公務(wù)員任命安定制的現(xiàn)狀與完善

公務(wù)員任命安定制的現(xiàn)狀與完善

一、從公共事務(wù)的存在看社會(huì)的公權(quán)化“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”這一國家政策的制定，最終導(dǎo)致了幾千年來中國人民政治與法治的討論。法治將最終培育起民主、自由、理性的文化氛圍,從而使我們徹底擺脫專制、人治、奴役與愚昧,1也將為中國今后的社會(huì)發(fā)展提供前所未有的制度保障,而同時(shí)更將中國社會(huì)從人治到法治轉(zhuǎn)型期中不可避免的種種陣痛和桎梏提到了前臺(tái)。尤其在中國這樣一個(gè)經(jīng)歷了數(shù)千年人治歷程的社會(huì),探其根源,一個(gè)不容忽視的因素便是從人治到法治過程中的“人”的轉(zhuǎn)變。法律從其產(chǎn)生、變更、實(shí)施直至消亡都離不開人。一方面,普遍意義上的全體社會(huì)成員都是法律的制定者和遵循者;而另一方面,特定的人又是法律的執(zhí)行者。公共事務(wù)總是需要人來管理,國家事務(wù)就是由國家機(jī)關(guān)及其工作人員去具體實(shí)施的。因此,一定意義上的社會(huì)直接管理者并不是廣義上的全體社會(huì)成員,而是從他們之中產(chǎn)生的特定人,也就是群眾觀點(diǎn)中的“官家或者官家的人”——國家公務(wù)員。通常而言,國家公務(wù)員所擁有的公共權(quán)力將使他們比普通的個(gè)人更容易對(duì)社會(huì)造成巨大的損害。因此要保證行政權(quán)按照全體民眾的意愿來行使管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的使命時(shí),就必須用法律來約束和規(guī)范這些行使者的行為,就必須面對(duì)“民主制如何控制官僚制”這一當(dāng)代社會(huì)的重要課題。2從這一層意義上來看,法治的對(duì)象應(yīng)是治掌權(quán)者(即各級(jí)國家機(jī)關(guān)及其工作人員)及公共事務(wù),其中治官是重點(diǎn),只有將治官與治事相結(jié)合,才是法治的完整對(duì)象。3任職回避制度作為國家公務(wù)員回避制度中的重要內(nèi)容,作為調(diào)整行政內(nèi)部法律關(guān)系的“治吏制度”,對(duì)于預(yù)防腐敗、凈化公務(wù)員隊(duì)伍起著決定性的作用,是我國政治制度和法律制度的重要組成部分,也是我國行政法學(xué)的重要研究方向。二、公務(wù)員回避制度的制度構(gòu)建回避,其“原意為避嫌而不參與其事”,公務(wù)員回避制度也稱為行政回避,特指為了防止公務(wù)員利用職權(quán)徇私,影響公正執(zhí)法或者逃避法制監(jiān)督而對(duì)其任職和公務(wù)行為作出一定限制的法律制度。在中國古代,盡管倡導(dǎo)“內(nèi)舉不失親,外舉不棄仇”,4但歷代封建統(tǒng)治者,仍然非常重視回避制度的建立。傳統(tǒng)的官員回避制度是指在傳統(tǒng)封建集權(quán)國家中,為了保證其各種政治方針的實(shí)施,維護(hù)封建統(tǒng)治體系,防范封建統(tǒng)治階層內(nèi)部舞弊的行為,而采取的一系列制度和措施。5官員回避制度初創(chuàng)于漢代,漢代在官員任職制度中實(shí)行“三互法”。6自此以后歷代相沿,到了唐代已經(jīng)初具規(guī)模,7至明清時(shí)期則日趨強(qiáng)化和完善。新中國成立之后,我國一直沒有建立相關(guān)的任職回避制度,直到1993年頒布的《國家公務(wù)員管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》和隨后頒布的《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》中,才對(duì)任職回避制度有了初步的規(guī)定。如《暫行條例》第六十一條規(guī)定:“國家公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的,不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一行政首長的職務(wù)或者直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù),也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事監(jiān)察、審計(jì)、人事、財(cái)務(wù)工作?！