中國政府預(yù)算制度變遷

/fanclub/topic-detail/51831中國政府預(yù)算制度變遷：過去、現(xiàn)在、未來摘要：預(yù)算是國家的血液和基礎(chǔ)，作為通過強(qiáng)制方式從事經(jīng)營公共財(cái)政的國家活動，它既涉及市場經(jīng)濟(jì)條件下政府活動的范圍、方向和效能，是實(shí)現(xiàn)資源配置和社會福利最優(yōu)化的重要政策手段。又是構(gòu)成國家建設(shè)和政治發(fā)展的重要組成部分，體現(xiàn)和制約著民主政治的水平和程度，從而成為促進(jìn)政治認(rèn)同、國家整合與社會和諧的重要途徑。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是提供公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府預(yù)算是圍繞著實(shí)現(xiàn)政府職能而進(jìn)行的財(cái)政資金收支活動，政府預(yù)算管理則是預(yù)算資金安全、高效運(yùn)行的保證。因此關(guān)注我國政府預(yù)算制度變遷，了解預(yù)算制度改革歷史，總結(jié)我國政府預(yù)算規(guī)律的意義重大。關(guān)鍵詞：中國政府預(yù)算制度制度變遷理論預(yù)算制度變遷預(yù)算制度改革引言背景目的問題理論工具1912年中華民國成立，拉開了中國走向現(xiàn)代國家的序幕，同時(shí)也拉開了中國現(xiàn)代預(yù)算制度的序幕。從民國時(shí)代的預(yù)算公開嘗試，到延安時(shí)代的預(yù)算民主實(shí)驗(yàn)，再到解放后1950年財(cái)政收支概算草案，到2011年中央部門陸續(xù)公布“三公”經(jīng)費(fèi)支出，整整走了100年。彈指一揮間，百年過去后，我們的預(yù)算制度有諸多進(jìn)步，但是離現(xiàn)代國家的公共財(cái)政相距甚遠(yuǎn)。今天，我們回顧百年中國預(yù)算歷史，為的是繼往開來，反求諸己，思考如何使中國盡早邁入一個(gè)真正的預(yù)算國家。制度變遷理論簡介高度概括總結(jié)，突出制度變遷理論動力、方式和障礙《我國政府預(yù)算制度變遷的影響因素分析》《政府預(yù)算理論演進(jìn)與制度創(chuàng)新》《中西對比論我國政府預(yù)算編制的改革》P15制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程。制度變遷還可以被理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，也可以被理解為對一種更有效的制度的生產(chǎn)過程，同時(shí)，也可以被理解為一些相關(guān)主體間通過交易而達(dá)成契約的過程。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論主要研究兩個(gè)問題：一是如何從舊的制度過渡到新的制度；二是制度創(chuàng)新問題，即通過研究制度供求探討新的制度安排怎樣產(chǎn)生的問題。制度變遷的動因理論總的來說，制度變遷的動力由制度變遷的供給及需求因素相互制約而形成。人們在什么情況下會產(chǎn)生制度需求？菲尼認(rèn)為：“按照現(xiàn)有的制度安排，無法獲得某些潛在利益，行為者認(rèn)識到，改變現(xiàn)有的制度安排，他們能獲得在原有制度下得不到的利益，這是就會產(chǎn)生改變心有制度安排的需求?！敝Z思認(rèn)為，這些潛在利益來源于以下四個(gè)方面：規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性、克服對風(fēng)險(xiǎn)的厭惡和不完善市場的發(fā)展。影響制度變遷需求的因素概括起來有：要素和產(chǎn)品相對價(jià)格的長期變動；技術(shù)進(jìn)步；市場規(guī)模；其他制度安排的變遷；偏好的變化以及偶然事件。影響制度變遷供給的因素則有：憲法秩序和規(guī)范性行為準(zhǔn)則；制度設(shè)計(jì)的成本和實(shí)施新安排的預(yù)期成本；社會科學(xué)知識的進(jìn)步和制度選擇集的改變以及上層決策者的凈利益。（二）制度變遷理論的方式制度變遷的實(shí)現(xiàn)路徑即制度變遷的方式是多種的，可以按不同標(biāo)準(zhǔn)對其分類：根據(jù)規(guī)模來看，可以分為單項(xiàng)制度變遷和整體制度變遷；根據(jù)速度來判斷可以分為漸進(jìn)式制度變遷和突進(jìn)式制度變遷；根據(jù)主體來考察，可以分為誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷，根據(jù)充當(dāng)?shù)谝恍袆蛹瘓F(tuán)的主體不同，可以把制度變遷分為“自上而下”的制度變遷和“自下而上”的制度變遷。在實(shí)際的制度變遷過程中，這些方式都是相互交叉緊密結(jié)合在一起的。制度變遷的障礙制度變遷主要有以下兩個(gè)障礙制度變遷的路徑依賴。制度變遷一旦走向某一路徑以后，就會產(chǎn)生朝著既定方向發(fā)展下去的慣性，并得到逐漸強(qiáng)化，產(chǎn)生慣性效應(yīng)，強(qiáng)化效應(yīng)，甚至“鎖入效應(yīng)”，并可能最終加大制度變遷成本，扭曲變遷路徑。