旅游用地性質(zhì)

------------------------------------------------------------------------旅游用地性質(zhì)旅游用地：亟待厘清的幾個(gè)基本理論問題席建超

旅游用地問題已經(jīng)成為制約和困擾近年來旅游業(yè)發(fā)展的焦點(diǎn)問題之一。這不僅表現(xiàn)在目前各地普遍存在的旅游用地指標(biāo)缺失，“項(xiàng)目落地難”方面，更體現(xiàn)在全國因旅游用地引發(fā)的問題受到越來越多的關(guān)注，有的甚至成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管國家相關(guān)職能部門已經(jīng)開始關(guān)注到這個(gè)問題，并在一些地區(qū)進(jìn)行了探索性改革嘗試。但是，其特殊性和復(fù)雜性，仍需要在基礎(chǔ)理論層面提供系統(tǒng)研究作為支撐。

一、界定與特點(diǎn)

對(duì)于“旅游用地”界定目前尚沒有明確定義。目前的一些相關(guān)界定基本缺少相關(guān)法律制度依據(jù)，這顯然無助于在實(shí)際政策層面上的操作。

那么，如何正確界定“旅游用地”呢？我們可從《中華人民共和國土地管理法》中尋找答案。

作為國家進(jìn)行土地管理的基本法律，其在第四條“國家實(shí)行土地用途管制制度”已隱含著對(duì)“旅游用地”的規(guī)定：

第一，“旅游用地”屬于建設(shè)用地的一種。也就是說，非建設(shè)性用地變成旅游用地，必須經(jīng)過相應(yīng)的法律程序。

第二，“旅游用地”主要指用來旅游開發(fā)和建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物的用地。這既包含了諸多受法律保護(hù)的全國重點(diǎn)保護(hù)文物、自然保護(hù)區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)等建設(shè)用地，也包含了獨(dú)立于這些用地類型之外新的建設(shè)用地。

第三，“旅游用地”具有與“城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、軍事設(shè)施用地”等同的用地類型，是一種功能性用地。因此，也應(yīng)該具有與這些用地類型相同的屬性界定，如明確產(chǎn)權(quán)邊界和空間屬性，有符合自身特點(diǎn)的用地規(guī)范和系統(tǒng)流程等。

與一般建設(shè)用地，如城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地不同，除了具有上述建設(shè)用地一般屬性特征外，旅游用地還有其自身的特點(diǎn)。

（1）用地導(dǎo)向的外向性：旅游用地是以滿足“人（旅游者）”的旅游休閑度假為基本導(dǎo)向的用地類型，屬于“服務(wù)型”用地范疇。

（2）用地功能的集成性：旅游用地多以自然資源和社會(huì)資源、文化資源為依托，旅游功能短期內(nèi)并不影響土地的原始屬性；此外，除了旅游設(shè)施用地具有純化的用地特征外，許多旅游地兼有城市用地和鄉(xiāng)村用地的特征，大部分旅游用地屬于“與旅游相關(guān)的用地”。

（3）用地來源的普適性：旅游業(yè)用地對(duì)土地類型屬性要求不嚴(yán)格。各種土地類型，如不可轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)的軍事用地、教育用地、自然保護(hù)區(qū)用地；開發(fā)前有基準(zhǔn)地價(jià)的“四荒”用地等；土地上有建筑及其他附著物的用地等。只要經(jīng)過規(guī)劃建設(shè)，能夠滿足旅游者旅游需求，都可以用做旅游用地。

（4）用地需求的階段性：早期觀光旅游階段，旅游用地主要依托于具有高價(jià)值的自然或者人文歷史旅游景觀資源，如全國文物單位、國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等諸多載體。進(jìn)入休閑度假旅游階段后，隨著旅游需求日趨個(gè)性化和多元化，傳統(tǒng)用地已難以滿足旅游市場(chǎng)需求，用地開始向其他土地類型擴(kuò)展。

（5）用地強(qiáng)度的“適度”性：旅游用地強(qiáng)調(diào)以滿足旅游者多元游憩需求為基本出發(fā)點(diǎn)。這就要求旅游用地在追求集約經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的同時(shí)，要考慮到旅游者對(duì)自然生態(tài)和社會(huì)人文環(huán)境舒適度的現(xiàn)實(shí)要求，強(qiáng)調(diào)土地利用強(qiáng)度的“適度集約”。

（6）用地選擇的區(qū)位性：通常旅游用地位置的選擇要求較為嚴(yán)格，其中有兩個(gè)含義，第一，旅游用地基本配置在交通便捷、人口密集、地質(zhì)條件良好的城市或者城市郊區(qū)。第二，地塊本身，或者周邊地區(qū)一般要求有良好的自然和人文環(huán)境。

二、類型劃分根據(jù)各地區(qū)旅游用地目的和

政策需要看，旅游用地包括三種類型：

（1）“旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地”。指服務(wù)于“熱點(diǎn)”旅游城市（鄉(xiāng)村、景區(qū)）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的用地類型。在這些地區(qū)，旅游業(yè)已確定其主導(dǎo)地位，并成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的主要推動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，不僅指旅游產(chǎn)業(yè)自身用地需求，同時(shí)包括產(chǎn)業(yè)輻射項(xiàng)目用地需求。其用地類型多樣，構(gòu)成復(fù)雜，空間約束較強(qiáng)；不僅有更大規(guī)模數(shù)量要求，也有用地質(zhì)量限制，如要通過用地配置來豐富旅游產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間集聚和產(chǎn)業(yè)體系等。