蓖瑫r(shí)《暫行辦法》第六十三條還規(guī)定:“國家公務(wù)員擔(dān)任縣級(jí)以下地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)的,一般不得在原籍任職,但是,民族區(qū)域自治地方人民政府的國家公務(wù)員除外?！倍凇稌盒修k法》第二至第五條中,則對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定,國內(nèi)學(xué)界一般把回避制度分為公務(wù)回避、地域回避、任職回避三種。但是長期以來,在對(duì)于公務(wù)員回避的分類標(biāo)準(zhǔn)以及制度建設(shè)的依據(jù)上還沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn),一些學(xué)者將整個(gè)公務(wù)員回避制度歸屬于行政程序法的管理范疇,8而另一部分學(xué)者則認(rèn)為其僅僅屬于行政人事管理制度范疇。9同時(shí),在地域回避與任職回避是否完全獨(dú)立的問題上,也存在著較大的分歧。要解決上述分歧,就必須首先區(qū)分公務(wù)回避與任職回避的性質(zhì)和適用范圍。在其他國家,比如美、德、法等國的行政程序法典中,公務(wù)回避已經(jīng)被明確歸于體現(xiàn)行政程序自然公正原則的重要內(nèi)容之一。因此,國外立法通常將公務(wù)回避和任職回避區(qū)分開來,將其定義為公務(wù)員在行使針對(duì)相對(duì)人的行政職權(quán)時(shí)的程序限制。但是,我國的《暫行條例》是在1993年制定出臺(tái)的,盡管此后歷經(jīng)修訂,卻由于《行政程序法》一直沒有頒布,因此出現(xiàn)了在針對(duì)公務(wù)員人事管理立法中規(guī)定公務(wù)回避制度的現(xiàn)象。由此看來,這種情況的出現(xiàn)主要是由于立法技術(shù)的不完善而造成的。筆者認(rèn)為,公務(wù)回避的適用范圍遠(yuǎn)比任職回避廣,在制度的程序設(shè)計(jì)構(gòu)架上也比任職回避更為細(xì)致。并且,這兩種回避制度所針對(duì)的行政法律關(guān)系相對(duì)人也是不同的,前者針對(duì)的是行政外部相對(duì)人,多存在于外部行政法律關(guān)系之中,尤其是在行政程序之中,而后者主要針對(duì)國家機(jī)關(guān)的公務(wù)員,也就是行政內(nèi)部相對(duì)人,多存在于內(nèi)部行政法律關(guān)系之中。因此,決不能將兩者混淆一談?？梢?任職回避與公務(wù)回避在本質(zhì)上是有區(qū)別的,在今后的制度設(shè)計(jì)中,我們應(yīng)當(dāng)將任職回避(包括地域回避)制度歸于公務(wù)員人事管理法的規(guī)范之中,而將公務(wù)回避歸于行政程序法規(guī)范之中,目前正在制定中的《行政程序法》已經(jīng)體現(xiàn)了這一觀點(diǎn)。其次,在是否將地域回避與任職回避相分立的問題上,筆者以為:地域回避理應(yīng)屬于任職回避范疇之中。因?yàn)榈赜蚧乇軓谋举|(zhì)來看就是任職回避的一種,或者說地域回避貫穿于整個(gè)任職回避制度之中,都是對(duì)公務(wù)員擔(dān)任某一職務(wù)進(jìn)行限制,并且是在強(qiáng)調(diào)反對(duì)親緣化的基礎(chǔ)上對(duì)地緣化任職現(xiàn)象采取的限制措施。這兩種制度實(shí)際上應(yīng)當(dāng)都是在調(diào)整行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的內(nèi)部行政法律關(guān)系,都屬于公務(wù)員人事管理法律制度的范疇之內(nèi),因而不應(yīng)當(dāng)將它們截然分開。綜上所述,筆者認(rèn)為,公務(wù)員任職回避制度,是指為了防止公務(wù)員利用親屬關(guān)系和地域影響,在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部濫用行政權(quán)力,徇私舞弊,逃避法律監(jiān)督,從而基于一定的法定事由,限制其擔(dān)任某一行政職務(wù)的行政人事管理法律制度。三、公務(wù)員制度的主體內(nèi)容國家公務(wù)員的管理分為“進(jìn)”、“管”、“出”三個(gè)具體環(huán)節(jié),這三個(gè)環(huán)節(jié)不僅貫穿于公務(wù)員管理的整個(gè)過程之中,同時(shí)也構(gòu)成了公務(wù)員制度的主體內(nèi)容。