制度變遷的時(shí)滯。制度變遷的時(shí)滯是指在潛在利潤出現(xiàn)和使?jié)撛诶麧檭?nèi)部化的制度創(chuàng)新之間有一定的時(shí)間間隔，制度創(chuàng)新滯后于制度需求。他也會加大變遷成本，可能造成最佳時(shí)機(jī)的流失，同時(shí)容易造成制度創(chuàng)新的變形。中國改革開放20多年來，政府步入制度變革進(jìn)程，過去純粹的計(jì)劃型政府正向市場型政府轉(zhuǎn)變，決策集權(quán)型政府向民主參與型政府轉(zhuǎn)變，單一權(quán)力中心的政府治理正向權(quán)威分散的多中心政府治理轉(zhuǎn)變。其中，多中心治理方式的萌生引起社會各界關(guān)注，它主要體現(xiàn)在中央政府——過去唯一的權(quán)力中心對地方政府的放權(quán)讓利以及政府還權(quán)于社會。社會利益的多元化和地方自主治理程度的提高，反過來又進(jìn)一步推動中國政府系統(tǒng)治理變革不斷深化。中國政府預(yù)算制度的過去語言簡潔（產(chǎn)生和變遷），落腳在通過變遷分析體現(xiàn)中國政府預(yù)算的規(guī)律：方式動力不足趨向我國的政府預(yù)算活動大約出現(xiàn)在西周。在奴隸制和封建制社會，政府預(yù)算活動至多是一種政府財(cái)政收支的規(guī)劃或編制技術(shù)，主要是對國家財(cái)政收支的粗略估計(jì)或記賬，并未形成比較系統(tǒng)完整的財(cái)政預(yù)算管理方式和一般性、規(guī)范化的政府預(yù)算制度，但不能否認(rèn)的是，在這一時(shí)期我國在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上積累了相應(yīng)的政府財(cái)政預(yù)算及管理經(jīng)驗(yàn)。我國的政府預(yù)算制度改革是與社會經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型和財(cái)政體制改革的宏觀背景相適應(yīng)的。按照我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型以及政府預(yù)算制度自身的發(fā)展變化特點(diǎn)，可以把新中國60年來的政府預(yù)算制度變遷劃分為三個(gè)階段：（一）預(yù)算管理制度的產(chǎn)生階段（1949年——1951年）1950年，我國建立起收支兩條線的財(cái)政體制，中華人民共和國成立后的第一個(gè)預(yù)算也在這一年完成?？傮w上看，在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，預(yù)算管理權(quán)限主要集中在中央，一切財(cái)政收支項(xiàng)目、收支程序、稅收制度、供給標(biāo)準(zhǔn)、人員編制都由中央制定。（二）長期相對穩(wěn)定階段（1951——1992年）我國政府預(yù)算制度形成后，在一個(gè)跨度相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)一直處于穩(wěn)定狀態(tài)從經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展看，期間經(jīng)歷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期；從財(cái)政體制來看，大體經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、總額分成、分級包干等歷史階段?；咀儎于厔菔牵瑥?0年代的高度集中型到70年代以集中為主，適度下放的類型到80年代的地方分權(quán)為主，放權(quán)讓利的類型。但其間預(yù)算管理制度則保持總體相對穩(wěn)定，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制管理制度原則上貫徹國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則，長期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高等。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是，由于中央與地方利益分配關(guān)系長期處于不斷變化中，中央與地方政府的注意力主要集中在彼此的利益分割的多重博弈問題上，缺乏通過優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)部制度的約束，降低交易成本，提高資金使用效益的激勵(lì)機(jī)制，從而導(dǎo)致預(yù)算管理制度變遷長期滯后。（三）中央政府供給主導(dǎo)性階段（1992——1998年）以1992年開始實(shí)施的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》為標(biāo)志，我國的預(yù)算管理制度變遷進(jìn)入以權(quán)力中心提供預(yù)算管理制度變遷主要框架的供給主導(dǎo)型階段。