（2）“旅游項(xiàng)目開發(fā)用地”。指服務(wù)滿足旅游“溫”、“冷”區(qū)或者一般城市休閑度假需求的用地類型。這種用地類型功能相對(duì)單一，僅僅滿足公眾游憩需求而已，不具有旅游產(chǎn)業(yè)用地特點(diǎn)，這種用地類型也是目前存在最多的旅游用地類型；

（3）“公益性旅游項(xiàng)目用地”。指與旅游活動(dòng)相關(guān)的各種公益性質(zhì)的博物館、展覽館等用地類型，只有少數(shù)項(xiàng)目存在。從實(shí)際情況看，因各地旅游發(fā)展階段不同，對(duì)旅游用地需求差異顯著。

目前旅游用地中最大的認(rèn)識(shí)問題是對(duì)旅游階段用地需求的混淆，許多旅游熱點(diǎn)地區(qū)仍以“項(xiàng)目用地”去代替“產(chǎn)業(yè)用地”，不僅在用地總量規(guī)模上難以保障，同時(shí)也制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，如項(xiàng)目缺少空間集聚，同質(zhì)化惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇；項(xiàng)目缺乏關(guān)聯(lián)，產(chǎn)業(yè)缺少統(tǒng)籌；旅游用地碎片化，項(xiàng)目發(fā)展“孤島化”等。這種“工業(yè)型項(xiàng)目型”的用地模式也往往因違反現(xiàn)有法律制度規(guī)定成為媒體負(fù)面報(bào)道的重點(diǎn)。

三、問題本質(zhì)

本質(zhì)上說，目前旅游用地問題是轉(zhuǎn)型升級(jí)的“增量”旅游建設(shè)用地指標(biāo)供給和配置不甚合理的問題。究其原因，有三個(gè)主要因素：

（1）總量供給缺失。一般性城市土地利用總體規(guī)劃和城市用地指標(biāo)中沒有旅游用地指標(biāo)配置。按照現(xiàn)有2012年1月1日起實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)要求“用地統(tǒng)計(jì)范圍與人口統(tǒng)計(jì)范圍必須一致”，也就是“以當(dāng)?shù)厝丝诖_定用地指標(biāo)”的統(tǒng)計(jì)方法。其中人口規(guī)模是按照區(qū)域常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，沒有短期“流動(dòng)人口”用地配給，造成旅游用地指標(biāo)從根源上缺失。

（2）總量供給不足。風(fēng)景旅游城市中土地利用配置指標(biāo)偏小。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定“區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)、風(fēng)景旅游等具有特殊情況的”，其“上限不得大于150.0平方米/人?！钡@種用地指標(biāo)的規(guī)定，難以滿足旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求。

（3）結(jié)構(gòu)性不足。旅游用地在已有城鄉(xiāng)建設(shè)用地系統(tǒng)配置中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。相較于工業(yè)用地以及其他產(chǎn)業(yè)用地，旅游用地具有集約度較低，投資回收期長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差；而相對(duì)于農(nóng)業(yè)用地，又缺少《基本農(nóng)田保護(hù)制度》的法律約束，這使得旅游用地在與其他產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。

四、產(chǎn)生根源

旅游用地問題產(chǎn)生的根本原因在于“服務(wù)型社會(huì)土地利用需求”與“生產(chǎn)型社會(huì)土地制度設(shè)計(jì)”之間的矛盾。這種矛盾，既是旅游用地階段性特征的表現(xiàn)，同時(shí)也是與旅游業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的配套系統(tǒng)土地制度設(shè)計(jì)的滯后和缺失。

（1）基本法律依據(jù)不夠完善。盡管旅游用地在《土地法》中僅僅作為建設(shè)用地的一種類型予以提及，但是與其他同類型用地相比，如“城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、軍事設(shè)施用地”缺少更為明確的法律界定；而后續(xù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》對(duì)其規(guī)劃利用程序并沒有提及。新出臺(tái)的《旅游法》中第二十條指出，“各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求……規(guī)劃和建設(shè)交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要……”但是因?yàn)槁糜瓮恋乩靡?guī)劃本身缺乏細(xì)則，其真正實(shí)施缺乏可操作性。

（2）配套法律制度體系缺失。旅游用地在現(xiàn)有土地利用分類體系和城鄉(xiāng)土地利用分類體系中缺少位置。GB/T21010-2007《土地利用現(xiàn)狀分類》系統(tǒng)中，旅游用地散布在“住宿餐飲用地、城鎮(zhèn)住宅用地、文體娛樂用地、公共設(shè)施用地、公園與綠地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地”中，其中“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”為最直接的旅游用地類型。而在2011版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中，城市用地共分為8大類、35中類、44小類和城鄉(xiāng)用地分類，市域內(nèi)城鄉(xiāng)用地2大類、8中類、17小類中，卻沒有“旅游用地”。因?yàn)闆]有分類，所以在城鄉(xiāng)土地建設(shè)規(guī)劃中，也就沒有相應(yīng)指標(biāo)的配置。