據(jù)此,相比學(xué)界普遍認(rèn)可的任職回避制度的橫向分類,我們可以將公務(wù)員任職回避分為三個(gè)層次,分別對(duì)應(yīng)上述公務(wù)員管理的三個(gè)環(huán)節(jié),從而從縱向的基礎(chǔ)上形成一種新的任職回避分類:公務(wù)員就職回避制度、公務(wù)員職務(wù)變動(dòng)回避制度以及公務(wù)員離職回避制度。(一)把好國家公務(wù)員的入口關(guān)公務(wù)員就職回避是指在公務(wù)員進(jìn)入國家機(jī)關(guān)擔(dān)任職務(wù)的過程中,為防止由于親緣化或者地緣化因素造成的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理暗箱操作和行政職權(quán)的濫用,而采取的在某種特定法定條件下,禁止其擔(dān)任某一行政職務(wù)的任職回避制度。公務(wù)員就職,是公民進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍,獲得公務(wù)員身份的過程。長期以來,公務(wù)員就職管理都是各國公務(wù)員管理制度中的主體部分,也是首要的一環(huán),因而受到各國普遍的重視。只有把好公務(wù)員的入口關(guān),嚴(yán)格準(zhǔn)入程序,才能通過各種合法的途徑和渠道,將社會(huì)上符合條件的優(yōu)秀人才吸收到公務(wù)員隊(duì)伍中來。同時(shí),只有在公務(wù)員入口管理之中落實(shí)法律法規(guī)所確定的就職回避制度,才能保證公務(wù)員隊(duì)伍的純潔,防止由于親緣化關(guān)系和地緣化關(guān)系產(chǎn)生相互包庇保護(hù)的關(guān)系網(wǎng),防止腐敗的滋生。按照我國的《暫行條例》和《暫行辦法》,就職回避主要體現(xiàn)在禁止性規(guī)定之中。比如《暫行條例》第61條對(duì)于具有特定親緣關(guān)系身份的公務(wù)員之間的就職,做出了禁止性的規(guī)定。同時(shí)在第63條,對(duì)于具有特定地緣關(guān)系身份的縣級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)崗位的就職做出了禁止性的規(guī)定?！稌盒修k法》第2條、第3條對(duì)于《暫行條例》第61條的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化,并且對(duì)親緣化的范圍作出了限定。值得我們關(guān)注的是,一方面,由于中國傳統(tǒng)仕官文化的影響,大量的社會(huì)公民,出于希望通過進(jìn)入國家機(jī)關(guān)成為公務(wù)員,獲得穩(wěn)定的收入和仕途上的發(fā)展,而投身于激烈的公務(wù)員就職競(jìng)爭(zhēng)之中;另一方面,一些地區(qū)在公務(wù)員就職制度上出于對(duì)優(yōu)秀人才的需求而采取了較為寬松的“入口”政策,比如在很多城市,一些高級(jí)別的公務(wù)員職位,不再是像以前那樣僅僅限于由低級(jí)別公務(wù)員升遷獲得,而是采取向社會(huì)公開招考、公開競(jìng)爭(zhēng)的形式,面向社會(huì)廣納賢才。10此外,在一些中型城市,對(duì)于高學(xué)歷(如獲得正規(guī)碩士、博士學(xué)位)、高職稱(獲得副高以上職稱)的公民采取無需考試、直接錄用的形式使其獲得公務(wù)員的身份。11這些政策的實(shí)施無疑為優(yōu)秀的社會(huì)人才進(jìn)入國家機(jī)關(guān),發(fā)揮自己的才能打開了方便之門,同時(shí)也引發(fā)了一些不正之風(fēng)的蔓延。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部利用這些政策,在公務(wù)員考試過程中,弄虛作假,依靠關(guān)系網(wǎng),將不符合政策要求的親戚、親屬弄進(jìn)了本單位之中,擔(dān)任國家明令禁止的重要的崗位。12同時(shí),在對(duì)這些公務(wù)員的提升和職務(wù)變動(dòng)上一路大開綠燈,形成“家事”與“國事”攪在一塊,“人情”與“國法”混在一起的“家庭行政”的局面,13造成了嚴(yán)重的后果和不良影響。由此可見,把好國家公務(wù)員的入口關(guān)、嚴(yán)格實(shí)施就職回避制度,更重要的是如何訂立一系列行之有效的就職回避制度,保證公務(wù)員招收工作效率的同時(shí),避免人事權(quán)被濫用。首先,應(yīng)采取嚴(yán)格的事前人事審查制度。各級(jí)人事主管部門,應(yīng)當(dāng)在公務(wù)員入口管理過程中實(shí)施嚴(yán)格的人事審查制度,在公務(wù)員入口考試之前,對(duì)其身份、親屬關(guān)系、出生地、經(jīng)常居所地等重要內(nèi)容進(jìn)行登記和復(fù)核。