fā)生：由于合法權(quán)益得不到保護，農(nóng)民工有尋求保護和歸屬感的需求，有抱團的自發(fā)愿望，為替老鄉(xiāng)討回一個公道，常綁架老板，傷害他們的違法事件時有發(fā)生。一些工人打不起官司，就采取私了的方法，找人幫忙擺平……于是幫派林立，集體跳槽嚴重，企業(yè)主常受到威脅和報復，由工資問題引發(fā)的惡性事件每年都有，有殺人、搶劫，打成重傷，民工臥軌，集體跳樓等……1997年荷葉塘村一個企業(yè)主一家三口因拖欠工資被殺。[4](P98、108)義烏工會的新角色工會發(fā)現(xiàn)，義烏工人多為外來群體，他們從家鄉(xiāng)來到義烏打工，面臨大量的問題。如果遇到事故有組織可賴，有渠道可訟，幫派的用處就會降低。于是工會幾年前開始考慮自己充當這個中介機制，成立了“工會法律服務中心”，讓當事人通過中心的幫助，來接近法律救援系統(tǒng)。此角色值得注意的地方在于它的“服務”“協(xié)調(diào)”而非“領導”姿態(tài)：積極介入，幫助當事人處理勞動訴訟案。這些訴訟案在勞資雙方展開，多數(shù)屬于工傷賠付、工資拖欠、職工福利性質(zhì)，基本上是那些已經(jīng)有了法律規(guī)定，但無法得到有效訴訟、實施和賠付兌現(xiàn)的民事糾紛案例。法律服務中心的具體工作內(nèi)容有：主動獲取信息，聯(lián)系勞方和資方，提供法律咨詢一條龍服務，介紹訴訟程序，幫助準備訴訟材料，幫忙代理或者代為尋找律師，甚至聯(lián)絡不同的法律、工商、社保和政府機構(gòu)，促進事故的解決和賠付兌現(xiàn)。工會法律服務中心人員也擔任陪審員(共計80件)和仲裁員(共計252起)。在義烏，使用工會法律中心的成本很低，中心的服務不收任何費用，幾年來，工會免費為職工出庭仲裁代理149起，出庭訴訟代理170起。一般在市場上，律師可以選擇接案或不接案，但工會法律服務中心不推托拒絕，它接待過集體來訪331批共6502人次。工人接近中心的方式簡便，一個電話就行，咨詢、準備、代寫、代訟，代傳遞報告等要求都能滿足，甚至只訴訴苦，傳遞一下信息，讓事件在媒體公開這些小事也做。為此，工會建立了熱線電話，幾年下來，他們接聽并回復職工咨詢3817人次。[4](P125)圖3法律中心來電案件受理匯總表(2000-2006)圖4調(diào)解成功的案例比例(2000.10-2007.11.30)更重要的，是工會能辦成事。2000-2007年，工會通過法律服務為當事人追討工資或挽回經(jīng)濟損失1770.334萬元。2000年10月-2007年11月30日，義烏工會接手的4120件糾紛案件中，調(diào)解成功的有3813件，成功率為92.5%。工會的“結(jié)構(gòu)洞”位置非法律機構(gòu)推進民事糾紛解決，是一個很中國化的現(xiàn)象。在中國的體制下，公共機構(gòu)(政府有關部門，法院等)和社會服務對象(企業(yè)、個人等)，權(quán)力上差別不少，它們在社會結(jié)構(gòu)中有各自的運轉(zhuǎn)領域，處于分離狀態(tài)，很少發(fā)生聯(lián)系，甚至互有躲避。如同社會中形成很多蜂巢狀結(jié)構(gòu)，內(nèi)部聯(lián)系緊密，但相互之間的有效連接很稀疏，社會學稱為結(jié)構(gòu)洞。這種情況類似在社會中形成了無數(shù)的“墻”，將公共領域(法院，政府)和私人領域(糾紛解決需求)隔離開來，分離了國家和社會，大量的社會需求很難有能力利用公共物品比如法治和法律得到解決。因此，民眾的感受是，法律在那里為有權(quán)有勢的他人服務，但不是我們可用得上、夠得著的。而義烏工會的新角色填充了結(jié)構(gòu)洞，將國家(公務機構(gòu)方)和社會(服務需求方)制度化地聯(lián)系起來了，結(jié)果使雙方的接觸得以通過這種中介機制更容易進行。