淺論我國的行政調(diào)解

65/65遇到仲裁問題？贏了網(wǎng)律師為你免費(fèi)解惑！訪問>>淺論我國的行政調(diào)解摘要

我國已進(jìn)入改革進(jìn)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國進(jìn)展進(jìn)步帶來了巨大活力，也必定會帶來如此或那樣的矛盾和問題。從而也在一定程度上導(dǎo)致各類社會矛盾和糾紛的產(chǎn)生和激化加劇，民事、經(jīng)濟(jì)和商事等領(lǐng)域糾紛日益增多，我國目前解決矛盾和糾紛方式大致有協(xié)商、調(diào)解、訴訟和仲裁等幾類。按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，調(diào)解在主流上大致要緊有法院調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解，非主流上還有仲裁調(diào)解、律師調(diào)解等。關(guān)于法院調(diào)解、人民調(diào)解我國法律規(guī)定的十分明確，我國有著幾千年的政治歷史，行政調(diào)解最早能夠追溯到原始社會，當(dāng)時的氏族首領(lǐng)及其他治理國家事務(wù)的人員以當(dāng)政者的身份對部落當(dāng)中所發(fā)生的民事領(lǐng)域內(nèi)的糾紛進(jìn)行調(diào)解是行政調(diào)解的最早原形。在周朝時期就已存在法律意義上的行政調(diào)解，到唐代時行政調(diào)解已具規(guī)模同時產(chǎn)生了良好社會效果，當(dāng)時的官府調(diào)解”就意蘊(yùn)著行政調(diào)解。我國在奴隸社會、封建社會及新民主主義革命時期限都有行政調(diào)解，但目前我國對行政調(diào)解雖有規(guī)定，卻不全面，而且顯得相對分散和零亂。隨著我國建設(shè)服務(wù)型政府的步伐不斷加快，行政機(jī)關(guān)在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視。行政調(diào)解并不是單純的法條上的邏輯推理和對個案的簡單的對錯判定，而是制定良好的法律被遵行，是法律的實(shí)際社會效果的良好。行政調(diào)解工作所追求的目標(biāo)是法律的社會效果。法治更要緊的是關(guān)懷問題的解決是否妥當(dāng)，是否可行，是否有利于社會秩序的穩(wěn)定，是否有利于糾紛當(dāng)事人日后的和睦相處。就行政機(jī)關(guān)而言，行政調(diào)解將當(dāng)事人自主意思表示建立在對政府正確領(lǐng)導(dǎo)而樹立起的政府權(quán)威的服從與高度的信任感的基礎(chǔ)上，能使當(dāng)事人自愿聽從政府正確有益的勸導(dǎo)講服，化解矛盾、解決糾紛。行政調(diào)解不同于單純按法律規(guī)定主動或被動的維持國家和社會秩序的行政行為，行政調(diào)解不僅在最低要求上完成了對糾紛的解決，使政府工作在更高層次上，采納積極主動的方式，創(chuàng)立一種既為法律所同意，又為糾紛當(dāng)事人和服務(wù)政府所共同認(rèn)可和贊同的更合理、更完善的社會關(guān)系，使行政機(jī)關(guān)在更加全面完全的意義上履行自己的職責(zé)并行使自己相對的權(quán)力。這種由被動消極行政向積極主動行政的轉(zhuǎn)變，反映了現(xiàn)代服務(wù)行政精神的差不多要求。行政調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵所在，行政調(diào)解也專門好的體現(xiàn)了我國現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)服務(wù)行政的鮮亮特點(diǎn)。對行政調(diào)解制度進(jìn)行一定深度的探究和考慮，能夠更好地發(fā)揮行政調(diào)解制度的價值功能，為打造和建設(shè)和諧社會主義服務(wù)。行政調(diào)解不管是從立法到司法，依舊從應(yīng)然到實(shí)然都存在一定的缺陷，有待于進(jìn)一步從理論與實(shí)際、自宏觀和微觀上進(jìn)行一定深度的探究和考量，以求從理論立法和實(shí)踐執(zhí)法上對其進(jìn)行強(qiáng)化，更好的化解社會矛盾和糾紛。行政調(diào)解在實(shí)際當(dāng)中其運(yùn)用數(shù)量和次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了司法，我國到目前為止，尚沒有一部真正意義上的行政調(diào)解法，只是在部分法律法規(guī)中有所規(guī)定，明顯與我國當(dāng)前的社會進(jìn)展形式不相適應(yīng)，據(jù)此專門有必要，對行政調(diào)解這一糾紛解決方式予以研究和闡述。

[關(guān)鍵詞]調(diào)解；行政調(diào)解；價值取向

引言

隨著我國建設(shè)服務(wù)型政府的步伐不斷加快，行政機(jī)關(guān)在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視，而相對大伙兒比較熟悉的行政調(diào)解不管是從立法到司法，依舊從應(yīng)然到實(shí)然都存在專門大的缺陷，有待于進(jìn)一步對行政調(diào)解從理論立法和實(shí)踐執(zhí)法進(jìn)行強(qiáng)化，使之更好的化解社會矛盾和糾紛。中國特色社會主義制度下的行政調(diào)解的的差不多涵義行政調(diào)解的主管者在我國除行政機(jī)關(guān)以外，是否還應(yīng)包括事業(yè)單位及一些其他社會組織和團(tuán)體在內(nèi)；行政調(diào)解的是否能夠擴(kuò)充到所有自愿同意行政調(diào)解的各類社會糾紛對象，行政調(diào)解的程序應(yīng)該如何才能更好的與司法程序相對接的。據(jù)此，本文擬從我國行政調(diào)解的現(xiàn)狀動身，反思如何建立和完善符合中國特色的行政調(diào)解；分析和考量我國古代的一些行政調(diào)解方法和指導(dǎo)思想，用于架構(gòu)和指導(dǎo)當(dāng)前的行政調(diào)解；針對我國目前行政調(diào)解的效力一般不具有終局進(jìn)行考量和分析，并試圖從理論上解釋和處理好行政調(diào)解效力問題，使之能更好的解決社會矛盾和糾紛。我國歷史上就有行政調(diào)解，而且在實(shí)際當(dāng)中其運(yùn)用數(shù)量和次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了司法，只是在近代變法后，行政與司法才逐漸分離。到目前為止，對行政調(diào)解有重大突破性的全面性的研究成果尚不是專門多，這也是我國到目前為止，尚沒有一部真正意義上的行政調(diào)解法緣故；西方國家對待司法遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于行政，行政調(diào)解運(yùn)用遠(yuǎn)少于司法，甚至全然就沒有行政調(diào)解，據(jù)此，有必要對行政調(diào)解這一糾紛解決方式予以研究和闡述。筆者在政法機(jī)關(guān)工作，在工作中常需運(yùn)用行政調(diào)解對糾紛進(jìn)行調(diào)處，積存了一定的行政調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，而且在研究生學(xué)習(xí)當(dāng)中，我就一直專門注重這方面理論和學(xué)術(shù)資料的積存，聯(lián)系實(shí)際工作，我對行政調(diào)解進(jìn)行了一定程度的考慮和探究。

本論

我國在以和”為貴、以和”為先的這一傳統(tǒng)社會意識文化背景下，在老百姓心目當(dāng)中，歷來重視調(diào)解，尤其是行政調(diào)解。但就我國目前的行政調(diào)解制度來講，卻存在不全面和不完善之處，給我國法治進(jìn)程帶來了諸多問題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負(fù)等等。在新的社會形勢下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會矛盾、增進(jìn)社會和諧方面的功能與作用。以人為本是構(gòu)建社會主義的動身點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而行政調(diào)解以尊重當(dāng)事人的自主意思表示、自主選擇為差不多前提的，行政調(diào)解充分確信了當(dāng)事人享有的權(quán)利價值。由雙方當(dāng)事人自主決定以何種方式和內(nèi)容來解決紛爭。只是在當(dāng)事人雙方專門難達(dá)成一致意見時，行政機(jī)關(guān)才居間講合、關(guān)心雙方交換意見同時提供與糾紛相關(guān)的正確信息，或者在明確糾紛真正對立點(diǎn)的基礎(chǔ)上提供切實(shí)可行的解決方案，從而關(guān)心當(dāng)事人達(dá)成合意。在行政調(diào)解中，當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)做自己的主人，自愿處分權(quán)利，而不必聽從行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制命令，這無疑是會在專門大和度上提高當(dāng)事人的權(quán)利意識。在法律越來越注重權(quán)利的今天，對行政調(diào)解的研究歸根結(jié)底差不多上為社會的穩(wěn)定與可持繼進(jìn)展而服務(wù)的，對行政調(diào)解進(jìn)行理論和實(shí)踐上的探究，關(guān)于現(xiàn)代行政法制的進(jìn)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和價值作用。