同時(shí)針對(duì)其所欲報(bào)考的國家機(jī)關(guān)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的人事檔案進(jìn)行審查,防止具有法定親緣關(guān)系的社會(huì)公民報(bào)考違反就職回避制度的國家機(jī)關(guān)相關(guān)職務(wù)。其次,采取公開錄用的形式獲得社會(huì)監(jiān)督。在初步審查合格之后和招考完畢確定錄用名單之后,要分別面向社會(huì)進(jìn)行公告。通過建立合理的群眾監(jiān)督反映機(jī)制,對(duì)于在初期審查之中沒有發(fā)現(xiàn),或者由于人事主管部門工作人員徇私,以及報(bào)考社會(huì)公民和被報(bào)考國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部有意瞞報(bào)真實(shí)身份,而在公告過程中被群眾舉報(bào)的問題,一定要嚴(yán)格核實(shí),然后采取相應(yīng)的任職回避措施,對(duì)新錄入的公務(wù)員所就職部門、崗位進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)對(duì)于隱瞞、謊報(bào)、瞞報(bào)的違法行為人追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。再次,制定嚴(yán)格的行政責(zé)任追究機(jī)制,對(duì)于在公務(wù)員錄入過程中,違反就職回避制度,徇私舞弊,濫用職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部給予相應(yīng)的行政處分。對(duì)于違反回避制度,擔(dān)任法定禁止的公務(wù)員職位的國家公務(wù)員采取調(diào)離措施。對(duì)于收受賄賂、買官賣官的國家公務(wù)員,構(gòu)成犯罪的,還應(yīng)追究其刑事責(zé)任。最后,遵循適當(dāng)?shù)挠H密度原則。所謂親密度原則是指確定哪些親屬應(yīng)該回避、哪些親屬不應(yīng)回避時(shí)應(yīng)遵循的原則。14由于我國是一個(gè)人口大國,一個(gè)家族的血緣可能涉及到數(shù)千人甚至更多。因此,盡管應(yīng)該按照《暫行辦法》嚴(yán)格地適用親緣就職回避制度,但是在特定情況下,為了保證某些國家機(jī)關(guān)對(duì)于人才的需求,也可以適當(dāng)遵循親密度原則,對(duì)于來往較多、關(guān)系密切的親屬,應(yīng)該納入回避之列,對(duì)于來往較少,甚至根本不來往或相互之間根本就不知道有親緣關(guān)系的,則可以不回避。當(dāng)然,親密度的限度,是指整個(gè)社會(huì)的習(xí)慣被一般人所能接受的程度。由于這一限度沒有明確的標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)際操作中可能存在各種各樣無法把握的弊端。因此,特定情況下的不回避,必須遵循嚴(yán)格的程序,依靠群眾、傾聽群眾的意見往往是最為可行的途徑。(二)職務(wù)變動(dòng)中的回避制度所謂職務(wù)變動(dòng)回避制度,是指公務(wù)員在國家機(jī)關(guān)擔(dān)任公職過程中,由于行政管理的需要或者特定條件的具備,依照國家法律、法規(guī),在其進(jìn)行職務(wù)變動(dòng)時(shí),采取的限制其擔(dān)任某些職務(wù)的回避制度。一名國家公務(wù)員,從進(jìn)入國家機(jī)關(guān)擔(dān)任行政職務(wù)開始,就不可避免地將在職務(wù)上有所變動(dòng)。忠于職守、成績(jī)卓越的公務(wù)員,按照《暫行條例》的規(guī)定,將獲得晉升,而濫用職權(quán)、玩忽職守的公務(wù)員將受到降職的處分。同時(shí),對(duì)于符合特殊條件的公務(wù)員,或者根據(jù)行政機(jī)關(guān)工作的實(shí)際需要,還將對(duì)其進(jìn)行調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉。因此,公務(wù)員任職的流動(dòng)性,不可避免的會(huì)造成在職務(wù)變動(dòng)中出現(xiàn)違反國家任職回避制度的現(xiàn)象。并且我們也必須注意到,行政職務(wù)變動(dòng)中的絕大部分公務(wù)員,都具有一定的行政級(jí)別,屬于國家領(lǐng)導(dǎo)干部。