我國大學(xué)問責系統(tǒng)要素構(gòu)成和運行機制分析

我國大學(xué)問責系統(tǒng)要素構(gòu)成和運行機制分析

一、我國高等教育語境中的問責涵義從世界范圍來看，發(fā)端于行政部門的問責漸漸影響到高等教育管理領(lǐng)域，英、美等國都建立起高等教育問責制度。問責在我國為人熟知，主要源于部分官員因為突發(fā)事件被問責而下馬，官職不保。而實際上，問責涵義遠遠不止于此，參照國際相關(guān)研究，我國的高等教育問責至少應(yīng)該包括以下幾方面涵義：責任是問責的第一要義。問責是與責任聯(lián)系在一起的，哪里有責任，問責就會跟蹤而至。簡言之，問責就是一方采取措施讓另一方負起責任來，這些措施通常包括應(yīng)答性說明和強制性獎懲。因此，在高等教育問責關(guān)系中，大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者是問責的發(fā)動者，有獲得說明和實施獎懲的權(quán)利；大學(xué)相關(guān)部門及其負責人則充當問責的對象，有責任就相關(guān)情況做出說明和解釋。評估和審計是問責得以實現(xiàn)的途徑。建立問責制的目的需要借助適合的評估和審計方式才能實現(xiàn)，政府問責多需要績效報告和績效撥款，學(xué)術(shù)問責多需要認證，市場問責可通過大學(xué)排行榜和學(xué)生高考填報志愿院校。信息公開和報告是問責系統(tǒng)發(fā)揮作用的強力保證。信息公開和透明是大學(xué)證明自身責任實現(xiàn)狀況的一種重要途徑，同時，也能消除外界懷疑，增進相關(guān)外部系統(tǒng)對大學(xué)的信任、了解和支持。問責制在詞源學(xué)上的意義就是向利益相關(guān)者報告、解釋、說明和證明使用資源的方式、途徑與效果的義務(wù)和責任。責任追究是體現(xiàn)問責威力的最直接工具。問責之所以能發(fā)揮比評估、測評更大的影響力正是在于它對于導(dǎo)致問題發(fā)生的責任部門及其領(lǐng)導(dǎo)人行政和法律責任的認定。當然，問責發(fā)揮作用不應(yīng)只局限于事后，做好事前風(fēng)險控制也是應(yīng)對問責的策略之選?？冃С掷m(xù)改進是大學(xué)問責追求的最終目標。在高等教育管理領(lǐng)域引入問責制的根本目的在于督促大學(xué)不斷進行內(nèi)部管理改革，進一步提高公共經(jīng)費使用效率，以高效率的方式完成教學(xué)和科研等基本職能。問責系統(tǒng)是一種應(yīng)答和響應(yīng)機制。一旦有外部利益相關(guān)者對大學(xué)某項工作產(chǎn)生疑問，問責系統(tǒng)立即響應(yīng)開始運行。這也是問責不同于評估的地方，問責本身就是一個運行系統(tǒng)，評估只是其中一環(huán)，還包括信息公開及與之相連的結(jié)果獎懲。因此，問責系統(tǒng)一旦啟動，其影響會持續(xù)跟進，對大學(xué)現(xiàn)有工作的改進起到推動作用。二、我國大學(xué)問責系統(tǒng)的要素構(gòu)成與運行機制(一)要素構(gòu)成任何實體之間的問責關(guān)系，都涉及這樣幾個基本問題：誰來發(fā)起問責？對象是誰？有關(guān)哪些事務(wù)？通過什么方式？結(jié)果如何？對于大學(xué)而言也不例外。大學(xué)與其內(nèi)外部利益相關(guān)者所構(gòu)成的問責系統(tǒng)包括以下幾方面要素：1.問責發(fā)動者從廣義而言，大學(xué)的各種內(nèi)外部利益相關(guān)者都可以對大學(xué)發(fā)起問責。就大學(xué)的外部利益相關(guān)者而言，大致可以劃分為政府機構(gòu)、專業(yè)組織和市場力量三類，大學(xué)對它們分別負有不同內(nèi)容的責任。換句話說，它們都運用了不同的問責模式對大學(xué)事務(wù)做出問責。一是公共—國家控制模式，它以科層制、清晰的控制鏈、單向的信息流和官僚化的學(xué)校與系統(tǒng)組織為主要特征，也就是說以民主方式得到法律賦權(quán)的中央和地方機構(gòu)有權(quán)利對學(xué)校做出評議。二是專業(yè)控制的模式，通過學(xué)校教師或?qū)I(yè)化社會組織來對學(xué)校進行問責，此模式的一個重要特點就是自我報告和評價。