（3）用地規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)缺失，難以體現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)特質(zhì)?，F(xiàn)有旅游用地基本沿襲“工業(yè)”項(xiàng)目發(fā)展模式，忽略了旅游用地外向性用地、適度集約用地、普適性用地等特質(zhì)。

五、具體表象

因?yàn)槁糜斡玫匾劳蟹审w系不夠健全，加上規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的缺失，引起諸多用地問題：

（1）拿地程序不規(guī)范：主要存在于“城外”鄉(xiāng)村集體用地的土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。盡管鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)模和利用程度持續(xù)擴(kuò)大，但是因?yàn)楝F(xiàn)有農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)不暢，多數(shù)未取得合法用地手續(xù)。

（2）拿地程序較為復(fù)雜。主要體現(xiàn)在農(nóng)用地或未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的審批過程。旅游用地因需要占用大量農(nóng)用地或者未利用地，審批程序比普通用地審批程序更加復(fù)雜，審批周期更長(zhǎng)。此外，還有一些旅游項(xiàng)目雖未改變土地用途，但由于土地使用權(quán)人變更，同樣面臨審批層級(jí)高、程序多，項(xiàng)目用地獲批取得慢、周期長(zhǎng)的問題，并且導(dǎo)致為了規(guī)避審批程序的違法用地現(xiàn)象增多。

（3）拿地成本較高。這是相對(duì)的概念，旅游用地出讓價(jià)格高、年限短。由于目前旅游產(chǎn)業(yè)沒有單獨(dú)的用地門類，各地基本按30年-50年的經(jīng)營性用地出讓，因旅游產(chǎn)業(yè)本身具有高投資、高風(fēng)險(xiǎn)、低收入、慢回報(bào)的產(chǎn)業(yè)特征，加上旅游用地未單獨(dú)設(shè)立基準(zhǔn)地價(jià)，在評(píng)估地價(jià)時(shí)，主要參照商業(yè)服務(wù)類用地基準(zhǔn)地價(jià)，造成旅游用地出讓價(jià)格偏高。

（4）拿后無序利用。突出表現(xiàn)為：

第一，拿了不用，坐等升值。主要以占有資源為目的，不開發(fā)、不投入，致使許多土地被限制，特別是影響后續(xù)企業(yè)的入??；

第二、拿了不會(huì)用，粗放經(jīng)營。部分因經(jīng)營者自身觀念、經(jīng)營方式等局限，旅游用地仍處于低水平開發(fā)階段，造成用地浪費(fèi)；另外盡管項(xiàng)目較為高端，但是缺少統(tǒng)籌，綜合配套不足或者“高端”項(xiàng)目占地過多，也引起設(shè)施和房產(chǎn)大量閑置。

第三、拿了亂用，破壞性建設(shè)。這種破壞性建設(shè)在全國各地比比皆是。近年來，大批“主題”不突出的主題公園的閑置就是典型案例。

第四、改為它用——房產(chǎn)化。這主要體現(xiàn)在以旅游開發(fā)為名，從事房地產(chǎn)開發(fā)。

(5)忽視用地公平。此為現(xiàn)階段最突出的矛盾，主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體用地旅游化過程中，因?yàn)檎鞯爻绦虿灰?guī)范，補(bǔ)償機(jī)制不健全，補(bǔ)償分配不到位，失地農(nóng)民缺乏社會(huì)保障，以及補(bǔ)償缺乏社會(huì)監(jiān)督等，產(chǎn)生利益重構(gòu)帶來用地的不公。

六、政策出口

旅游業(yè)相比其他產(chǎn)業(yè)，是近30年才快速崛起并不斷成長(zhǎng)壯大的產(chǎn)業(yè)。其產(chǎn)業(yè)地位在2009年《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國發(fā)[2009]41號(hào))才開始最終確立。盡管在這個(gè)文件中，提出要“積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項(xiàng)目。支持企事業(yè)單位利用存量房產(chǎn)、土地資源興辦旅游業(yè)?！薄秶衤糜涡蓍e綱要》也提出了“城鄉(xiāng)規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮旅游休閑場(chǎng)地和設(shè)施用地，優(yōu)化布局。”但是并沒有給出系統(tǒng)的、具有可操作性的解決方案。也就是說，相對(duì)于傳統(tǒng)“生產(chǎn)性用地”制度規(guī)定，作為“服務(wù)型用地”的旅游用地問題，無論在思想認(rèn)識(shí)上，還是具體操作上都有探索、調(diào)整和適應(yīng)的過程。因此，對(duì)于旅游用地，在政策目標(biāo)設(shè)計(jì)上，要立足國家新型城鎮(zhèn)化和“調(diào)結(jié)構(gòu)，促發(fā)展”以及推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略需求，客觀分析旅游用地階段需求，以保護(hù)國土資源，促進(jìn)土地集