依法行政和行政執(zhí)法監(jiān)督講座

依法行政和行政執(zhí)法監(jiān)督講座1

行政執(zhí)法是依法行政重點(diǎn)和難點(diǎn)，便于大家理解，我將結(jié)合依法行政進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)講述，主要包括三個(gè)問題：

引言依法行政問題依法行政綱要問題實(shí)現(xiàn)依法行政道路問題一、依法行政（一）依法行政的含義

要點(diǎn)1、行政權(quán)利取得必須有法律依據(jù)2、行政行為履行必須遵守法律規(guī)定3、違法行政權(quán)力必須承擔(dān)法律責(zé)任一、依法行政（一）依法行政的含義重心1、依法行政是依法治官，不是依法治民2、依法行政是依法治權(quán)，不是依法治事3、依法行政只有依法治己，才能依法治人我國(guó)依法行政制度框架

總體上我國(guó)更接近于大陸法系，同時(shí)也借鑒了英美法系的一些特點(diǎn)，這些年我們國(guó)家改革開放，美國(guó)比較發(fā)達(dá)，與該國(guó)交流也多，對(duì)他們的法律制度借鑒也多，相對(duì)于大陸法系反倒弱一點(diǎn)，但總體上是大陸法系，有組織法，但我們的組織法由于機(jī)改未到位，還很不完善，有行政行為法，包括行政立法和行政執(zhí)法法律制度，對(duì)政府立法做了詳細(xì)的規(guī)定，我們知道我國(guó)有百分之八十的法律是由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的，我們國(guó)家的法律有四百多部，地方性法規(guī)有八九千部，部委規(guī)章三萬多部，有行政救濟(jì)法，如行政訴訟法、行政復(fù)議法等。同時(shí)將大陸法系與英美法系有關(guān)制度相結(jié)合，比如在司法監(jiān)督上，我們沒有象大陸法系那樣設(shè)立專門的行政法院，但在普通法院又設(shè)立了行政法庭。所以沒有嚴(yán)密的行政執(zhí)法制度就沒有法制可言。（二）依法行政制度框架

依法行政不僅是一個(gè)原則，一個(gè)理念，更是套制度，如果沒有一整套制度支撐，依法行政將形同虛設(shè)。我們通過大陸法系和英美法系兩種依法行政制度模式比較，將對(duì)我國(guó)依法行政制度框架有更深刻的理解。大陸法系英美法系兩種模式行政組織法行政行為法行政救濟(jì)法委任立法行政程序司法審查（三）行政執(zhí)法含義

行政執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章對(duì)特的相對(duì)人做出的直接影響其權(quán)利義務(wù)處理決定，以及對(duì)行政相對(duì)人對(duì)權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況，進(jìn)行監(jiān)督檢查的各類行政行為的總和。它包括行政許可，行政監(jiān)督、行政處罰、行政指導(dǎo)、行政合同，行政征收、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制等。特征3、行政執(zhí)法的目的是實(shí)施法律1、行政執(zhí)法主體特定性和不對(duì)等性2、行政執(zhí)法的內(nèi)容是具體行政行為4、行政執(zhí)法以具體形式得以實(shí)施行政執(zhí)法特點(diǎn)特點(diǎn)先定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力不可自由處分、

放棄行政執(zhí)法優(yōu)越地位內(nèi)容合法適當(dāng)對(duì)象適格遵守法定程序行政執(zhí)法構(gòu)成要件主體合法行政執(zhí)法構(gòu)成要件（四）行政執(zhí)法制度框架

分為兩方面法律制度：一方面是某一類行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律，比如公安機(jī)關(guān)執(zhí)行《治安管理處罰條例》，工商機(jī)關(guān)執(zhí)行《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等等，這這一類法律比較常見，但行政法上講的更多的是所有行政機(jī)關(guān)都要共同執(zhí)行的法律制度。行政處罰法行政許可法行政強(qiáng)制法共同執(zhí)行法律制度（五）行政監(jiān)督法律制度行政機(jī)關(guān)上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)對(duì)社會(huì)監(jiān)督監(jiān)督行政行政訴訟法行政復(fù)議法行政賠償法我監(jiān)督權(quán)的自對(duì)行政人大、政協(xié)監(jiān)督法院訴訟監(jiān)督加強(qiáng)對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件監(jiān)督復(fù)議監(jiān)督國(guó)家賠償和補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督社會(huì)監(jiān)督對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督