在這一階段，我國實(shí)施了如下預(yù)算改革措施：實(shí)施《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，實(shí)行復(fù)式預(yù)算：政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算，實(shí)施《預(yù)算法》，實(shí)施新的預(yù)算將會計(jì)制度，完善預(yù)算外資金管理辦法，部分地方政府實(shí)行零基預(yù)算改革，預(yù)算收支分為一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支、國內(nèi)外債務(wù)預(yù)算收支。（四）預(yù)算管理制度變遷“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”并存的階段（1999年至今）以1999年初河北省正式啟動“預(yù)算管理改革方案”和同年9月財(cái)政部提出改革預(yù)算編制方法試編部門預(yù)算為標(biāo)志，我國的預(yù)算管理制度變遷，進(jìn)入了“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”制度變遷方式并存階段。中國政府預(yù)算制度現(xiàn)狀1現(xiàn)在是什么制度（簡潔）2.現(xiàn)制的好壞不足（主要指出不足，分類列出問題）我國目前的預(yù)算制度目前我國的預(yù)算法律制度主要是由《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》構(gòu)成的。《預(yù)算法》規(guī)定，我國實(shí)行一級政府一級預(yù)算，預(yù)算級次的設(shè)置于政權(quán)體系的層次基本層次基本對應(yīng)。根據(jù)政府層級的不同，我國共有五級預(yù)算，即（1）中央預(yù)算；（2）省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算（3）設(shè)區(qū)的市、自治州預(yù)算（4）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)預(yù)算（5）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算。其中，不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。近年來，我國實(shí)施了“收支兩條線”管理、部門預(yù)算編制、政府收支分類、國庫集中收付制度、政府采購制度等預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的改革，這些改革措施初步構(gòu)建起我國現(xiàn)行預(yù)算制度?，F(xiàn)行政府預(yù)算制度存在的主要問題從我國政府預(yù)算制度的實(shí)踐來看，應(yīng)該充分肯定的是，它在不同歷史時(shí)期，對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，健全和完善財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，保證國家預(yù)算順利完成發(fā)揮了積極的重要作用，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，政府預(yù)算管理制度內(nèi)在的缺陷也日益暴露出來：預(yù)算編制范圍窄，涵蓋不完整。我國傳統(tǒng)的預(yù)算編制和管理范圍僅限于預(yù)算內(nèi)資金，各項(xiàng)預(yù)算外資金、政府性基金等，基本上有部門和單位自主安排收支。這種預(yù)算編制方式涵蓋面窄，造成預(yù)算外資金規(guī)模龐大、財(cái)政難以實(shí)施有效監(jiān)管；列收列支現(xiàn)象嚴(yán)重、滋生腐敗，沖擊正常預(yù)算收支安排等不良影響，既不符合預(yù)算統(tǒng)一性原則，也不利于預(yù)算管理。預(yù)算編制較粗放，內(nèi)容不細(xì)化。預(yù)算編制內(nèi)容細(xì)化不僅是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，也是《預(yù)算法》的明確要求。而我國預(yù)算管理制度下，預(yù)算資金在年度預(yù)算開始執(zhí)行時(shí)沒有全部安排到部門和具體項(xiàng)目；財(cái)政部門對各項(xiàng)支出預(yù)算的管理大部分采取切塊歸口管理的方式，主干部門不能提供較為詳細(xì)的年度收支計(jì)劃；對預(yù)算單位的人員經(jīng)費(fèi)難以準(zhǔn)確計(jì)算，公費(fèi)經(jīng)費(fèi)綜合定額的制定缺乏科學(xué)依據(jù)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出安排論證不充分、項(xiàng)目漏報(bào)多；財(cái)政部門的對預(yù)算收支總體控制力差，部門預(yù)算內(nèi)容也不具體、支出不細(xì)化。