學(xué)校要對外部的評議要求做出反應(yīng)，同時還要保持和延伸自己的專業(yè)獨立性，掌握自治權(quán)。三是消費者為中心的模式，可以運用擇?；蚱渌袌鰴C制來運作問責機制。以上這些問責系統(tǒng)中，問責關(guān)系的參與者不同，對于負責的判斷標準也不同，一方對另一方實施問責的方式也不同。我國是一種政府主導(dǎo)的大學(xué)問責模式，大學(xué)對來自教育部的工作檢查、教學(xué)評估極為重視，而對媒體、普通民眾、一些社會組織的問詢或疑問回應(yīng)不夠，造成大學(xué)日益行政化、“衙門化”。長此以往，大學(xué)作為研究和傳播高深學(xué)問所應(yīng)保持的象牙塔地位將不保，這將嚴重影響其知識的原創(chuàng)性和社會的批判性。目前，政府或管得過死，或只授權(quán)而缺乏有力監(jiān)督，政府和大學(xué)之間權(quán)責不明；學(xué)生及其家長(作為高等教育服務(wù)的直接購買者)對其所購買的高等教育服務(wù)幾乎“無權(quán)”、“無機會”過問；社會組織又發(fā)育不夠，沒能發(fā)揮其中介作用。因此，大學(xué)外部問責模式應(yīng)該有所改變，在對大學(xué)的本科教學(xué)評估中，政府色彩應(yīng)該進一步淡化，逐步讓位于專業(yè)性社會中介組織。可喜的是，“全國高等教育質(zhì)量保障與評估機構(gòu)協(xié)作會”已于2010年11月1日成立，該組織旨在加強政府、高校、評估機構(gòu)及其社會組織之間的互動與協(xié)作，促進高等教育內(nèi)外部質(zhì)量保障機構(gòu)(評估機構(gòu))之間的經(jīng)驗交流和評估合作。2.問責對象根據(jù)大學(xué)問責對象從整體到局部，主要劃分為組織問責、部門問責和校長問責三類。一般而言，來自政府的問責會指向作為高等教育組織的大學(xué)，要求大學(xué)自我評價和報告其整體運營情況。例如，教育部高等教育教學(xué)評估中心在對大學(xué)進行評估時，要求大學(xué)提交并在網(wǎng)站上公布自評報告。自評報告內(nèi)容涉及辦學(xué)指導(dǎo)思想、師資隊伍、教學(xué)條件與利用、專業(yè)建設(shè)與教學(xué)改革、教學(xué)管理、學(xué)風(fēng)、教學(xué)效果和特色項目八個方面，通過此報告，能夠比較全面地展示一所學(xué)校的概況。外界媒體或公眾通常會對大學(xué)某一方面工作發(fā)生疑問，隨后展開對大學(xué)內(nèi)部某個部門的問詢。例如，在過去的幾年中，曾由于媒體揭露的大學(xué)招生“暗箱操作”、教授科研成果造假、校長貪污或挪用公款、畢業(yè)生“被就業(yè)”等問題，引發(fā)了公眾對于大學(xué)的信任危機，要求大學(xué)就招生、科研、財務(wù)以及就業(yè)等重要工作所存在的問題作出解釋并進行改革的呼聲很高。為了回應(yīng)外界的質(zhì)疑之聲，大學(xué)極有必要定期發(fā)布工作報告，并建立新聞發(fā)言人制度，增加信息的透明度。校長問責是行政領(lǐng)域的官員問責制在大學(xué)管理者身上的具體應(yīng)用。我國大學(xué)校長大多由教育行政管理部門直接任命，具有一定的行政級別，對其問責理所應(yīng)當。大學(xué)校長出現(xiàn)違法亂紀、決策失誤、能力不足、推諉扯皮等問題時，一樣要面對各方面的質(zhì)詢。但又必須看到高校作為獨立的教學(xué)科研機構(gòu)，并非行政單位，政府對于大學(xué)的行政干預(yù)不應(yīng)過多，否則大學(xué)內(nèi)部難免會被高度行政化，行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上。對大學(xué)校長的問責，非常重要的一點就是對其管理方式的問責，看其是否尊重了高校的組織獨特性？看其大學(xué)內(nèi)部資源是由行政權(quán)力還是學(xué)術(shù)權(quán)力決定配置？學(xué)術(shù)委員會權(quán)力被虛化還是能對學(xué)校一切學(xué)術(shù)事務(wù)起決定作用？教代會是徒具形式還是真正在發(fā)揮職能？