這得益于工會的特殊位置。工會不是權(quán)力機構(gòu)，不能用文件或行政命令處理問題，只能依靠積極奔走、溝通多方、竭力推動各個環(huán)節(jié)啟動，直至判決兌現(xiàn)。必要的時候，工會還要為當事人做中，參與調(diào)解、疏通、勸誡和說服各方，或者將案例介紹轉(zhuǎn)交給相關部門比如市信訪局、勞動局、110辦公室、市消費者協(xié)會、市個體勞動協(xié)會等。但工會也有其他團體沒有的獨自優(yōu)勢，這就是它的特殊位置：準行政機構(gòu)同時又是準社會團體的雙重身份。工會跟很多政府職能部門有常規(guī)工作聯(lián)系，它能夠接近公務機構(gòu)，也能接近市場組織，即連接政府部門、法律機構(gòu)、企業(yè)主和勞工。這些條件使之在獲得信息、搜集證據(jù)、積極協(xié)調(diào)方面可能發(fā)揮特別作用：調(diào)動法院、公安、政府(勞動部門)、媒體的資源，產(chǎn)生較大的聯(lián)合推力促進事故解決，從而在促進社會成員個人和法律體制，甚至國家體制的連接方面發(fā)揮作用。當義烏工會這樣做的時候，它正在幫助弱小的個體有力量使用國家的法律救援，同時在政治上，也正在促進弱勢群體對公務部門產(chǎn)生認同。人們說這是工會發(fā)展出的新角色，沒有錯，但這些新作用的產(chǎn)生，顯然借助了工會在體制內(nèi)的原有位置——法團主義結(jié)構(gòu)下的“準”社會團體地位。在中國，工會不是政治團體，不能用對抗、制衡、談判和制造壓力處理問題，它更不是法律機構(gòu)，不能主事判決。但工會的社會團體性質(zhì)特別，它在行政體制內(nèi)具有人事編制、資源劃撥和機構(gòu)地位，有常規(guī)發(fā)言和反映問題的組織渠道，這意味著它有機會調(diào)動行政和社會資源。因此在社會結(jié)構(gòu)中，它連接行政和社會資源的位置使其具有特殊能量。故在義烏的被訪當事人多數(shù)都承認，比起其他途徑，通過工會解決事情“成效更高”。果然，當工會主動接手勞資糾紛案件后，各種幫派組織的活動逐漸銷聲匿跡。這說明，社會中缺乏一個制度化的中介機制，把當事人和法律機構(gòu)連接起來，讓法律便于普通人使用，而義烏工會的新角色起到了這樣作用。成效及反應從各方的反應看，義烏工會的做法很有成效。因為當?shù)卣?、勞方和資方的受訪人士，大都對法律服務表示滿意[4](PP467-508)，人們對“工會能夠解決問題”給予高度承認，甚至認為工會“解決問題的作用”并不低于更有權(quán)威的政府。值得注意的是，工會是怎樣取得當事人各方的信任的？處理糾紛是在利益相對的兩組人之間工作，如果法律服務總是對一方有利，它的公信力將受到損害。義烏工會獲得信任的關鍵，是堅持法律服務組織的中立性，避免僅僅成為一方利益的代表。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，經(jīng)義烏工會幫助解決的勞資糾紛，雖然被訴方主要是資方公司，但結(jié)案后的責任歸屬并非一概是資方公司。這樣的記錄使其也獲得資方的信任：企業(yè)主發(fā)現(xiàn)，在工會介入后，他們被打或者陷入無盡糾纏的比例大大降低。因而，雖然尋求工會幫忙的主要是工人，但資方也愿意找工會調(diào)解棘手事端，因為能提高自己的安全感，切實解決問題。因此，當在工人中詢問“工會代表誰的利益”時，出現(xiàn)了并非一致的意見。在群眾眼中，它的代表性不那么清晰，這反映了工會調(diào)解的“中間”角色，也是社會整合機構(gòu)的正常身份。當利益沖突中的人們不斷看到，工會的調(diào)處結(jié)果注重證據(jù)，而非總是一邊倒向工人時，才能增強使用法律手段的信心。在這一意義上，義烏工會的做法取得的意外效果，是通過增強使用者的信心，在社會中宣傳了法律，客觀上維護了法律的權(quán)威。