一行政調(diào)解的涵義

調(diào)解作為一種具有東方特色的一項(xiàng)糾紛解決機(jī)制在解決糾紛中有著不平常的重要地位，許多西方國家都對此進(jìn)行過借鑒。西方社會自20世紀(jì)70年代起開始興起簡稱ADR（Alterna?tiveDisputeResolution）的所謂解決糾紛的另類選擇”運(yùn)動，即一般意義上的非訴訟解糾方式，提倡重視糾紛解決的非訴訟方式，并作為司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。行政調(diào)解作為作為一種東方經(jīng)驗(yàn)”在中國源遠(yuǎn)流長，這種東方”式的糾紛解決機(jī)制力求建構(gòu)公共權(quán)力與公民權(quán)利間的平衡，具有主持調(diào)解的主體上的特定性、調(diào)解方式上的非強(qiáng)制性、調(diào)解形式上的準(zhǔn)司法性以及調(diào)解協(xié)議效力上的非拘束性等特點(diǎn)。行政調(diào)解不僅有助于轉(zhuǎn)變政府職能、弘揚(yáng)公民自治，更有利于矛盾的完全解決，社會秩序的有效維護(hù)，卓有成效地彌補(bǔ)了司法審判制度的不足。在行政調(diào)解中應(yīng)嚴(yán)格遵循雙方自愿合意，做到法、理、情相結(jié)合，尊重糾紛當(dāng)事人訴權(quán)。

（一）行政調(diào)解的字語解釋及定義

中國古代儒家對仁”、禮”的強(qiáng)調(diào)和推崇以及對和為貴”的主張，差不多上為了平衡和協(xié)調(diào)社會人際關(guān)系。孔子所講禮之用，和為貴。先王之道，斯為美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節(jié)之，亦不可行也?！贝_實(shí)是強(qiáng)調(diào)和諧，強(qiáng)調(diào)貴和須息爭，息爭以護(hù)和”的和諧論。道家與法家也是同樣提倡息訴止?fàn)帯?。只是所有的這些差不多上存于理想之中，是人們對社會關(guān)系所追求的一種柏拉圖”式的理想，社會中的不同主體總是表現(xiàn)出不同的利益需求，有利益就會產(chǎn)生糾紛，因此，糾紛對社會而言是不可幸免的產(chǎn)物。既然有糾紛就需要解決，而調(diào)解是除訴訟之外處理糾紛的一種方式，調(diào)解顧名思義確實(shí)是通過調(diào)的方式來達(dá)到解的目的，它是指通過處于中立地位的第三者依據(jù)一定的社會規(guī)范（道德、適應(yīng)、宗教、法律等等）對糾紛當(dāng)事人進(jìn)行勸講，提出建議，以促使雙方當(dāng)事人達(dá)成合意，解決糾紛。作為禮儀之邦”的中國，和為貴”的儒家倫理綱常已深深滲入社會生活的各個方面，崇尚中庸之道，也就決定了中國人關(guān)于訴訟的態(tài)度認(rèn)為訟，惕，中吉，終兇”。中國傳統(tǒng)文化認(rèn)為良民畏訟，莠民不畏訟;良民以訟為禍，莠民以訟為能，且因而利之”，即訟”是不吉祥的，它把那些為物質(zhì)利益而爭訟的人視為莠民”或小人”。調(diào)解作為化解利益沖突、促進(jìn)社會和諧的有效方式，在中國差不多有數(shù)千年，它承載著傳承傳統(tǒng)文化和發(fā)揮社會功能的歷史重負(fù)，作為一種制度文化深深阻礙著我國民眾的社會價值觀，是世界法律文化中極富中國特色的部分，在解勸決社會糾紛當(dāng)中占據(jù)著極其重要的地位。在信奉儒家學(xué)講的中國，人們對待糾紛傾向調(diào)解，而不是訴訟，而且這種偏愛調(diào)解的傾向在道德和思想層面上一直連續(xù)至今?！?/p>

我國行政調(diào)解的歷史能夠追溯到原始社會。當(dāng)時人們之間的爭端由部族首領(lǐng)（現(xiàn)代意義上的行政主腦）按照原始社會的風(fēng)俗、適應(yīng)，通過協(xié)商或者其他為糾紛當(dāng)事方所認(rèn)可的方式予以解決。而關(guān)于本氏族個不不遵守適應(yīng)的人，則是依靠社會輿論和社會道德力量，采取調(diào)和的方法，使其歸順，認(rèn)識錯誤，達(dá)到平息矛盾、排紛解爭、調(diào)整好相互之間關(guān)系的目的，以維持正常社會生活秩序和生產(chǎn)秩序。能夠講，這確實(shí)是行政調(diào)解的最初的原始形式。奴隸社會的行政調(diào)解與原始社會相比，在性質(zhì)和內(nèi)容上差不多發(fā)生了變化，同時在官府調(diào)解（即相當(dāng)于現(xiàn)代意義上的政府調(diào)解）之外還有民間調(diào)解（與現(xiàn)代意義上的人民調(diào)解專門相似）的劃分。在我國周代專門設(shè)有掌司萬民之難而諧和之”的調(diào)人”之職，這可能是我國歷史上最早的設(shè)立的專職行政調(diào)解員”了。春秋時期儒家學(xué)派創(chuàng)始人孔子也是積極提倡調(diào)解，其在做魯國司寇時就宣稱聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎?！边M(jìn)入封建社會后，統(tǒng)治階級為了推行禮治和道德教化，更加注重發(fā)揮行政調(diào)解的息事省訟功能。鄉(xiāng)有三老，有秩、嗇夫、游繳。”其中嗇夫的要緊職責(zé)確實(shí)是調(diào)解爭訟。唐代的鄉(xiāng)里訟事，則先由里正、村正、坊正調(diào)解。而到了宋代，行政調(diào)解制度則正式得到法律確認(rèn)并被引入司法程序，因此當(dāng)時的行政調(diào)解含有行政干預(yù)的成份在內(nèi)，要求地點(diǎn)官員當(dāng)以職務(wù)教化為先，刑罰為后”，每遇聽訟，于父子之間，則勸息教慈;于兄弟之間，則勸以愛友?！毙姓{(diào)解被廣泛用于解決當(dāng)事的民事糾紛，鄉(xiāng)里設(shè)社，社長負(fù)有調(diào)解職責(zé)即諸論訴訟婚姻、家財、田宅、債負(fù)，若不系違法事重，并聽社長以量諭解免使妨廢農(nóng)務(wù)，煩擾官司。”此后明朝的《教民榜文》和清朝的《大清民事訴訟法典》都有關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定。而在中國近現(xiàn)代，社會發(fā)生了巨大變革，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)全國人民爭取獨(dú)立解放的同時，也大力推動了行政調(diào)解制度的進(jìn)展。在我國新民主主義革命時期，革命依照地的基層人民政府就負(fù)有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責(zé)，特不是自1941年起，各依照地民主政權(quán)相繼頒布了適用本地區(qū)的有關(guān)調(diào)解工作的單行條例和專門指示，如《山東省調(diào)解委員會暫行組織條例》、《晉西北村調(diào)解暫行方法》等，使調(diào)解工作走上了制度化與法律化軌道。

建國后，隨著民主與法制建設(shè)的不斷完善和加強(qiáng)，調(diào)解制度也走上了一條不斷完善和進(jìn)展的道路。《中華人民共和國憲法》首先明確了人民調(diào)解委員會的地位，1989年國務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會組織條例》和2002年司法部公布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，對人民調(diào)解工作的性質(zhì)、任務(wù)和原則等作出了一系列的規(guī)定，確立了我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度。1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》將1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》規(guī)定的著重調(diào)解”改為自愿合法調(diào)解”，據(jù)此,確立了我國現(xiàn)行的訴訟調(diào)解制度。1999年頒布的《行政復(fù)議法》取消了1990年《行政復(fù)議條例》關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解”的規(guī)定，2007年頒布的國務(wù)院《行政復(fù)議法實(shí)施條例》明確規(guī)定兩種案件能夠適用調(diào)解，從而最終在行政復(fù)議中也確立了行政調(diào)解制度。