之所以出現(xiàn)這些問題，主要是校長“兩個負責”不均衡，即校長對上級主管部門的負責和對學(xué)校教職工、學(xué)生家長、社區(qū)成員等利益相關(guān)者的負責不均衡，校長在開展工作的過程中以上級滿意為目標，而對學(xué)校的教職工、學(xué)生家長及社區(qū)成員的利益訴求缺乏足夠的重視?？梢姡煌瑔栘煱l(fā)起者在大學(xué)管理者心中的地位是有很大不同的，處于邊緣的利益相關(guān)者的地位必須得到重視。3.問責內(nèi)容或事由一般認為，教學(xué)、科研、社會服務(wù)和國際交流是大學(xué)的基本四項職能，大學(xué)對其職能范圍內(nèi)的一項或多項任務(wù)都有接受問詢的義務(wù)。在國外，高校在實施問責制時，不同的問責主體的問責內(nèi)容可能不盡相同。但總體來說，一般要求高等教育機構(gòu)作出說明、解釋或證明的事情包括財政廉潔、財政安全、風(fēng)險管理、管理體制、成本/競爭力、物有所值、學(xué)校規(guī)劃、投資數(shù)額、學(xué)生的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、教學(xué)、研究和服務(wù)質(zhì)量、道德規(guī)范/責任、環(huán)境等內(nèi)容。在我國，外部利益相關(guān)者常常要求大學(xué)作出說明的領(lǐng)域包括：經(jīng)費使用、教學(xué)效果、學(xué)生就業(yè)、科研成果及其社會轉(zhuǎn)化率、學(xué)費水平以及招生情況等。外界在兼顧效率與公平兩個基本價值觀砝碼的基礎(chǔ)上，天平往往又會向效率一端傾斜。但是，問責內(nèi)容的選擇也不能無限擴大，各類評估不能過于頻繁，否則可能會對高校的院校自治和學(xué)術(shù)自由產(chǎn)生負面影響，還會增加學(xué)校應(yīng)對問責的運營成本。英格蘭高等教育委員會2000年發(fā)布研究報告《為了高等教育更好的問責》提出了有效問責的四項原則：(1)權(quán)衡重要的事務(wù)(measurewhatmatters)：應(yīng)根據(jù)可能提供的產(chǎn)品和結(jié)果來確定問責要求；(2)闡明關(guān)系(clarifyrelationships)：利益相關(guān)者與服務(wù)提供者之間的問責安排應(yīng)基于一種清楚的既定關(guān)系(譬如代理關(guān)系、被正式認可的供應(yīng)者、合同提供者或商業(yè)伙伴關(guān)系)，并且對結(jié)果的要求應(yīng)該提前在所達成關(guān)系的條款中條理分明、前后一致地敘述清楚；(3)尋求共同利益(seekmutualbenefits)：問責安排應(yīng)尋求利益共享者和服務(wù)提供者雙方共同利益的最大化，認可和尊重所有當事人的憲法地位和職責，并為雙方提供利益；(4)增加價值(addvalue)：問責安排應(yīng)該使服務(wù)提供者的成本最小化并為其招致的成本展示實際的增值。在發(fā)起對高校的問責時，如果能借鑒這四點原則，就會盡可能消除問責對院校有可能產(chǎn)生的不利影響，發(fā)揮其積極作用。目前，我國對大學(xué)的問責內(nèi)容集中在招生、教學(xué)、收費、衛(wèi)生、就業(yè)等領(lǐng)域，對于大學(xué)實現(xiàn)公平與效率等基本政策目標方面的問訊卻存在缺失。4.問責方式不同的問責發(fā)起者會采取多種多樣的問責方式，諸如，教育部高等教育教學(xué)評估中心的本科教學(xué)工作水平評估、一些媒體發(fā)布的大學(xué)實力相關(guān)項目排行榜。除了這些外部問責之外，大學(xué)也急需建立內(nèi)部問責系統(tǒng)。即使是大學(xué)內(nèi)部人員，行政人員、一般教師甚至是學(xué)生都有權(quán)利對大學(xué)某一項工作提起問責，或是相關(guān)后勤服務(wù)，或是某些管理制度，或是重大建設(shè)項目收支，或是項目課題的經(jīng)費使用，相關(guān)部門或人員必須及時響應(yīng)，提供信息，作出解釋，持續(xù)改進。從我國大學(xué)問責系統(tǒng)的構(gòu)成要素來看，由于問責發(fā)動者多為政府行政管理部門，由此帶來的是問責對象、事務(wù)和方式的單一性，多是對政府所關(guān)心事項的關(guān)注，而對于社會、市場、民眾利益的關(guān)切度還有待提高。