我國(guó)現(xiàn)在依法行政到底是個(gè)什么現(xiàn)狀,一種認(rèn)為我們國(guó)家依法行政情況非常好，稍微再努把力就可以建設(shè)法治政府。另外一種看法悲觀的認(rèn)為，我國(guó)依法行政非常糟糕。都是紙上規(guī)定，沒有得到確實(shí)執(zhí)行，所以建設(shè)法治政府根本沒有希望。這兩種哪種正確呢？我個(gè)人認(rèn)為都不太客觀，不太準(zhǔn)確，正確的骨架應(yīng)該是有五個(gè)并字。成績(jī)與問題并存A有利條件與困難并存B緊迫性和長(zhǎng)期性并存C動(dòng)力與阻力并存D將法治作為價(jià)值目標(biāo)與作為實(shí)用工具并存E（六）依法行政現(xiàn)狀（七）依法行政深層次矛盾

第一：地方部門依法行政動(dòng)力與國(guó)家依法行政動(dòng)力不同步，

甚至相沖突第二：地方部門依法行政需要國(guó)家全方位聽證與現(xiàn)在主要依靠地方局部自主摸索依法行政之路之間的矛盾。第三：依法行政成效的長(zhǎng)期性和間接性與依法行政的急功近利之間的矛盾。第四：依法行政需要整體推動(dòng)與現(xiàn)在的普遍存在的單項(xiàng)突進(jìn)，硬性治理之間的矛盾。

二、依法行政剛要（一）剛要法律地位

在我國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)，對(duì)依法行政制度的發(fā)展和完善對(duì)1999年國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政決定的深化和細(xì)化發(fā)展綱要是今后十年全面實(shí)施依法行政的總章程法律地位二、依法行政剛要（二）剛要基本框架三塊十一部分綱要主要內(nèi)容建設(shè)社會(huì)主義保障措施第一塊第二塊第三塊指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、基本原則和基本要求二、依法行政剛要（三）剛要理論精髓

綱要是法治規(guī)律和中國(guó)國(guó)情創(chuàng)造性結(jié)合的藍(lán)本。它體現(xiàn)了世界普遍的法治理念，法治精神，法治原則，但是又是立足中國(guó)國(guó)情，把二者結(jié)合起來，具體體現(xiàn)在四個(gè)方面。綱要貫穿的內(nèi)在主線是監(jiān)督規(guī)范行政權(quán)與保護(hù)擴(kuò)展公民權(quán)相結(jié)合第一方面綱要的基本內(nèi)容是依法行政理念與依法行政制度相結(jié)合第二方面綱要確立的法治目標(biāo)是建設(shè)法治政府與行政法治社會(huì)相結(jié)合第三方面綱要選擇的法治道路是自上而下政府推進(jìn)與自下而上全面參與相結(jié)合第四方面二、依法行政剛要（四）剛要宏觀目標(biāo)法治政府構(gòu)成要件外在維度職能配置要科學(xué)，體制要完善決策要科學(xué)民主依法科學(xué)民主立法，加強(qiáng)法制建設(shè)高效快捷化解糾紛全方位對(duì)權(quán)力實(shí)行監(jiān)督做到嚴(yán)格執(zhí)法公務(wù)員依法行政水平要高從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變從封閉政府向陽(yáng)光政府轉(zhuǎn)變從管理政府到服務(wù)政府轉(zhuǎn)變從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變二、依法行政剛要（五）剛要基本要求基本要求合法行政程序正當(dāng)誠(chéng)實(shí)守信合理行政高效便民權(quán)責(zé)一致三、實(shí)現(xiàn)法治的基本道路