為防止不正之風(fēng)和腐敗滋生,我們就應(yīng)當(dāng)更多的關(guān)注在職務(wù)變動(dòng)過程中出現(xiàn)的回避問題。在國外的相關(guān)立法中,我們也可以看到職務(wù)變動(dòng)回避制度的影子,比如美國1978文官改革法就規(guī)定具有人事權(quán)限的人員,不得在本機(jī)關(guān)內(nèi)任用、進(jìn)用、調(diào)升或晉敘其親屬。此外,在英國和我國臺(tái)灣地區(qū)的立法中,職務(wù)變動(dòng)回避制度也都有所體現(xiàn)。當(dāng)然,按照相關(guān)規(guī)定,并非所有具有一定親緣化和地緣化關(guān)系的公務(wù)員都必須實(shí)行就職回避制度。換句話說,某些情況下與國家機(jī)關(guān)首長和部門領(lǐng)導(dǎo)具有一定親緣關(guān)系的公務(wù)員仍然可以在不違反規(guī)定的情況下進(jìn)入該行政機(jī)關(guān)擔(dān)任行政職務(wù)。如擔(dān)任雙方非直接隸屬于同一行政首長的職務(wù)或者非直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù),以及其中一方擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的監(jiān)察、審計(jì)、人事、財(cái)務(wù)工作等等。同時(shí)根據(jù)我國的實(shí)際情況,很多公務(wù)員都是直接在本地的國家機(jī)關(guān)擔(dān)任行政職務(wù),只要沒有違反《暫行條例》第63條的規(guī)定,同樣也是合法的。然而,只要存在公務(wù)員職務(wù)變動(dòng),就不可避免的會(huì)出現(xiàn)需要進(jìn)行回避的情形。在現(xiàn)實(shí)生活中,正是由于對(duì)職務(wù)變動(dòng)回避制度的不夠重視,使得很多行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)了“賣官跑官”、依靠領(lǐng)導(dǎo)干部的提攜,獲得職務(wù)上的提升和調(diào)動(dòng)。最終把國家機(jī)關(guān)變成了“夫妻店”、“父子店”、“親屬團(tuán)”、“老鄉(xiāng)會(huì)”等等與現(xiàn)代行政人事管理制度格格不入的現(xiàn)象,這不得不引起我們的關(guān)注和深思。目前《暫行條例》和《暫行辦法》中關(guān)于任職回避的規(guī)定,其實(shí)很大程度上是針對(duì)公務(wù)員職務(wù)變動(dòng)回避的,是針對(duì)國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的回避管理的,是以“治官”為重點(diǎn)的。因此,在公務(wù)員任職過程中的回避制度監(jiān)督同樣應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視,并且應(yīng)當(dāng)比照公務(wù)員就職回避,采取嚴(yán)格的人事監(jiān)察制度,提高公務(wù)員職務(wù)變動(dòng)的社會(huì)透明度,并制定相應(yīng)的審查程序等等方式,對(duì)那些違法的職務(wù)變動(dòng)行為給予相應(yīng)的法律制裁。當(dāng)然,我們也必須注重公務(wù)員職務(wù)變動(dòng)各程序之間的合理調(diào)配,保證調(diào)整環(huán)節(jié)的科學(xué)與合理,防止各種職務(wù)變動(dòng)回避限制環(huán)節(jié)上的顧此失彼。(三)構(gòu)建行政機(jī)關(guān)公務(wù)員離職回避制度的建議所謂離職回避,是指在公務(wù)員離職之后,為防止公務(wù)員利用余權(quán)、人際關(guān)系和影響力干擾正常的公務(wù)活動(dòng)或者從事?lián)p害國家公共利益的活動(dòng),而對(duì)其離職后從事的職業(yè)、行為采取一定限制的回避制度。除規(guī)定就職年限的特殊國家機(jī)關(guān)以外,大部分的國家機(jī)關(guān)對(duì)于公務(wù)員都采取能進(jìn)能出的政策。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定,離職主要是在以下情況中出現(xiàn):辭職、辭退、離休、退休。離職后的國家公務(wù)員不再具有公務(wù)員的身份,但離休退休的公務(wù)員仍然可以享受國家的離退休養(yǎng)老福利政策。