這就需要增進非政府組織、市場、家長協(xié)會等利益相關(guān)者對大學(xué)撥款的影響度，進而增加他們對于大學(xué)事務(wù)的話語權(quán)，只有這樣來自這些方面的問責才有可能真正引起大學(xué)的重視。(二)運行機制1.明確事由這主要是指誰發(fā)起此次問責？此次問責指向大學(xué)哪個部門或哪位管理者？此次問責的內(nèi)容包括哪些？衡量的標準或職責規(guī)定怎樣？目前來看，有權(quán)對大學(xué)提出問責的主要是上級行政管理部門。例如，審計部門會重點審查大學(xué)財務(wù)處對于本校資金監(jiān)管和合理使用情況；教育部高等教育教學(xué)評估中心會關(guān)注大學(xué)的本科教學(xué)情況；價格監(jiān)督部門會檢查大學(xué)是否存在亂收費的問題；教工委等還會督察大學(xué)黨建、政治思想工作情況；教育部、科技部還會對大學(xué)國家、教育部重點實驗室、人文社科重點研究基地按照相應(yīng)的評估標準進行等級評定。大學(xué)面臨的各類評估檢查過于繁雜，很多時候流于形式，疲于應(yīng)對。有關(guān)政府部門應(yīng)該整合、精簡對大學(xué)的各類評估項目，集中時間統(tǒng)一檢查評估以免過于頻繁的各類檢查擾亂大學(xué)正常的教學(xué)、科研和管理秩序。一方面，政府各部門的各項檢查過多，另一方面非政府組織、團體或個體利益相關(guān)者卻沒有通過正常渠道表達他們對于大學(xué)的利益訴求，即使對大學(xué)某方面事務(wù)存在疑問，也常常只能被動等待大學(xué)的表態(tài)和答復(fù)。當然，大學(xué)內(nèi)部紀律檢查、審計等部門也有權(quán)利對相關(guān)事務(wù)提起問責。2.評估與審計對于大學(xué)實施問責，外界可以運用的評估方式或者說測量指標多種多樣，但是，任何評估都必須以大學(xué)的自我評估為基礎(chǔ)。在美國，大學(xué)需要負責的外部實體主要可以分為市民社會、市場力量和政府機構(gòu)三大類，它們對大學(xué)采取了迥異的問責方式，皆源于其利益關(guān)注點不同。認證、考試、聲譽排行、專業(yè)審查大多反映的是學(xué)術(shù)權(quán)威；州報告卡、績效報告、績效預(yù)算和撥款、標準化測驗強調(diào)的是州政府的權(quán)力；學(xué)生和校友滿意度調(diào)查則反映對院校的意見。我國對大學(xué)的評估過于單一，多是政府各個行政部門針對自己所轄事務(wù)進行檢查，令出多門，大學(xué)忙于應(yīng)對各類檢查，苦不堪言。但是，外部問責缺失社會和市場兩方利益相關(guān)者的參與，令它們的利益訴求無法正常表達。同時，也容易使得大學(xué)增長行政化風(fēng)氣，遇事唯上不唯下，大學(xué)的社會滿意度隨之下降。今后，應(yīng)該盡可能吸引更多社會實體的參與，反映更多數(shù)群體的意見。各種評估中影響最大的當屬教育部高等教育教學(xué)評估中心，它將大學(xué)自評與外部評估結(jié)合。要求大學(xué)的自評報告及其支撐材料應(yīng)具備原始性、真實性、準確性和層次性，力求精練，分量適度。外部評估主要由教育部專家組進?？疾煸u估，對學(xué)校自評工作和學(xué)校的教學(xué)工作進行全面的檢查和評價。審計也是不可或缺的問責手段。外部審計經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)高校在經(jīng)費使用方面存在的問題，但是，現(xiàn)代社會，內(nèi)部審計的領(lǐng)域和類型也不斷地拓寬和增加，相繼產(chǎn)生了內(nèi)部控制審計、基礎(chǔ)風(fēng)險審計、合規(guī)性審計、制度審計、管理審計、戰(zhàn)略審計、環(huán)境審計、績效審計、教育質(zhì)量審計等。高校如果能夠很好地建立起內(nèi)部審計防線，對于高校方方面面的發(fā)展都能發(fā)揮積極預(yù)防作用，同時，也就減少了外部問責事件的發(fā)生頻率，維護高校聲譽。3.信息公開第七版韋伯斯特大學(xué)詞典對“問責”(accountability)做了層次上的劃分，把它分為三個層次：第一個層次是描述性問責，要求提供報告，進行事實陳述；第二個層次是解釋性問責，對事件或行為進行解釋或說明理由；第三個層次是證明性問責，對事件或行為進行辯護。