一種認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)要全派西化，另一種則強(qiáng)烈的不贊成，法治具有強(qiáng)烈的階級(jí)性，我們要全盤本土化，不能學(xué)西方，搞中國(guó)特色。我們講這兩種看法都有失偏頗。因此，要實(shí)現(xiàn)法治政府既要堅(jiān)持法治規(guī)律與中國(guó)國(guó)情創(chuàng)造性相結(jié)合，又要正確處理三對(duì)重大關(guān)系。依法行政與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系第一對(duì)關(guān)系依法行政與改革開放的關(guān)系第二對(duì)關(guān)系依法行政與制約行政權(quán)的關(guān)系第三對(duì)關(guān)系三對(duì)重大關(guān)系謝謝！

古代政府認(rèn)為權(quán)利源于八個(gè)字：“君權(quán)神授，立權(quán)在君”例1：陳勝、吳廣等900余名戍卒起義就是以“大楚興、陳勝王”為口號(hào)，宣傳陳勝要當(dāng)王是上天旨意，從而一呼百應(yīng)，想推翻當(dāng)朝統(tǒng)治，獲得一線生機(jī)。例2：清朝洪秀全起義也是打著宗教旗號(hào)，創(chuàng)立“拜上帝教”，認(rèn)為自己受上帝之命下凡誅妖，洪秀全說：“唯信仰上帝入教者可以免難”，宗教思想大大增加了他的號(hào)召力。

資產(chǎn)階級(jí)認(rèn)為權(quán)利源于八個(gè)字：“天付人權(quán)，主權(quán)在民”資產(chǎn)階級(jí)宣傳每個(gè)人生下來上天付于我們平等的權(quán)利，但在人類社會(huì)不能沒有國(guó)家，不能沒有政府，所以百姓把一部分權(quán)力讓渡出來組成國(guó)家和政府，百姓賦予政府權(quán)力，百姓也可以推翻腐敗政府。中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民

老百姓是權(quán)力本體，權(quán)利來源，公民權(quán)力是國(guó)家權(quán)力之本，是政府權(quán)力之源，不是人民為了國(guó)家和政府而存在，而是國(guó)家和政府為了人民而存在。講正義不僅要實(shí)現(xiàn)正義，而且要以看的見的方式實(shí)現(xiàn)正義——英國(guó)名言如果法律給他兩個(gè)組合，一組是一個(gè)非常公正的實(shí)體法和一個(gè)非常不公正的程序法，另一組是一個(gè)非常暴烈的實(shí)體法和一個(gè)非常公正的程序法，如果必選其一，他說寧愿選擇后者，他認(rèn)為實(shí)體法即使不公正，如果程序法公正起碼保證法律面前人人平等，如果程序法不公正，即使實(shí)體法公正也很難實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等?！尨?/p>

2000年美國(guó)大選期間，科爾獲得5000多萬張選票，小布什獲得4900多萬張選票，由于計(jì)算機(jī)打孔將戈?duì)柕钠贝虻姜?dú)立的第三人頭上且打孔沒打穿，按規(guī)定沒打穿的是廢票，致使科爾少穿2萬張票，后科爾不服上訴美國(guó)聯(lián)邦法院，要求人工記票，該案最終上訴至聯(lián)邦最高法院，以5：4否決了人工記票，小布什當(dāng)選，因此，即使實(shí)體上不公正，也要遵循程序公正。如果把權(quán)利當(dāng)做一種享受，那將是一場(chǎng)災(zāi)難。只有把權(quán)利當(dāng)做一種負(fù)擔(dān)，才會(huì)穩(wěn)如泰山?！韲?guó)前總統(tǒng)一切具有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，都要把權(quán)力使用到邊界為止?！系滤锅F

嚴(yán)格依法行政，首先就是要實(shí)現(xiàn)從依法治“民”向依法治“官”轉(zhuǎn)變，“誰是哪個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)，那個(gè)單位就是誰的時(shí)代”的思想將嚴(yán)重阻礙社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程。依法懲治貪官污吏依法規(guī)范官員行為官員合法權(quán)利受保護(hù)擯棄人治之風(fēng)依法治官

例1、如依法治火，若不治理權(quán)力，店面開業(yè)，沒有消防通道，沒有消防設(shè)施，而是給領(lǐng)導(dǎo)打個(gè)招呼、給好處，法律雖然有規(guī)定，但不去實(shí)施，將法律懸之高閣，怎么治得住火。