所謂行政包括國家行政、社會行政和企業(yè)行政，我們在那個地點(diǎn)要論述的是國家行政，它是指一個國家的行政機(jī)關(guān)與該國的其他國家機(jī)關(guān),政黨組織,群眾團(tuán)體等之間權(quán)力關(guān)系及其制度的總稱，其核心是行政機(jī)關(guān)在政治體制中擁有的職權(quán)范圍和權(quán)力地位；而所謂調(diào)解，是指雙方或多方當(dāng)事人之間發(fā)生權(quán)益糾紛，在第三者（即調(diào)解主持人）的主持下，通過第三者依照法律和政策的規(guī)定，對雙方當(dāng)事人的思想進(jìn)行排解疏導(dǎo)，講服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人，互相協(xié)商，互諒互讓，依法自愿達(dá)成協(xié)議，由此而解決糾紛的一種活動。它是排解糾紛，調(diào)整當(dāng)事人之間關(guān)系的重要途徑，也是當(dāng)前法律工作者要面對的一項(xiàng)經(jīng)常性的工作。行政調(diào)解確實(shí)是通過行政主體的主導(dǎo)使糾紛當(dāng)事方在自情愿和合法的情況下解決糾紛，是使不同的利益主體之間趨于平衡，達(dá)到和諧一致的一種手段和方法。到目前為止，在法學(xué)界和司法實(shí)踐中，人們對行政調(diào)解的認(rèn)知不盡相同。當(dāng)前，將行政調(diào)解作為一種限定性制度看待，認(rèn)為行政調(diào)解依附于人民調(diào)解或某種行政法律制度的法學(xué)專著有：應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》；楊海坤主編：《行政法與行政訴訟法》；胡建淼：《行政法學(xué)》等。關(guān)于行政調(diào)解的概念，不同的學(xué)者有不同的看法。有的學(xué)者認(rèn)為行政調(diào)解是介于人民調(diào)解和法院調(diào)解之間的一種調(diào)解制度，一般是指由國家行政機(jī)關(guān)出面的，以國家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過講服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的訴訟外活動。有的學(xué)者把行政調(diào)解定義為國家法定的行政主管機(jī)關(guān)依法對其隸屬的行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體、企事業(yè)單位之間，以及行政機(jī)關(guān)與公民之間，因行政治理問題發(fā)生爭議后所進(jìn)行的調(diào)解。還有的學(xué)者把行政調(diào)解的主體擴(kuò)大了，認(rèn)為行政調(diào)解是指行政主體主持的，以國家法律、政策和公序良俗等社會習(xí)俗為依據(jù)，以自愿為原則，通過講服教育等方法調(diào)停、斡旋，促使當(dāng)事人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種調(diào)解制度?？v觀各種行政調(diào)解的定義能夠看出，學(xué)者們一般都把行政調(diào)解的主體定位在國家行政機(jī)關(guān)，而將其他社會主體排除在外。

依照我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，行政調(diào)解，確實(shí)是國家行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，在其行使行政治理的職權(quán)范圍內(nèi)，對特定的民、商事糾紛及輕微刑事案件在分清是非查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，在糾紛當(dāng)事方平等到自情愿的前提下，所進(jìn)行的一種通過調(diào)而解紛的行政活動。行政調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)包括民事領(lǐng)域的糾紛、商事領(lǐng)域的糾紛和情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件。

（二）行政調(diào)解的性質(zhì)、作用和種類

行政調(diào)解同人民調(diào)解一樣，同樣屬于訴訟外調(diào)解，在我國行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議目前一般是不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行的效力，但對當(dāng)事人一般是具有民事上的約束力。因?yàn)?，行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，均是在自愿的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的調(diào)解活動，依照法律規(guī)定，當(dāng)事人對所達(dá)成的協(xié)議，都應(yīng)當(dāng)依法自覺全面地履行。因此，能夠講行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議，與人民調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議一樣，對當(dāng)事人具有民事上的約束力，假如當(dāng)事方有所違反應(yīng)通過訴訟途徑予以救濟(jì)，而不能在法律上直接尋求司法的強(qiáng)制執(zhí)行力。

在我國新民主主義革命時期，當(dāng)時革命依照地的基層人民政府就負(fù)有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責(zé)。建國后，行政調(diào)解逐步進(jìn)展為多種形式，除基層政府調(diào)解一般民事糾紛和輕微刑事案件以外，法律還規(guī)定部分國家行政機(jī)關(guān)負(fù)有調(diào)解特定的民事糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛職責(zé)。行政調(diào)解是國家行政機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)活動和社會生活執(zhí)行治理和監(jiān)督的一種方式，不僅能夠調(diào)解公民之間的糾紛，還能夠調(diào)解公民與法人之間和法人與法人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的爭議。行政機(jī)關(guān)基于自身所擁有的遠(yuǎn)超出一般社會主體的強(qiáng)大的社會資源（如信息、人員、資金等方面）是有能力整合糾紛的各種解決力量，調(diào)動一切能夠利用的因素，采取綜合手段把糾紛處理好、解決好。行政調(diào)解能杜絕糾紛解決過程中推諉、拖延、梗阻現(xiàn)象的發(fā)生，暢通群眾的訴求表達(dá)渠道，給當(dāng)事人提供更多的廉價、及時、有效的糾紛解決方式。在實(shí)際生活當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)能夠通過主動排查社會矛盾，及時報告疑難糾紛，做到早發(fā)覺、早溝通、早化解，以保證調(diào)解工作以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”戰(zhàn)略預(yù)期的有效實(shí)現(xiàn)。多年以來，我國行政機(jī)關(guān)調(diào)解處理了大量的經(jīng)濟(jì)糾紛和民事糾紛，而通過調(diào)解處理好的糾紛，絕大部分差不多上由雙方當(dāng)事人自覺履行的，再次通過訴訟途徑解決的專門少。由此可見，行政調(diào)解對愛護(hù)公民、法人和其它組織的合法利益，調(diào)整民、商事等社會關(guān)系，維護(hù)社會穩(wěn)定，推動社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)起了重要作用。

行政調(diào)解依其調(diào)解協(xié)議的協(xié)力是否具有司法強(qiáng)制執(zhí)行力，在理論上可分為有司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解和無司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解。有司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解是指行政調(diào)解協(xié)議成立后，因此的就具有司法強(qiáng)制執(zhí)行力，假如當(dāng)事方不依協(xié)議履行，另一方能夠依據(jù)法律直接向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行該行政調(diào)解協(xié)議，目前各國對此類行政調(diào)解鮮有規(guī)定。無司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解是指調(diào)解協(xié)議成立后，假如一方不依協(xié)議自覺全面地履行自身義務(wù)，另一方不得憑該行政調(diào)解協(xié)議直接向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，也即是講該行政調(diào)解協(xié)議不具有司法強(qiáng)制執(zhí)行力，此種行政調(diào)解僅依靠當(dāng)事人自覺履行而實(shí)現(xiàn)。無司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解是各國目前最為普遍的行政調(diào)解。

就我國目前而言，行政機(jī)關(guān)依法能夠調(diào)解的糾紛種類較多，在行使行政治理職能過程中，所遇到的各類糾紛行政機(jī)關(guān)差不多上都能夠進(jìn)行調(diào)解。據(jù)此，我國當(dāng)前行政調(diào)解的類型要緊有以下幾類：1、基層人民政府所進(jìn)行的行政調(diào)解：調(diào)解民、商事糾紛和輕微刑事案件一直是我國基層人民政府的一項(xiàng)職責(zé)，要緊是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的司法調(diào)解員負(fù)責(zé)進(jìn)行。我國法律規(guī)定，司法調(diào)解員是基層人民政府的組成人員，也是司法行政工作人員，除了指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作和法制宣傳外，在日?；顒又羞€要調(diào)解大量的民、商事糾紛及情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件。2、國家治理合同機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政調(diào)解：我國《合同法》明確規(guī)定，當(dāng)事人對合同發(fā)生爭議時，能夠約定仲裁，也能夠向人民法院起訴。國家規(guī)定的治理合同的機(jī)關(guān)，當(dāng)前要緊是各級工商行政治理機(jī)關(guān)。工商行政治理機(jī)關(guān)對其轄區(qū)內(nèi)法人之間和個體工商戶，公民和法人之間的經(jīng)濟(jì)糾紛，經(jīng)糾紛主體申請能夠依法進(jìn)行調(diào)解。3、公安機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政調(diào)解：我國治安治理處罰法規(guī)定，關(guān)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安治理的行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)能夠調(diào)解處理；我國道路交通安全法規(guī)定，公安機(jī)關(guān)處理交通事故，應(yīng)當(dāng)在查明交通事故緣故、認(rèn)定交通事故責(zé)任、確定交通事故造成的損失情況后，組織當(dāng)事人和有關(guān)人員對損害賠償進(jìn)行調(diào)解。這是法律法規(guī)授予公安機(jī)關(guān)對道路交通事故進(jìn)行行政調(diào)解的權(quán)利。4、婚姻登記機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政調(diào)解：我國婚姻法規(guī)定，男、女一方提出離婚的，可由有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)解或直接向人民法院提出離婚訴訟。同時，該法還規(guī)定，男、女雙方自愿離婚的，應(yīng)同時到婚姻登記機(jī)關(guān)申請。據(jù)此，婚姻登記機(jī)關(guān)也能夠?qū)橐鲭p方當(dāng)事人確實(shí)是否離婚、離婚當(dāng)中所涉及的夫妻共同財產(chǎn)和子女的撫養(yǎng)等問題進(jìn)行調(diào)解。