滿足大多數(shù)問責主體對信息類型和解釋程度(描述、解釋和證明三個層次)的要求，可借鑒美國各州高等教育績效報告格式，面向不同主體分類提供信息。此外，美國高校對外說明和匯報還有以下幾種方式：校情說明書(factbooklet)、美國高等教育綜合數(shù)據(jù)系統(tǒng)報告(IPEDS)、共享數(shù)據(jù)(commondataset)、學(xué)校效能報告(reportsoninstitutionaleffectiveness)等等，報告內(nèi)容各不相同，能滿足外界對高校信息的研究、管理、知曉、評估、數(shù)據(jù)收集等需要，減輕高校向外發(fā)布信息的壓力。在我國高等教育政策領(lǐng)域，不乏用于大學(xué)問責的好制度、好做法，但往往實踐領(lǐng)域政策執(zhí)行力度不夠，甚至有很多僅僅停留在文本階段，并不為大眾所知。信息公開就是開展問責的必經(jīng)階段。高校如果能都做到更好的信息透明，本身也是對公眾和社會負責的表現(xiàn)。而多次修改后的《高校信息公開實施辦法》也是為了實現(xiàn)這樣的初衷，提出了對高校信息公開的基本要求，明確了高校信息公開的目的、依據(jù)、適用范圍、原則、職責分工，對高校信息公開的管理體制和工作機制、公開的范圍和內(nèi)容、公開的程序和要求、監(jiān)督和保障等做出了具體的規(guī)定。這個《辦法》對于提高高校的管理水平，辦好人民滿意的教育，保證師生員工和社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，及構(gòu)建社會主義和諧社會必將發(fā)揮積極的作用。教育部還制定了《高等學(xué)校信息公開內(nèi)容基本要求》，要求各地各高校把學(xué)校工作的重點、難點、熱點問題，把社會公眾最關(guān)心的問題，作為公開的著眼點，以保障公開內(nèi)容貼近社會、貼近公眾。同時對公開的程序做了明確、具體的規(guī)定，增加了可操作性，并制定了細化的監(jiān)督檢查制度，明確了各責任主體，以保證《高校信息公開實施辦法》落到實處。但是，目前來看，各地高校對于信息公開這一要求落實得并不好。信息公開更多停留在一種滿足描述性問責的層次。在現(xiàn)階段，我國大學(xué)尤其要加強的就是信息披露和公開工作。首先，大學(xué)應(yīng)該定期公布其教學(xué)、科研、社會服務(wù)、對外交流、招生等主要職責領(lǐng)域的信息。其次，大學(xué)應(yīng)該逐步改變其信息呈現(xiàn)的方式，由模糊表述逐步走向清晰量化。再次，大學(xué)應(yīng)該公開各部門內(nèi)部管理改進進程，以確保大學(xué)能承擔起更多的責任。最后，大學(xué)應(yīng)該逐步開放招生、財務(wù)、基建等敏感領(lǐng)域信息的公開和透明。4.結(jié)果獎懲獎懲的方式多種多樣，可以是與政府撥款建立某種聯(lián)系；可以是在大學(xué)排行榜的名次上有所體現(xiàn)；可以是學(xué)生是否報考該所大學(xué)；可以是對相關(guān)人員的行政責任或刑事責任追究；抑或更為嚴重的還會取締辦學(xué)資格。在我國政府撥款主導(dǎo)的高等教育財政模式下，使用績效撥款政策更能引導(dǎo)大學(xué)提高經(jīng)費使用效率，將各類檢查結(jié)果與下一年度專項撥款幅度建立必要的聯(lián)系，允許有適度的增長或削減。在這方面，發(fā)達國家已經(jīng)有這方面的先例，英、美都有績效撥款的做法，相關(guān)經(jīng)驗值得借鑒。整體來看，我國大學(xué)問責系統(tǒng)運行機制上還未形成一個完整的閉環(huán)系統(tǒng)，很多類型的問責僅停留在明確事由、進行評估或?qū)徲嫷入A段，而之后的信息公開、結(jié)果獎懲常常沒有下文，致使問責所能帶來的影響有限。這也是我國大學(xué)問責系統(tǒng)沒有真正形成的主要原因所在。有評估，有審計，也有其他的一些測評方式存在，但是這些問責方式?jīng)]有帶來大學(xué)相關(guān)辦學(xué)信息的進一步公布，大學(xué)還像一個神秘花園，外界對大學(xué)的了解依然有限，也就無法提高公眾對大學(xué)的信任度。三、建立全面風(fēng)險管理框架是大學(xué)應(yīng)對問