例2、如依法治礦，這些年礦難很多，主要是由前期許可沒把關(guān)，后期監(jiān)管不力造成，我們國(guó)家很多電力有需要煤炭來發(fā)電，但小煤窯都是短期行為，不按法律規(guī)定辦理，執(zhí)法部門缺乏有效監(jiān)管，礦難事故能避免嗎，所以把權(quán)治不住，礦也就治不住。

我國(guó)九百六十萬平方公里治理好了就可以實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)？——依法行政重心首先是依法治權(quán)，然后是依法治事

例1、前些年最早的行政訴案，海南一家公司告證監(jiān)會(huì)，當(dāng)時(shí)高院很猶豫，社會(huì)一些人士也擔(dān)心，說受理了股價(jià)股市亂了怎么辦，最終受理且敗訴，引起證監(jiān)會(huì)要不要監(jiān)督的大討論，最后引進(jìn)了刑事監(jiān)督，從而有了更加嚴(yán)格的法律監(jiān)督，所以權(quán)力還是要監(jiān)督，只有監(jiān)督才會(huì)規(guī)范運(yùn)行。

例2、前些年有個(gè)俱樂部告足協(xié)，高院也不受理，擔(dān)心三四億足迷鬧事，后來引起一些罷賽事件，所以公權(quán)力必須監(jiān)督，先監(jiān)督自己，不僅接受合法公民控告，還要接受違法公民的控告。例3、四川的夾江生產(chǎn)彩虹牌蚊香，由于沒有經(jīng)過一定的法律程序使用商標(biāo)，涉嫌造假，被當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)局查封，該廠向法院提起訴訟，當(dāng)時(shí)各大媒體鬧的紛紛揚(yáng)揚(yáng)，有的說打假者竟然走上了被告席，有的說惡人先告狀，意思很明確，打假者不能當(dāng)被告，造假者不能當(dāng)原告，當(dāng)時(shí)四川人大正在開人代會(huì)，就把法院領(lǐng)導(dǎo)叫來質(zhì)詢，法院到底是打假者的保護(hù)者還是造假者的保護(hù)者，要求駁回起訴，否則罷免，迫于壓力法院撤銷了案件，我們想這種觀點(diǎn)對(duì)嗎，當(dāng)然不對(duì)，如果你履行法定職責(zé)，但不一定就符合法律規(guī)定，職能正確不代表行為正確，行為正確不能代表不能作為被告，做的對(duì)法院維持，做的錯(cuò)法院撤銷，怎么就不能進(jìn)行訴訟呢。

例2、如征地拆遷合同，對(duì)合同中的條款沒有異議，視為同意，即使不同意不簽字，拆遷部門就會(huì)單方面裁決，很多裁決又都是不公正的。那么裁決以后，可以訴訟但不影響強(qiáng)制執(zhí)行，就可以強(qiáng)制執(zhí)行，雖然實(shí)現(xiàn)了效率但影響了公正。先定力就是行政行為做出的決定，具有立即執(zhí)行的特點(diǎn)確定力就是行政行為作出非經(jīng)法定程序不能改變拘束力就是不僅對(duì)行政相對(duì)人有約束力，對(duì)行政機(jī)關(guān)同樣也有執(zhí)行力就是不履行決定的要強(qiáng)制其履行西方國(guó)家行政決定一旦提起行政復(fù)議后，馬上停止執(zhí)行,它主要強(qiáng)調(diào)公

正，但它以犧牲效率為代價(jià).

例1、加州要修一條高速公路，在修的過程當(dāng)中，公路要經(jīng)過一棵樹，樹上有兩只鳥是野生保護(hù)動(dòng)物，結(jié)果野生動(dòng)物保護(hù)組織提起行政訴訟，講他們違反了野生動(dòng)物保護(hù)法，要求停止修路。結(jié)果這個(gè)路從東修到西，修到這個(gè)樹下，從西修到東，也修到這個(gè)樹下，這兩只鳥十年沒有飛走，這個(gè)路就停了十年。我國(guó)復(fù)議訴訟不停止執(zhí)行，當(dāng)然是對(duì)效率有保證，但是很多情況下犧牲了公正。