（三）行政調(diào)解的原則、方法、地位和效力

行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，講服當(dāng)事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議以平息和解決爭端。因此，自愿和合法原則是行政調(diào)解首先應(yīng)當(dāng)遵守的原則。另外，行政調(diào)解還必須堅持依法愛護(hù)和不得侵害當(dāng)事人訴訟權(quán)利的原則，這一原則事實(shí)上確實(shí)是自愿原則的延伸，假如當(dāng)事人不愿進(jìn)行調(diào)解，或者通過調(diào)解達(dá)不成協(xié)議，或者達(dá)成協(xié)議后又反悔的，一方或雙方當(dāng)事人都有權(quán)向人民法院提起訴訟，通過司法程序愛護(hù)自己人合法權(quán)益。因此行政調(diào)解應(yīng)遵循如下原則：

1、依法調(diào)解原則

依法調(diào)解原則要求行政機(jī)關(guān)在做出行政調(diào)解行為時必須有法律法規(guī)作為依據(jù)，而且必須依據(jù)法律進(jìn)行調(diào)解，在調(diào)解當(dāng)中行政機(jī)關(guān)不能對當(dāng)事人施加行政壓力,進(jìn)行行政強(qiáng)制，更不同意為了達(dá)成調(diào)解的目的而對行政調(diào)解當(dāng)事人采取違法的手段和方式進(jìn)行調(diào)解。

2、調(diào)解自愿原則

調(diào)解自愿原則要求行政調(diào)解是雙方當(dāng)事人都自愿同意采納這一糾紛解決處理方式，對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)該由當(dāng)事人自己進(jìn)行協(xié)商，行政主體對此只有建議權(quán)，不得對當(dāng)事人有強(qiáng)迫行為，應(yīng)由當(dāng)事人自愿進(jìn)行。

3、一般不主動受理原則

我國法律規(guī)定，當(dāng)事人有選擇解決爭議方式的自由，假如當(dāng)事人不申請由行政機(jī)關(guān)主持調(diào)解屬于行政機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)解的糾紛，除我國法律有特不規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)就不能主動要求對其爭議進(jìn)行調(diào)解，一般不主動受理原則確實(shí)是要求行政機(jī)關(guān)在行政服務(wù)當(dāng)中應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的權(quán)利。

4、行政調(diào)不具終局性原則

行政調(diào)解與法院調(diào)解不同的是行政調(diào)解不具終局性，行政調(diào)解做出后，當(dāng)事人假如都后悔的，通過合法程序能夠向做出調(diào)解的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不滿的還能夠在規(guī)定的時刻內(nèi)向法院提起訴訟，總之當(dāng)事人能夠選擇任何方式對自己的合法權(quán)益進(jìn)行愛護(hù)。

5、一事不再調(diào)原則

行政調(diào)解部門在對當(dāng)事人爭議的案件進(jìn)行調(diào)解后，在做出了調(diào)解協(xié)議書并生效后，假如當(dāng)事人反悔，同時申請再調(diào)解的，行政調(diào)解機(jī)關(guān)不能再就同一事件進(jìn)行受理，現(xiàn)在的調(diào)解機(jī)關(guān)只就審查撤銷協(xié)議書進(jìn)行審查，而不作調(diào)解。

關(guān)于調(diào)解的方法，有多種多樣的靈活方式，跟具體的調(diào)解人員的知識和經(jīng)驗(yàn)有關(guān)。只是總的來講，在調(diào)解過程中應(yīng)當(dāng)做到深入調(diào)查研究，虛心傾聽當(dāng)事人的意見，查明事實(shí)，和氣、耐心、細(xì)致的講法講理，曉之以理，動之以情，以理服人，堅持講服教育、方便群眾。

不可否認(rèn)，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政調(diào)解的過程中，其行為首先是一種行政行為，不管其有無效力。既然作為行政行為那么就必須具有行政行為應(yīng)有的效力。行政行為的效力一般包括確定力、拘束力和執(zhí)行力。但行政調(diào)解這一行政行為卻在行政調(diào)解協(xié)議成立后不具有執(zhí)行力，行政調(diào)解協(xié)議僅依靠當(dāng)事人自覺履行而實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在行政調(diào)解作為行政行為的一種已沒有了確定力、拘束力和執(zhí)行力。依照行政行為的合法成立要件可知只要是合法的行政行為差不多上有效的，那么在那個地點(diǎn)非正式行政行為又沒有一般行政行為應(yīng)有的效力，這是不是立法者自身設(shè)計的一個矛盾之處？顯然不是，現(xiàn)代文明國家規(guī)定只有司法才具有至高無上的最終權(quán)威性，假如法律規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議具有了確定力、拘束力和執(zhí)行力，那么就會導(dǎo)致行政權(quán)與司法權(quán)的混淆，不利于權(quán)力制衡，這無疑對一個國家的法治建設(shè)是不利，也不利于一個國家的現(xiàn)代文明進(jìn)程的構(gòu)建和進(jìn)展，因此，行政調(diào)解盡管其主體行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的調(diào)解行為能夠認(rèn)為是一種行政行為，但就對其所促成的協(xié)議而言，該協(xié)議只具有契約性，不能給予其司法效力也就不應(yīng)具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。

行政調(diào)解既然作為一種行政行為，只要行政機(jī)關(guān)做出了調(diào)解行為就應(yīng)該發(fā)揮作用，嚴(yán)格按照規(guī)定的程序，產(chǎn)生其應(yīng)有的效力，否則行政行為的效力將會受到質(zhì)疑。同時由于行政調(diào)解是基于雙方自愿，平等協(xié)商達(dá)成的，一旦公民、法人或組織不同意調(diào)解或?qū)φ{(diào)解產(chǎn)生疑義，應(yīng)該同意其尋求應(yīng)有的途徑解決問題，法律不應(yīng)該對調(diào)解設(shè)置禁區(qū)，應(yīng)該同意相對人選用任何她認(rèn)為能夠保障其權(quán)力的方式。行政復(fù)議、行政訴訟都應(yīng)該成為權(quán)利救濟(jì)的手段。然而我們也要注意維護(hù)法律的尊嚴(yán)和行政機(jī)關(guān)自身的形象和權(quán)威，同時還要保障調(diào)解雙方的利益，不能厚此薄彼。

行政調(diào)解的效力應(yīng)當(dāng)是與人民調(diào)解具有同等的法律效力，對行政機(jī)關(guān)主持調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，假如不存在欺詐、脅迫、乘人之危或重大誤解、顯失公平等違反法律法規(guī)的情況，當(dāng)事人就應(yīng)當(dāng)自覺履行。假如一方當(dāng)事人不自覺履行行政調(diào)解協(xié)議，另一方當(dāng)事人能夠就協(xié)議的履行、變更、撤銷向人民法院提起訴訟。這確實(shí)是當(dāng)前我國法律應(yīng)當(dāng)給予行政調(diào)解的法律效力，只有如此，才符合我國當(dāng)前國情特色的現(xiàn)代法治文明建設(shè)。因此，應(yīng)從以下幾個方面確定行政調(diào)解的法律地位與法律效力：