從目前的這些法律規(guī)定來看,并沒有涉及到公務(wù)員在離職之后的就業(yè)限制問題,在目前的行政法學(xué)研究中,也極少涉及到這一問題,但目前公務(wù)員離職制度存在的不足,引發(fā)了不少值得關(guān)注的問題。有不少的公務(wù)員在離職之后,依然從事與原單位關(guān)系密切的職業(yè),利用自己原來的職務(wù)關(guān)系,違反正當(dāng)?shù)姆沙绦?為他人或自己及其親屬謀取不正當(dāng)?shù)睦?甚至利用余權(quán)干涉原單位的行政事務(wù),造成嚴(yán)重后果以及惡劣的社會(huì)影響。因此,盡管當(dāng)公務(wù)員離職之后就不再受到行政機(jī)關(guān)的人事管理監(jiān)督,但其從事的行業(yè),是否應(yīng)當(dāng)受到限制,應(yīng)當(dāng)受到怎樣的限制,由誰來監(jiān)督和管理,目前仍然是尚待解決的問題。我們應(yīng)當(dāng)注意到,在新修訂的《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》有關(guān)任職回避的規(guī)定中,對(duì)于法官、檢察官這些國家司法機(jī)關(guān)的工作人員離任后從事的行業(yè),甚至其近親屬的行為,都作出了一定的限制。15行政機(jī)關(guān)公務(wù)員作為國家行政執(zhí)法者,與法官,檢察官在身份上具有一定的相似之處,是否也應(yīng)當(dāng)效仿上述兩部法律,來制定行政機(jī)關(guān)的離職回避制度呢?這一問題已經(jīng)引起了一些行政法學(xué)者的注意。16在國外的相關(guān)立法中,已經(jīng)有了類似的規(guī)定,如英國規(guī)定公務(wù)員退休兩年之內(nèi),不得接受與退休單位有業(yè)務(wù)關(guān)系的私人企業(yè)的聘請(qǐng);退休兩年之后,擔(dān)任這種職務(wù)的,必須得到批準(zhǔn)。由此可見,在任職回避制度中建立相應(yīng)的離職回避制度是具有必要性和可行性的。從離職回避的制度設(shè)計(jì)上來看,筆者認(rèn)為必須注重以下幾個(gè)方面:首先,公務(wù)員離職后,在一定期限內(nèi),不得在與原單位有直接長期業(yè)務(wù)聯(lián)系的企業(yè)中擔(dān)任管理職務(wù)或者顧問,如離職達(dá)到一定年限,需要擔(dān)任此職務(wù)的,仍需要獲得有關(guān)行政機(jī)關(guān)的許可;不得擔(dān)任在原單位行政管轄權(quán)限之內(nèi)的相關(guān)行政事務(wù)和糾紛的相對(duì)人一方的代理人或者經(jīng)辦人;不得設(shè)立在原單位行政管轄權(quán)限之內(nèi)的各種中介機(jī)構(gòu)和代辦機(jī)構(gòu)。達(dá)到一定年限后從事該項(xiàng)業(yè)務(wù)的,必須得到特別許可。其次,離職人員原單位的上級(jí)人事主管部門應(yīng)當(dāng)建立跟蹤調(diào)查案卷和程序,及時(shí)發(fā)現(xiàn)違反上述規(guī)定的情況,并告知相應(yīng)機(jī)關(guān)及時(shí)做出處理。同時(shí),行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)還可以建立面向群眾的信息公開與反饋機(jī)制。對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈的違反離職回避制度的當(dāng)事人,進(jìn)行告誡,告誡不從的,給予相應(yīng)的處理。如可以依法要求該企業(yè)對(duì)違法擔(dān)任顧問或管理職務(wù)的離職公務(wù)員作出辭退處理,對(duì)于由離職公務(wù)員擔(dān)任代理人、經(jīng)辦人的行政許可項(xiàng)目,依法決定不予受理該業(yè)務(wù)或者將該項(xiàng)業(yè)務(wù)或糾紛移交上級(jí)機(jī)關(guān)處理。而對(duì)于違反離職回避制度的公務(wù)員開辦的中介機(jī)構(gòu)和代辦機(jī)構(gòu),可以責(zé)令其停業(yè)或者取締。再次,在特定情況下,公務(wù)員離職后一定期限內(nèi),其子女、配偶不得在該行政機(jī)關(guān)擔(dān)任行政職務(wù)。在某些特定行政機(jī)關(guān)(如工商登記,稅務(wù)等等)的公務(wù)員離職后在一定年限內(nèi),其子女,配偶不得從事如前所述的代理人、經(jīng)辦人,也不得設(shè)立在原單位行政管轄權(quán)限之內(nèi)的各種中介機(jī)構(gòu)和代辦機(jī)構(gòu)。