這也說明，法律處理的公正必須在實踐中被人們看到，才能被人們認識、接受、相信和尊敬，并愿意使用它。圖5政府職能部門和工會解決問題哪個更有用案例的法律經(jīng)驗總結(jié)案例的經(jīng)驗，回應“義烏外來工為什么愿意使用法律”，可以初步提出幾個定律①：效用定律：如果法律不能行之有效，人們就會尋求他們認為是更有效的解決途徑，比如“上訪”、制造群體事件或組建“幫會”解決他們的問題；成本定律：如果法律使用費用太貴或不容易使用，或因為沒有文化不便于使用，人們就會尋求更便宜、更方便使用的途徑來解決他們的問題；價值定律：如果人們看不到法律公正處理的案例，對其喪失信心，就會尋求其他極端的方法尋求公正；結(jié)構(gòu)定律：如果沒有社會機構(gòu)充填結(jié)構(gòu)洞，將公務服務和民眾需求制度化地聯(lián)系起來，使民眾的需求無法得到回應，并及時納入公共解決程序，就會積累國家與社會的對立，從而損害社會成員對體制的信任和認同。這幾點可以相互聯(lián)系，來整體地加強人們對法律、甚至對國家的基本看法，它們也可以獨立發(fā)揮作用——在具體的事件中，引導人們接近或疏遠法律以及國家等公務組織，損害后者的威信。特別有價值的是，義烏案例是在現(xiàn)有體制下操作的，它取得了相對成功的經(jīng)驗。此經(jīng)驗并非外來，答案也不復雜：要想避免人們采用極端的方法、吸引他們利用法律解決問題，需要使法律在上述幾點上優(yōu)于其他任何方法。顯然，滿足上述定律，具有“激勵”人們更愿意使用法律的效果。因此，符合這些定律的政策建議預計更可能產(chǎn)生實效。政治后果：社會整合意義從宏觀的內(nèi)聚和穩(wěn)定來說，義烏工會的角色促進了國家(公務機構(gòu))和社會(服務需求方)的整合。它在國家和社會之間，建立一個有效的、制度化的、可持續(xù)的結(jié)合點，這是一個有價值的中國經(jīng)驗。在國際社會經(jīng)驗中，處理穩(wěn)定的機制一般有兩種途徑：加強政治整合或社會整合。二者雖然都有賴于力量平衡結(jié)構(gòu)，但作用的機制不同。義烏案例中可以發(fā)現(xiàn)，工會在現(xiàn)存體制內(nèi)工作，它沒有建構(gòu)新的政治機制，比如明確代表某群體利益、推進它們的權(quán)利擴展、逐步形成穩(wěn)定、具有自主地位的利益組織化單位，并推進其制度化立法，通過動員、談判、制衡、展示影響力進入公共領域，用價值口號正當化自己的目標并吸引人們認同，等等。這些是定義中政治機制的主要功能，它們通過多元利益的組織化方式，作用于社會不同力量和利益的制衡。而社會整合主要通過法治推進和社會團體的活躍角色達成。如果社會團體提供的中介功能，能夠有效促進國家和社會的聯(lián)系，幫助人們更順利的接近公務機構(gòu)，比如法律援助，他們彼此的沖突就會降低，彼此的依賴、歸屬、認同和內(nèi)聚就被加強。更重要的是，這種加強是以理性、證據(jù)和程序來實現(xiàn)秩序，不必經(jīng)由暴力沖突求得解決問題，因而社會的穩(wěn)定性增加。上述機制可以解釋，為何在義烏勞資糾紛普遍，但群體性事件較少發(fā)生。需要充分認識到，義烏工會填補結(jié)構(gòu)洞的作用展示了一種社會整合機制，但具有重要政治后果。其特點是，大量中介性社會組織填補結(jié)構(gòu)洞，提供低政治化、非商業(yè)性、高效能、低成本、高信任度的法律服務，將勞資糾紛引向依法解決的渠道。這一機制補充了有關制度供給的不足，后果是降低了個人事件轉(zhuǎn)化為群體事件、社會沖突轉(zhuǎn)化為政治沖突的概率。說明：圖表主要根據(jù)韓福國小組收集的調(diào)查資料以及《新型產(chǎn)業(yè)工人與中國工會》(上海人民出版社，2008)中的