1、行政調(diào)解的合法性：首先，行政調(diào)解的主體必須合法，行政機(jī)關(guān)的調(diào)解，一般是依據(jù)我國法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行的調(diào)解，如基層人民政府的行政調(diào)解，是依照調(diào)解條例及社會治安綜合治理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的調(diào)解；公安機(jī)關(guān)的行政調(diào)解，是依照治安治理處罰法等規(guī)定進(jìn)行調(diào)解；交警部門的行政調(diào)解，是依照道路交通安全法的規(guī)定進(jìn)行調(diào)解；衛(wèi)生行政主管部門的行政調(diào)解，是依照醫(yī)療事故處理?xiàng)l例的規(guī)定進(jìn)行調(diào)解；婚姻登記機(jī)關(guān)的行政調(diào)解，是依照婚姻法的規(guī)定進(jìn)行調(diào)解。據(jù)此，所有行政機(jī)關(guān)的調(diào)解，一般是在有法律法規(guī)明確規(guī)定下，行政機(jī)關(guān)在履行自身行政治理職責(zé)過程中進(jìn)行的調(diào)解。其次，行政調(diào)解的程序應(yīng)當(dāng)合法，進(jìn)行行政調(diào)解，其調(diào)解程序法律有規(guī)定的要按法律規(guī)定，法律沒有規(guī)定的情況下則一般需在雙方或者多方當(dāng)事人認(rèn)可的規(guī)則下進(jìn)行。行政調(diào)解的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法。行政調(diào)解的內(nèi)容要符合法律規(guī)定，強(qiáng)制調(diào)解、壓迫調(diào)解，均屬于不合法的調(diào)解，這就要始終堅持自愿、合法原則。有效的民事法律行為未必合法，但合法的民事法律行為應(yīng)當(dāng)有效。合法的民事法律行為有三個要件：（1）行為人具有相應(yīng)的民事行為能力；（2）意思表示真實(shí)；（3）不違反法律或者社會公共利益。從社會進(jìn)展的角度上講，凡是有效的民事法律行為，就具有相應(yīng)的社會和法律地位并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任，否則讓民事主體能隨意今天承認(rèn)改日又反悔，反復(fù)無常，無疑會造成社會資源的白費(fèi)，阻礙現(xiàn)代社會法治文明進(jìn)程的建設(shè)和進(jìn)展。

2、行政調(diào)解的專業(yè)性。行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，在法律法規(guī)的有所規(guī)定的前提下，對自己職權(quán)治理范圍內(nèi)的爭議和糾紛進(jìn)行調(diào)解，行政調(diào)解的主持者一般來講差不多上行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通曉法律法規(guī)和政策的行政公務(wù)人員，對行政調(diào)解具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且通過多年經(jīng)驗(yàn)的積存，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政調(diào)解時一般都有一整套較為科學(xué)的調(diào)解程序，據(jù)此，與其他調(diào)解相比，應(yīng)當(dāng)講行政調(diào)解更具有專業(yè)性。

3、行政調(diào)解具有無償性。行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，都具有無償性，在解決糾紛中不收取費(fèi)用。在我國目前司法體制尚不全面發(fā)達(dá)的情況下，較大部分老百姓依舊不情愿打官司的，大量的糾紛主體都依舊情愿通過訴訟外調(diào)解的方式予以解決，行政調(diào)解的無償性下好迎合了一般老百姓的心理，使得當(dāng)事人更情愿把糾紛交給行政機(jī)關(guān)來協(xié)調(diào)和處理，基于這一緣故，通過行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議絕大部分當(dāng)事人都能認(rèn)真全面積極的進(jìn)行履行。因此，行政調(diào)解出于經(jīng)濟(jì)目的有利于糾紛主體及時維護(hù)自身權(quán)益和解決矛盾。

4、行政調(diào)解的效能性。剛性的判決有時并不利于糾紛的完全解決，而且還可能形成雙方當(dāng)事人之間的尖銳對立，這也就專門好地講明了訴訟不是萬能的”。從歷史和實(shí)證的角度看，中國人關(guān)于糾紛的解決具有明顯的厭訴”傾向，老百姓更情愿通過和平的方式來化解糾紛，行政調(diào)解不但在心理上符合我國老百姓對糾紛解決方式上的價值取向，而且在糾紛的解決中往往能協(xié)調(diào)多方利益使之平衡，使糾紛的解決具有完全性，使其他有可能次生的矛盾化于無形，由此可見，行政調(diào)解在解決糾紛上具有專門好的效能性。

（四)行政調(diào)解的特點(diǎn)

1、主體上具有行政性。行政調(diào)解是行政主體出面主持的一種糾紛解決方式，其主體一般是國家行政機(jī)關(guān)。這使得其不同于法院調(diào)解和人民調(diào)解，它是行政主體所主持的解決爭議，消除紛爭的調(diào)解活動，是行政主體行使職權(quán)的一種方式。它的主體既不是法院調(diào)解中的人民法院也不是人民調(diào)解中的群眾自治性組織，而是依法享有行政職權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)和部分經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的組織。在我國目前的法律體系中，差不多上都將行政調(diào)解的主體設(shè)定在行政機(jī)關(guān)，而關(guān)于法律法規(guī)授權(quán)組織行使行政調(diào)解職權(quán)的規(guī)定較少，只是在《消費(fèi)者權(quán)益愛護(hù)法》和《治安治理處罰法》中有所規(guī)定。

2、形式上具有準(zhǔn)司法性。行政調(diào)解體現(xiàn)的是行政主體作為第三者居間對平等民事主體的民、商事、部分刑事自訴案件及部分行政爭議予以調(diào)停處理。這和法院調(diào)解一樣，行政主體作為居間者應(yīng)不偏不倚，通過講服教，對爭議糾紛依法作出合情合理的公斷。行政機(jī)關(guān)的這種居間調(diào)停性有不于一般的具體行政行為，使其具有法院調(diào)解的一般特性，只只是是其在調(diào)解方式、調(diào)解程序、調(diào)解范圍和調(diào)解效力方面與司法調(diào)解有所區(qū)不。

3、效力上具有非拘束性。行政調(diào)解是一種訴訟外的調(diào)解，它不是行政仲裁或行政訴訟的必經(jīng)程序。當(dāng)事人不同意調(diào)解的還能夠申請仲裁和行政訴訟。作為訴訟外活動的行政調(diào)解，在一般情況下行政調(diào)解協(xié)議要緊是靠雙方當(dāng)事人的信用承諾和社會輿論等道德力量使義務(wù)主體自動履行。不能因通過了行政調(diào)解就限制當(dāng)事人再申請仲裁或另行起訴的權(quán)利，這與一經(jīng)送達(dá)協(xié)議書就具有與判決同等法律效力的司法調(diào)解截然相反。絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為除個不情形外，行政調(diào)解協(xié)議一般不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的實(shí)施過程中，遭到行政相對方的拒絕，行政機(jī)關(guān)權(quán)無權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。

4、調(diào)解方式上具有非強(qiáng)制性。行政調(diào)解不同于行政處罰、行政裁決，不能由行政主體單方強(qiáng)制做出決定。行政調(diào)解程序的啟動運(yùn)行以至被執(zhí)行，完全是行政治理相對方之間合意的結(jié)果。申請調(diào)解、達(dá)成協(xié)議以及達(dá)成什么樣的協(xié)議，當(dāng)事人具有完全的自主權(quán)，行政調(diào)解主持者不能強(qiáng)迫。在行政調(diào)解中行政主體是以組織者和調(diào)解人的身份出現(xiàn)，它的行為只表現(xiàn)為一種外在力量的疏導(dǎo)教育、勸解協(xié)調(diào)，而最終決定的作出應(yīng)基于當(dāng)事人不受威脅欺詐的真實(shí)自愿的意思表示。

5、救濟(jì)方式具有專門性。由于行政調(diào)解是在雙方自愿的基礎(chǔ)上完成的，當(dāng)事人如對調(diào)解行為持有異議，完全能夠拒絕在調(diào)解協(xié)議上簽字。行政調(diào)解當(dāng)事人不得以不服行政調(diào)解為由，提出行政復(fù)議或者行政訴訟，也確實(shí)是講行政調(diào)解不是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不具有行政性。假如行政主體及其工作人員在調(diào)解過程中采取了不適當(dāng)?shù)氖侄?，該行為在事?shí)上就不屬于調(diào)解行為，而是違背當(dāng)事人意志的行政命令。關(guān)于這種具有強(qiáng)制性的行政行為不服的，當(dāng)事人能夠以調(diào)解事項(xiàng)為由向上一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議或提起行政訴訟。因違法的行政調(diào)解給當(dāng)事人造成損失的，可依法定程序要求行政主體進(jìn)行賠償。

6、爭議糾紛具有民、商事性。行政調(diào)解的糾紛，或由法律法規(guī)規(guī)定，或由糾紛當(dāng)事方事先在合同或協(xié)議中約定。其對象是作為行政治理相對方的個人、法人或者其他組織之間發(fā)生的民事爭議和經(jīng)濟(jì)爭議，特定情況下也能夠是行政賠償爭議。專利申請人之間的糾紛、職工與單位之間的糾紛等等，這些民事爭議當(dāng)事人之間，法律地位是平等的，不存在命令與服從，主動與被動的單向隸屬關(guān)系，爭議的指向是有關(guān)民事權(quán)益方面的。爭議的當(dāng)事人都有自愿、真實(shí)地表達(dá)自己的理由和意見的權(quán)利，行政主體應(yīng)當(dāng)以平等態(tài)度對待雙方當(dāng)事人。