例1：在美國(guó)，比如有個(gè)企業(yè)違反了環(huán)保法，要罰十萬美元。但企業(yè)罰十萬就破產(chǎn)了，加上第一次違法也不嚴(yán)重，通過討價(jià)還價(jià)，最后只罰了五萬，執(zhí)法上考慮成本效益，不把企業(yè)給罰死，但是在中國(guó)，還做不到，老百姓和執(zhí)法機(jī)關(guān)法律意識(shí)都沒到這一步。所以執(zhí)法上有個(gè)趨勢(shì)，比如簡(jiǎn)易程序，成本效益等，我們立法、執(zhí)法也應(yīng)注重成本效益分析。美國(guó)90%的刑事審判都是通過便速交易，如果當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)證據(jù)困難，只要承認(rèn)犯罪，當(dāng)事人辯護(hù)律師和法官簽訂一個(gè)合同，承認(rèn)犯罪，公訴機(jī)關(guān)在法定性之下重新提出公訴，法院也給予認(rèn)可，這樣就把有限的資源運(yùn)用到非常重大的案件中。美國(guó)絕大部分的聽證都是通過簡(jiǎn)易程序，十分鐘左右聽證一個(gè)案件。因此不能把有限資源，包括執(zhí)法資源非常多地用在輕微案件上，要善于運(yùn)用簡(jiǎn)易程序，注重效率。

行政處罰法主要是限制行政機(jī)關(guān)對(duì)處罰權(quán)的設(shè)定、對(duì)處罰權(quán)種類和處罰過程中行政權(quán)的控制。有人誤解認(rèn)為行政處罰法是保障行政處罰權(quán)，這是錯(cuò)誤的。沒有處罰法，行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)很大，單行法律法規(guī)中處罰權(quán)也非常大，那行政權(quán)想干什么就干什么，這不利于我國(guó)法治政府建設(shè)。因此，行政處罰法主要是限制行政處罰權(quán)，規(guī)范行政處罰權(quán)，使行政機(jī)關(guān)能夠正確行使行政處罰權(quán)。行政許可法最核心精神就是“放松規(guī)制”，整體放松國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)制，部分放松國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的規(guī)制，重點(diǎn)強(qiáng)化涉及國(guó)家安全、公共安全、人民生活財(cái)產(chǎn)安全的規(guī)制，整體放松，重點(diǎn)強(qiáng)化。

怎樣放松？

——凡是老百姓自己做主的、凡是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能解決的、凡是社會(huì)中介組織能自主管理的、凡是行政機(jī)關(guān)事后能夠監(jiān)督解決的都可以不設(shè)定許可。

一件事情，凡是老百姓愿意做、有能力做、又有需要做的，就由老百姓去做。如果一件事情，需要做，老百姓也愿意做，但老百姓沒有能力去做的，民辦公助。一件事情需要做，老百姓不愿意去做，由政府來做。

——羅斯福

土地承包、利改稅、公司制、現(xiàn)代企業(yè)制度、股份制都是為了解決一個(gè)問題：最大限度的來調(diào)動(dòng)公民、法人的積極性和創(chuàng)造性，行政許可就把審批、許可限制到非常小的范圍，放松體制和制度束縛，調(diào)動(dòng)人們積極性。行政強(qiáng)制法及時(shí)強(qiáng)制強(qiáng)制執(zhí)行強(qiáng)制措施行政強(qiáng)制法分為三大塊

我們國(guó)家20多年來，立法、執(zhí)法、司法、普法、守法等法治建設(shè)成績(jī)非常突出，但問題也非常多，特別是執(zhí)法過程和監(jiān)督執(zhí)法中有很多問題，當(dāng)然社會(huì)轉(zhuǎn)型當(dāng)中，這些問題不能避免，但要引起重視。我們講一個(gè)老百姓去打官司，去復(fù)議，他本來對(duì)大蓋帽，對(duì)國(guó)徽非常的尊敬。一次不公正的裁決，比起數(shù)次違法危害更烈。違法只是敗壞了水流，不公正的裁決就是敗壞了水源。——培根

中央國(guó)務(wù)院重視，人民群眾擁護(hù)，經(jīng)濟(jì)上有相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，我們講貧窮搞不了社會(huì)主義，貧窮也搞不