預(yù)算編制較為簡單，方法不科學(xué)我國預(yù)算編制采用的是基數(shù)加增長的預(yù)算分配方式。它通常會使本年度核定的支出指標(biāo)與實(shí)際情況差距較大，一方面固化了財(cái)政資金在部門之間的分配格局，造成并延續(xù)了部門、單位之間分配不公；另一方面使一些支出項(xiàng)目的規(guī)模超長擴(kuò)張，造成財(cái)政資源的大量浪費(fèi)，而另一些需要國家大力扶持的事業(yè)卻經(jīng)費(fèi)不足，加劇了資源供求矛盾，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會事業(yè)發(fā)展布局發(fā)的調(diào)整。預(yù)算編制時(shí)間短，程序不規(guī)范充足的預(yù)算編制時(shí)間是保證預(yù)算質(zhì)量的重要條件。而我國正式編制預(yù)算是從每年11月份開始，加上測算收支指標(biāo)的一兩個(gè)月的時(shí)間，整個(gè)預(yù)算編制過程一般不超過四五個(gè)月。由于編制時(shí)間短，很容易產(chǎn)生脫離實(shí)際的虛假數(shù)字，使預(yù)算編制周期不完整、程序不規(guī)范。預(yù)算不透明，監(jiān)督力度差長期以來，我國政府預(yù)算權(quán)力過分集中于政府手中，而預(yù)算部門內(nèi)部還沒有形成預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督互相分離、相互聯(lián)系、相互制約的機(jī)制，預(yù)算編制、只想和監(jiān)督還是三位一體，為政府和部門預(yù)算違法提供了便利的條件。另外大量、集中的機(jī)動資金客觀上給預(yù)算監(jiān)督造成了困難，或?qū)е率褂弥械馁Y金被擠占、挪用、截留而造成貪污腐敗問題。我國的政府預(yù)算制度變遷則基本屬于供給主導(dǎo)型與需求誘致性并存的漸進(jìn)式、誘致性制度變遷。中國政府預(yù)算制度將來的趨勢以前的啟示意義2.如何改革，朝什么方向走篇幅不長由我國預(yù)算制度歷史得到的啟示首先，預(yù)算制度改革和財(cái)政體制改革并不同步，預(yù)算制度的改革往往落后于財(cái)政體制的改革。這是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性，決定了偏重于政府支出安排的預(yù)算管理制度，屬于財(cái)政改革深層次的問題，必須首先經(jīng)歷財(cái)政收入領(lǐng)域的率先改革，才有可能加以進(jìn)行。因此，要進(jìn)一步深化公共預(yù)算改革，必須突破傳統(tǒng)預(yù)算體制的路徑依賴，著力進(jìn)行制度創(chuàng)新。其次，預(yù)算制度改革大多是由中央政府主導(dǎo)的“強(qiáng)制性制度變遷”，因此制度變遷的開始，只有等待權(quán)力中心——中央政府率先提供制度供給才有可能進(jìn)行。目前我國分稅制改革后，地方政府預(yù)算制度創(chuàng)新的積極性也逐步提高。因此，今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該既承認(rèn)并鼓勵(lì)地方政府的制度創(chuàng)新行動，并擇其成功經(jīng)驗(yàn)加以推廣；又要針對各地普遍情況，試試提供制度供給，保持全國預(yù)算管理制度變遷的方向總體一致性?？偨Y(jié)與思考1994年在新稅制改革背景下，財(cái)政收入壓力雖然明顯緩和，但政府預(yù)算尤其是預(yù)算支出管理改革的緊迫性開始顯得更加突出。因此，1999年開始，我國對政府預(yù)算支出管理進(jìn)行了較大幅度的改革，目的在于增強(qiáng)公共預(yù)算的政府內(nèi)部行政控制力。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國加快了向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變的步伐，由此推動著我國政府預(yù)算管理制度改革的不斷深化。這是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和壯大我國財(cái)政的必然要求，也是解決社會經(jīng)濟(jì)生活中各種矛盾和問題的迫切要求。但是由于多種因素的制約，預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)并未從根本上得以改變，這帶來了預(yù)算透明度較低、預(yù)算約束較弱、預(yù)算資金效率不高等一系列問題，在一定程度上阻礙了我國政府與市場關(guān)系從政府決定型向市場決定型的順利轉(zhuǎn)變。因此，有必要對帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)預(yù)算管理制度進(jìn)行徹底改革，建立健全與公共財(cái)政框架相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算制度。參考文獻(xiàn)：張明，2009：《政府預(yù)算實(shí)務(wù)與案例》，西南財(cái)經(jīng)