（五)行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的異同

從我國調(diào)解制度的體系來看，行政調(diào)解、法院調(diào)解、人民調(diào)解都能體現(xiàn)出對一定范圍內(nèi)社會矛盾進(jìn)行干預(yù)，只是各自干預(yù)的表象不一樣罷了。法院調(diào)解是指在法庭審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人在自愿合法的基礎(chǔ)上，通過平等協(xié)商達(dá)成協(xié)議，從而解決糾紛的一種方式。人民調(diào)解是指人民群眾通過調(diào)停講和，從中斡旋，解決糾紛的一種活動，其最要緊方式是在人民調(diào)解委員會主持下的調(diào)解。三種調(diào)解方式的共同點(diǎn)要緊有：

第一，差不多上通過爭議當(dāng)事人之外的第三者作為主持進(jìn)行調(diào)停講和，解決當(dāng)事人之間爭議或糾紛的一種活動。行政調(diào)解的主持人是行政機(jī)關(guān)和部分法律法規(guī)授權(quán)組織，法院調(diào)解的主持人是法院，人民調(diào)解的主持人要緊是人民調(diào)解委員會。

第二，差不多上在自愿原則為首要前提下進(jìn)行的。行政調(diào)解是在當(dāng)事人自愿的原則下，行政主體依法行政相對方之間以及行政主體和行政相對方之間發(fā)生爭議后進(jìn)行的有一定法律效力的調(diào)解。關(guān)于法院調(diào)解，我國《民事訴訟法》第八十五條規(guī)定：人民法院審理民事案件，依照當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清晰的基礎(chǔ)上分清是非，進(jìn)行調(diào)解。”關(guān)于人民調(diào)解，《村民委員會組織法》第十四條《都市居民委員會組織法》第十三條規(guī)定：村民委員會和居民委員會依照需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。人民調(diào)解同樣要遵循合法和自愿原則，不能依主觀意志隨意調(diào)解，或強(qiáng)制性達(dá)成協(xié)議?！?/p>

第三，調(diào)解差不多上在查清事實(shí)、分清責(zé)任”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，調(diào)解的內(nèi)容不得違反國家有關(guān)政策和法律。不管是行政調(diào)解、法院調(diào)解依舊人民調(diào)解，調(diào)解方在調(diào)解過程中都不能采取不適當(dāng)?shù)氖侄危`反國家有關(guān)規(guī)定。

行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的區(qū)不要緊有：

第一，調(diào)解的主體不同，行政調(diào)解的主體是特定的國家行政機(jī)關(guān)和部分有法律法規(guī)授權(quán)組織。法院調(diào)解的主體僅限于各級人民法院，《民事訴訟法》第八十六條規(guī)定：人民法院進(jìn)行調(diào)解，能夠由審判人員一人主持也能夠由合議庭主持，并盡可能就地進(jìn)行?！比嗣裾{(diào)解的主體能夠是律師，也能夠是調(diào)解委員會或者人民群眾。

第二，調(diào)解的性質(zhì)不同。行政調(diào)解和人民調(diào)解差不多上屬于訴訟外的調(diào)解，不具有司法性，而法院調(diào)解則屬于訴訟中的調(diào)解，具有司法性。

第三，調(diào)解的范圍不同。法院調(diào)解的范圍是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自訴案件，以及附帶民事訴訟案件。行政調(diào)解的范圍從現(xiàn)在的法律法規(guī)來看，大多局限于民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭議及行政補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭議及部分刑事自訴案件這幾個方面，而且還不涵蓋上述這幾個方面的全部。而人民調(diào)解的范圍最為廣泛，所有的民事糾紛和輕微的刑事糾紛都能夠通過人民調(diào)解加以解決。

第四，調(diào)解的效力不同。法院調(diào)解協(xié)議一經(jīng)送達(dá)簽收即生效，就具有和判決一樣的法律效力。當(dāng)事人不得反悔也無權(quán)再向法院起訴，只是在確有違反自愿原則的情況下才可向法院申訴；而行政調(diào)解目前普遍認(rèn)為雖具有一定的約束力，但不具有司法上的強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的實(shí)施過程中，當(dāng)事人拒不履行，行政機(jī)關(guān)不得采取強(qiáng)制措施，須向法院訴訟后才能依法向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。至于人民調(diào)解，要緊依靠當(dāng)事人自覺自愿來履行，不具有法律上的強(qiáng)制性，一方反悔而不履行時，另一方有權(quán)向人民法院提起訴訟，依據(jù)司法程序愛護(hù)自己的

二、我國當(dāng)前行政調(diào)解的現(xiàn)狀

在社會關(guān)系領(lǐng)域，中國人固有的和諧觀念表現(xiàn)為以和為貴”、息訟”、厭訴”等等。關(guān)于干部解決”、私了”等方式的選擇反映了人們對調(diào)解這種方式的渴求與熱愛。從和諧的理念來看，調(diào)解優(yōu)于訴訟，其目的直奔息訟”、止?fàn)帯敝黝}。假如通過調(diào)解的方式就能夠使糾紛得到解決，則無需采納訴訟的方式，調(diào)解應(yīng)處于訴訟的前位，訴訟只是實(shí)現(xiàn)社會公平、保障社會正義的最后一道屏障。天人合一”、無訟”、重義輕利”、德主刑輔”等所有傳統(tǒng)文化都表明一個立場，即理想的社會一定是人民無爭的社會；爭論乃是絕對無益之事”但這怎么講是一種理想，事實(shí)上，在人類社會中，矛盾的發(fā)生是不可幸免的，只是減少矛盾的發(fā)生則是可能的。任何秩序差不多上建立在矛盾被解決的基礎(chǔ)之上的。秩序可不能一勞永逸，一個良好的秩序不是指沒有矛盾的秩序，而是一個有著良好的矛盾解決機(jī)制的秩序，訴訟盡管是解決社會矛盾的一種機(jī)制，只是它只是解決糾紛的最后選擇，但不一定是最優(yōu)選擇。剛性的判決有時并不利于完全解決糾紛等。關(guān)于糾紛的解決，行政調(diào)解有著訴訟無法比擬的專門優(yōu)勢，從法治的角度觀看，設(shè)立行政調(diào)解制度，在自愿、合法的前提下對有關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)解，充分體現(xiàn)了當(dāng)事人自治為主、國家干預(yù)為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。與對抗性專門強(qiáng)的訴訟和冷酷的判決相比，行政調(diào)解更富人性化，更有人情味，成則雙贏，不成也無輸方”，因此，頗受當(dāng)事人的青睞。從歷史和實(shí)證的角度分析，中國人關(guān)于糾紛的解決有明顯的厭訴”傾向，更情愿通過私了”的方式來化解糾紛。私了并不是一個法律概念?！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋的私了”確實(shí)是不通過司法手續(xù)而私下了結(jié)”。（與公了”相對）。通常理解，私了是指公民、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織在遇到矛盾沖突、利益糾紛時，雙方通過擺事實(shí)、講道理的方式解決矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解決問題。這種方式簡便、及時又不傷和氣，有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的群眾基礎(chǔ)。在古代中國，在大多數(shù)告到衙門來的案件中，縣令都會反復(fù)敦促原告和被告私了。但在當(dāng)今的處理糾紛方式中，私了并不被看重。我國目前的法律法規(guī)庫中甚至查不到私了”一詞。行政調(diào)解包含有私了”的因素，汲取了私了”的長處。選擇調(diào)解的方式解決糾紛，有助于消除雙方當(dāng)事人之間的對立情緒，當(dāng)事人本著和為貴”的理念，通過互諒互讓、平等協(xié)商，促成雙方握手言和，化干戈為玉帛，從而使糾紛得到完全解決，這有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定和增進(jìn)社會關(guān)系的和諧。從某種意義上講，厭訴”的心理并不與法治的精神相違背。國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確提出要積極探究高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機(jī)制，充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會矛盾中的作用。目前我國要緊的調(diào)解機(jī)制包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解三類，建立相互協(xié)作的三位一體”的調(diào)解機(jī)制是我國社會主義文明建議的差不多要求。《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺，法院調(diào)解和人民調(diào)解制度逐步得到了完善，而行政調(diào)解在我國現(xiàn)行法律制度上卻顯得成尤為薄弱，這種失衡必定會損害我國總體調(diào)解制度全面有序的進(jìn)展。