對(duì)于違反這些規(guī)定的公務(wù)員子女、配偶或近親屬,可以要求上級(jí)人事主管部門對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)職或其他處理。最后,如確有需要對(duì)前面所提到的各種違反離職回避禁止性規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行許可的,應(yīng)當(dāng)首先報(bào)請(qǐng)?jiān)撾x職人員原單位的上級(jí)人事主管部門審查批準(zhǔn);并且,對(duì)嚴(yán)重違反離職回避禁止性規(guī)定,給公共利益或他人利益造成巨大損害,產(chǎn)生嚴(yán)重后果和惡劣影響的行為人,還應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。公務(wù)員離職回避制度,在我國的立法上還是一片空白,鑒于前文所述建立公務(wù)員離職回避制度的緊迫性,因此有必要在新的立法或者對(duì)以前立法的修訂過程中,合理地引入這一制度。四、完善任職回避制度的立法建議在目前公務(wù)員任職形勢(shì)已經(jīng)日趨復(fù)雜化的今天,各種各樣的有關(guān)公務(wù)員任職回避的新情況、新問題不斷涌現(xiàn),現(xiàn)行的公務(wù)員任職回避制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)行政管理的需要,因而應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的完善。正如文中所提到的,盡管就職回避、職務(wù)變動(dòng)回避與離職回避各自具有相應(yīng)的獨(dú)立性,但是,從完整的角度來對(duì)任職回避制度進(jìn)行勾勒,尋找出符合中國國情以及各種任職回避制度所共有的切入點(diǎn),結(jié)合行政法的理論以解決實(shí)踐中遇到的問題,從而對(duì)立法工作有所促進(jìn),也是非常有必要的。筆者認(rèn)為,在今后的公務(wù)員任職回避制度的立法和實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)逐一解決以下問題。(一)政府和單位對(duì)回避制度的執(zhí)行與監(jiān)督公務(wù)員任職回避管理涉及到諸多利益,因而難免出現(xiàn)管理漏洞和逃避行政監(jiān)察的行為。通過立法建立一套合理有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,可以使國家各級(jí)人事管理機(jī)關(guān)能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和處理自身監(jiān)督所遺漏、疏忽的問題。此外,還應(yīng)建立回避對(duì)象的登記制度、審查制度、定期檢查制度和隨機(jī)抽查制度。而公務(wù)員在被錄用、晉升、調(diào)配職務(wù)的過程中,有義務(wù)如實(shí)向主管部門或者人事部門申報(bào)應(yīng)該回避的親屬情況。各級(jí)干部、人事部門在人員錄用、晉升、調(diào)配過程中也應(yīng)該對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)格的審查,以確定其是否有需要回避的情況,例如對(duì)于因婚姻等新形成的親屬關(guān)系,就需要進(jìn)行經(jīng)常性的檢查,確定有無回避的需要,并及時(shí)做出處理。17此外,各級(jí)政府人事部門應(yīng)對(duì)回避制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查。對(duì)違反任職回避制度的應(yīng)該及時(shí)采取行政措施進(jìn)行糾正,對(duì)于應(yīng)回避的公務(wù)員,如拒不服從合理安排,經(jīng)批評(píng)教育無效的,除應(yīng)采取必要的行政措施給予糾正以外,還應(yīng)追究其行政責(zé)任,造成嚴(yán)重后果,觸犯刑律的,還應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。(二)部門領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗侵蝕效應(yīng)目前看來,公務(wù)員就職回避和職務(wù)變動(dòng)回避制度在實(shí)施的過程中,存在盲區(qū)。比如除了具有親緣化和地緣化關(guān)系的法定回避之外,是不是也應(yīng)當(dāng)對(duì)具有特殊社會(huì)關(guān)系的公務(wù)員之間實(shí)行任職回避呢?