我國尚沒有現(xiàn)行法律對行政調(diào)解進(jìn)行專門的規(guī)定，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定大多散見于《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》等專門的程序法及其司法解釋和《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國治安治理處罰法》等法律及《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)中。此外，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》等規(guī)章中也有行政調(diào)解的相關(guān)具體規(guī)定。

行政調(diào)解較之法院法調(diào)解和人民調(diào)解，在處理糾紛、化解社會矛盾方面具有獨(dú)特作用，行政調(diào)解對我國和諧社會的構(gòu)建將發(fā)揮重大積極的作用。負(fù)責(zé)行政調(diào)解的行政主體多為具體職能部門，專業(yè)性較強(qiáng)，能充分利用所掌握的專業(yè)知識和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為該領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生糾紛的當(dāng)事人提供更有效的調(diào)解。相較之司法調(diào)解，行政調(diào)解無需通過復(fù)雜的訴訟程序，也無需支付相關(guān)費(fèi)用，能節(jié)約當(dāng)事人的時刻，并降低當(dāng)事人處理糾紛所花費(fèi)的訴訟成本。而與人民調(diào)解相比，行政調(diào)解權(quán)威性更強(qiáng)。另外，在行政復(fù)議中開展行政調(diào)解工作，能夠發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。行政相對人與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛由處于第三方的另一行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行調(diào)解，能夠發(fā)揮行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督作用，使糾紛在得到迅速解決的同時發(fā)覺和改進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作中的問題。

糾紛所反映的是當(dāng)事人間復(fù)雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機(jī)械地通過法律規(guī)定+事實(shí)認(rèn)定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當(dāng)處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機(jī)制的局限性，許多國家在承認(rèn)和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力進(jìn)展訴訟外的糾紛處理機(jī)制。過去，我國的調(diào)解機(jī)制比較發(fā)達(dá)，現(xiàn)在仍有大量的調(diào)解，特不是行政調(diào)解機(jī)制存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調(diào)解規(guī)定多達(dá)40余項(xiàng)，除個不規(guī)定某些的行政機(jī)關(guān)可調(diào)解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領(lǐng)域的民事糾紛為調(diào)解對象，涉及到資源權(quán)屬糾紛、電信糾紛、消費(fèi)糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、交通事故糾紛等等。行政調(diào)解在化解社會矛盾方面發(fā)揮著重要的作用。以一般民間糾紛的行政調(diào)解為例，司法行政機(jī)關(guān)和公安部門均在此方面負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)，而且大量一般的民間糾紛是通過行政調(diào)解得到解決的。這些糾紛要緊日常生活中發(fā)生的，案情并不復(fù)雜，涉案金額一般也不高，只是數(shù)量龐大，處理妥當(dāng)則能夠及時化解民間矛盾，反之可能使矛盾不斷激化，進(jìn)而引發(fā)民事訴訟乃至治安、刑事案件甚至群體性事件。

（一）我國當(dāng)前行政調(diào)解中存在的問題

行政調(diào)解不管從其宗旨依舊形式上差不多上以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機(jī)制，它不同于人民調(diào)解和法院調(diào)解，其存在有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)行政治理現(xiàn)代化，同時還有助于提高公民的權(quán)利意識，弘揚(yáng)意思自治。尤其是在以人為本的今天行政調(diào)解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢。然而我國的行政調(diào)解目前卻存在著專門多問題，其重要性常被人忽略，其本身的性質(zhì)、效力、和具體程序存在更是存在專門多問題，我國現(xiàn)行行政調(diào)解制度進(jìn)展的不夠完善，這與其在我國整個調(diào)解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調(diào)解化解糾紛、促進(jìn)社會穩(wěn)定的重大作用。我國現(xiàn)行法律制度關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定比較散亂，尚未形成制度化體系。同時，在行政實(shí)踐工作中，行政調(diào)解由于涉及到行政權(quán)力的介入，行政機(jī)關(guān)不易把握權(quán)力運(yùn)用所要達(dá)到的合理性程度，導(dǎo)致行政調(diào)解工作在實(shí)踐中開展不力。因此，我國行政調(diào)解制度面臨著諸多亟待解決的問題，要緊表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先是行政調(diào)解的職能范圍不確定。在整個調(diào)解過程中，行政主體有可能獨(dú)立主持調(diào)解，起主導(dǎo)作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導(dǎo)作用：如《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定由行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解的情形及《中華人民共和國道路交通安全法》第74條規(guī)定對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當(dāng)事人請求公安機(jī)關(guān)交通治理部門調(diào)解等確實(shí)是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)主持進(jìn)行的調(diào)解；而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導(dǎo)作用的法律規(guī)定，要緊是指關(guān)于行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的協(xié)作規(guī)定，如《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第9條規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)依照本法對人民調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)和治理?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定較間接，該法第87條規(guī)定人民法院進(jìn)行調(diào)解，能夠邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。行政機(jī)關(guān)應(yīng)屬于可受邀請的單位范疇。只是行政機(jī)關(guān)在此處是否履行了行政調(diào)解職能是一個存有爭議的問題。值得一提的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。應(yīng)該講該法中不適用調(diào)解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當(dāng)事人之間的調(diào)解，但并未禁止由于另一行政機(jī)關(guān)對原告和被告之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，從使而被告最終同意調(diào)解并向法院提出撤訴的情形。由這些散亂的法律規(guī)定能夠看出，我國目前對行政機(jī)關(guān)在主持行政調(diào)解中的職能范圍尚未進(jìn)行有效區(qū)分，也沒有作出具體法律規(guī)定。行政調(diào)解的職能范圍要么被界定得過寬，造成行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿敕ㄔ赫{(diào)解或人民調(diào)解活動，造成行政權(quán)力的濫用；要么被界定得過窄，導(dǎo)致行政調(diào)解工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不利于其開展工作。由此也導(dǎo)致部分人對行政介入處理民事糾紛往往持反對、消極的態(tài)度。許多人認(rèn)為，行政權(quán)力只能用于行政治理，而不能過多介入處理民事糾紛；應(yīng)要緊通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權(quán)的濫用制造條件。該認(rèn)識在實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界均有一定的阻礙。尤其是，近些年來在維權(quán)”口號下，到法院討講法”被過分地加以強(qiáng)調(diào)，并被作為衡量法制進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。

其次是行政調(diào)解效力不明。行政調(diào)解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調(diào)解效果受到極大的阻礙。行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅相當(dāng)于糾紛當(dāng)事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上要緊依靠當(dāng)事人的自覺。調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能將糾紛再次進(jìn)行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調(diào)解效力的有限性無疑會阻礙一部分糾紛主體通過調(diào)解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實(shí)際上阻礙了行政機(jī)關(guān)的積極性，而不愿在行政調(diào)解方面投入過多精力，最終阻礙到行政調(diào)解的質(zhì)量，正是由此會逐漸導(dǎo)致了我國行政調(diào)解機(jī)制的萎縮。而且行政調(diào)解的如此的不甚明朗的效力顯然也不利于社會誠信構(gòu)筑。假如任何人都能夠隨意反悔自己自愿簽署的調(diào)解協(xié)議而無需承擔(dān)法律上的責(zé)任，就會助長社會不良風(fēng)氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成本就會進(jìn)一步增加。法院調(diào)解協(xié)議與及人民調(diào)解協(xié)議，我國法律法規(guī)和相應(yīng)的司法解釋給予其明確的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院調(diào)解協(xié)議，另一方能夠持調(diào)解書向人民法院申請執(zhí)行。后者，相關(guān)司法解釋規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。但關(guān)于行政調(diào)解的效力我國法律卻規(guī)定得并不明確。關(guān)于確定行政調(diào)解效力的問題，實(shí)際上要解決的問題是：當(dāng)事人雙方經(jīng)行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議具何種效力，行政調(diào)解需不需要制作行政調(diào)解書及行政調(diào)解書是否具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行效力。行政機(jī)關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中實(shí)際發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決推斷功能。而我國現(xiàn)行的法律制度在這兩個方面均沒有作出明確的規(guī)定。假如這些問題沒有獲得合理解決，在實(shí)踐工作中將不利于行政調(diào)解工作的開展，將使行政機(jī)關(guān)過于慎重行使行政權(quán)力，不能為當(dāng)事人提供更好的解決糾紛的方案，甚至認(rèn)為當(dāng)事人不愿執(zhí)行行政調(diào)解協(xié)議有損于行政機(jī)關(guān)的威望，從而怠于行使行政權(quán)力。盡管，2007年頒布施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解書的效力作出了規(guī)定，但關(guān)于該規(guī)定是否具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行效力尚未作出明確規(guī)定。