因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)內(nèi)部人際關(guān)系網(wǎng)的構(gòu)成遠(yuǎn)遠(yuǎn)比過去復(fù)雜,在某些地方,部門領(lǐng)導(dǎo)的秘書、司機(jī)都因?yàn)榕c領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系密切,而受到重用,最終出現(xiàn)秘書、司機(jī)掌握要職,為感恩報(bào)答領(lǐng)導(dǎo)的提拔,而與領(lǐng)導(dǎo)干部共同腐敗、同流合污的現(xiàn)象。再就是有一些部門領(lǐng)導(dǎo)干部,刻意利用任職回避制度的漏洞,把自己的親屬、子女和配偶相互安插到對(duì)方單位,以達(dá)到以權(quán)換權(quán),相互提攜對(duì)方親屬的目的。目前,已經(jīng)有學(xué)者指出,現(xiàn)行的公務(wù)員任職回避中,主要是針對(duì)某一特定機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位的回避,因此還應(yīng)當(dāng)針對(duì)某些特殊的行政部門(如稅務(wù)、檢查、財(cái)務(wù)等)實(shí)行地區(qū)回避,即建立并采取交叉任職回避制度,使具有法定親緣關(guān)系的公務(wù)員,不僅不能在同一機(jī)關(guān),而且不能在同一地區(qū)或者同一部門分別擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。18(三)回避原則的適用所謂親密度原則,如上文所述,是指在任職回避過程中,確定哪些親屬應(yīng)該回避,哪些親屬不應(yīng)回避時(shí)應(yīng)遵循的原則。這一原則的引入,使得在嚴(yán)格依法實(shí)行任職回避的同時(shí),行政機(jī)關(guān)的人事管理舉措更為實(shí)事求是,也可以在一定程度上保障行政機(jī)關(guān)人盡其用,保證行政效率。當(dāng)然,這一原則的適用,必須與上述的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合。對(duì)于符合條件沒有回避的,在情況出現(xiàn)變化之后,社會(huì)反映強(qiáng)烈的,仍然必須適用回避制度。因此一定要明確三個(gè)原則,即:有利于國家行政機(jī)關(guān)高效行政的原則;有利于國家公務(wù)員本人成長的原則;有利于工作連續(xù)性以保持社會(huì)安定的原則。在具體工作中,把疏通思想和區(qū)別對(duì)待結(jié)合起來,不搞一刀切,做到用其所長。(四)交流和輪對(duì)回避的提高建立完善的公務(wù)員交流和輪換機(jī)制,使得各地區(qū)各部門的公務(wù)員實(shí)現(xiàn)定期的交流和輪換,可以有效降低任職回避問題的幾率,能夠同時(shí)解決因親緣化、地緣化甚至人際關(guān)系復(fù)雜化而回避的現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)然這也涉及到公務(wù)員的生活問題、配偶及子女的就學(xué)問題等等,因而應(yīng)該是一個(gè)配套措施完整的制度。(五)地域回避制度的確立—通過立法處理好地域回避的合理性問題目前對(duì)于公務(wù)員任職回避制度中的地域回避,學(xué)界爭(zhēng)議頗多,其焦點(diǎn)在于《暫行條例》第63條所規(guī)定的地域回避的實(shí)行,必將造成本地選民通過選舉程序來對(duì)其不熟悉的外籍官員進(jìn)行任免的情況,這種回避是否有利于本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和長遠(yuǎn)規(guī)劃?19對(duì)此,筆者也持有同樣的疑問,從國外的任職回避制度來看,其重點(diǎn)在于親緣化的回避,而極少對(duì)地域回避作出規(guī)定。甚至有些國家,比如美國聯(lián)邦憲法規(guī)定,“年齡未滿25歲,為合眾國國民未滿7年,當(dāng)選時(shí)非其選出州之居民的,不得為眾議院議員;年齡未滿30歲,為合眾國國民未滿9年,當(dāng)選時(shí)非其選出州之居民的,不得為參議員;除生為合眾國公民或在實(shí)行該憲法時(shí)即為合眾國公民的、年齡未滿35歲及居住于合眾國境內(nèi)未滿14年的不得當(dāng)選總統(tǒng)?！?0在英國、日本、聯(lián)邦德國以及中國香港特別行政區(qū)等國家和地區(qū)的立法中,都有類似的規(guī)定。21比較中外兩種制度的利弊,