再次是行政調(diào)解程序缺乏制度上的保障。

隨著《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺，有關(guān)司法調(diào)解和人民調(diào)解的程序制度正逐步完善。而有關(guān)行政調(diào)解的程序規(guī)定則比較匱乏，大多體現(xiàn)為一些法律法規(guī)和部門規(guī)章中的抽象規(guī)定。行政調(diào)解的程序性規(guī)定還不夠健全。重實(shí)體、輕程序的問題也存在于行政調(diào)解機(jī)制中。在此方面，既缺乏行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解的方法、時限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機(jī)制中確保各方當(dāng)事人的參與以保障其合法權(quán)益、確保糾紛處理公正性的相關(guān)規(guī)定。許多調(diào)解機(jī)制仍保留著較強(qiáng)的行政化色彩，只注重行政機(jī)關(guān)的單方性，而不重視糾紛當(dāng)事人的參與，不顧及當(dāng)事人的主張和理由。關(guān)于當(dāng)事人而言，相關(guān)的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預(yù)測性，容易導(dǎo)致當(dāng)事人對該糾紛處理機(jī)制公正性等缺乏信心，阻礙該機(jī)制的親和力。從我國現(xiàn)行法律制度來看，行政調(diào)解程序規(guī)定得比較好的是交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序。從《中華人民共和國道路交通安全法》到《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》，再到《交通事故處理程序規(guī)定》對公安機(jī)關(guān)交通治理部門如何進(jìn)行交通事故賠償損害的行政調(diào)解作出了詳細(xì)的規(guī)定。然而如此的行政調(diào)解規(guī)定在其他行政機(jī)關(guān)職能部門中并不多見。由于行政機(jī)關(guān)相關(guān)于發(fā)生糾紛的當(dāng)事人在實(shí)際生活中處于較強(qiáng)勢的地位，假如不從行政調(diào)解程序上加強(qiáng)關(guān)于行政機(jī)關(guān)的規(guī)制，容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，侵害當(dāng)事人權(quán)益的情形。同時，在我國現(xiàn)行的調(diào)解制度中，行政調(diào)解并不是法定的訴訟前置制度。大多數(shù)情況下，法律給予了當(dāng)事人在行政調(diào)解和提起訴訟之間自由選擇的權(quán)利。由于缺乏行政調(diào)解程序上的規(guī)定，而作為行政機(jī)關(guān)治理職能之一的行政調(diào)解本身只具有單向服務(wù)功能，使得有些行政機(jī)或出于怕苦惱，或出于怕承擔(dān)責(zé)任，往往在工作中消極應(yīng)對行政調(diào)解，要求當(dāng)事人直接向人民法院起訴，這是違背我國全面建設(shè)服務(wù)型政府進(jìn)展理念的。

2、1999年11月，湖北人民出版社，葉必豐著《行政法的人文精神》

3、福建政法治理干部學(xué)院報，2005年3月第一期《論行政調(diào)解的確立》

4、中國法制出版社，王名揚(yáng)著《美國行政法》

5、2002年第四期南京大學(xué)報

6、論行政調(diào)解制度的確立，盧順珍陳惠良福建政法治理干部學(xué)院學(xué)報2005年3月第一期}

7、2002年第12期《法學(xué)》韓波著《人民調(diào)解：后訴訟時代的回歸》

8、2005年4月25日，.載新華網(wǎng)《法院減負(fù)”呼喚糾紛解決多元化》

9、2002年第4期，.南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版）李浩《調(diào)解的比較優(yōu)勢與法院調(diào)解制度的改革》

10、2003年第3期，.政治與法律，莫智源著《探析調(diào)解在陌生人社會”名實(shí)結(jié)合的必定性》

11、2004年第6期，武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），沈松，郭明磊著《論美國替代性爭議解決方式中的調(diào)解》

12、2008年中國大地出版社出版，2007——2008中國依法行政年鑒，鄧冰著《大調(diào)解機(jī)機(jī)制差不多問題研究》、王欣著《構(gòu)建解決糾紛新機(jī)制：仲裁與調(diào)解相結(jié)合》、依法行政典型案例篇《基于當(dāng)事人合意，行政賠償可適用調(diào)解》、李東明、趙如水著《對司法調(diào)解促進(jìn)社會和諧的考慮》、王玉林著《淺談和諧司法”與和諧社會”》、王永奎著《司法公正的內(nèi)涵、價值目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式》、杭州市余杭區(qū)人民法院課題組《打官司難”：救濟(jì)的缺位與缺陷的彌補(bǔ)》、樊英、吳國貴著《和諧語境下的法治文化與依法行政》、蔡暉著《關(guān)于阻礙當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)和諧穩(wěn)定要緊矛盾糾紛的調(diào)查與考慮》

13、2008年9月3日，《江西制定加強(qiáng)司法調(diào)解行政調(diào)解銜接聯(lián)動工作意見》

14、1995年，中國政法大學(xué)出版社［日］室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，

15、1973年法律出版社，美國法學(xué)家波斯納所著《法律的經(jīng)濟(jì)分析》

16、1784年，法國法學(xué)家孟德斯鳩著《論法的精神》

17、1997年10月1日，法律出版社出版張文顯主編《法理學(xué)》

18、2008年法律出版社出版《國家司法考試輔導(dǎo)用書》（修訂版）第二卷

19、2007年10月31日，中國人民大學(xué)出版社出版，楊海坤章志遠(yuǎn)著《中國行政法原理》

20、2007年8月10日，中國人民大學(xué)出版社出版，楊建順著《行政規(guī)制與權(quán)利保障》

江西省奉新縣人民法院蔡武

最后是行政調(diào)解機(jī)制中有關(guān)行政調(diào)解組織的獨(dú)立性和專業(yè)性還有待提高。當(dāng)前能夠進(jìn)行行政調(diào)解的各類行政機(jī)關(guān)中，絕大多數(shù)仍屬于一般的行政機(jī)關(guān)，這類行政機(jī)關(guān)既要履行相關(guān)的行政治理職責(zé)，又要調(diào)節(jié)處理相關(guān)民事糾紛。而實(shí)際負(fù)責(zé)調(diào)處糾紛的往往只是其中的有關(guān)職能部門，行政調(diào)解主持的人員也絕大多數(shù)是來自所屬的行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)通常僅要求聘請相關(guān)專業(yè)人員，然而聘請與否完全由有關(guān)機(jī)構(gòu)自行決定；而且關(guān)于外部人員以及各類專業(yè)人士的比例也沒有硬性規(guī)定。

（二）行政調(diào)解存在的必要性

不可否認(rèn)的是行政調(diào)解有利于糾紛快捷地得到解決，降低解決糾紛的社會成本。生活中人們出現(xiàn)糾紛時，首選的途徑并非是法院訴訟的方式。政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下優(yōu)點(diǎn)：1、糾紛解決的主持者是國家行政機(jī)關(guān)，具有極大的權(quán)威性，易于使糾紛各方信服；2、糾紛的解決過程既有嚴(yán)肅性又有自律性，行政調(diào)解要遵循一定的程序，但不同于嚴(yán)格意義上的訴訟程序，如此做既體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)處理糾紛的公正性的必定要求，又體現(xiàn)了當(dāng)事人相對平和的互諒互讓精神；3、糾紛的解決既有國家的強(qiáng)制力作為后盾，又充分體現(xiàn)了和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代意義的自治原則。因此，在社會轉(zhuǎn)型時期，面對多樣化和復(fù)雜化的社會糾紛，需要發(fā)揮行政調(diào)解機(jī)制的作用，降低解決糾紛的社會成本。.行政調(diào)解有利于維護(hù)當(dāng)事人之間關(guān)系的穩(wěn)定，增進(jìn)社會和諧。盡管現(xiàn)在訴訟制度差不多越來越完善，但現(xiàn)實(shí)中訴訟往往是爭議雙方矛盾不可調(diào)和的體現(xiàn)，而訴訟程序的推進(jìn)以及可能出現(xiàn)的強(qiáng)制執(zhí)行，將可能導(dǎo)致雙方矛盾的尖銳化和關(guān)系的完全破裂。在行政調(diào)解中，沒有原告和被告，只有申請人和被申請人，當(dāng)事雙方是在調(diào)解機(jī)構(gòu)的主持下協(xié)商解決糾紛，因此，被申請的一方既可不能感到丟面子，也可不能感到屈辱和憤慨。在中國寬敞的農(nóng)村地區(qū)，人們往往生活的熟人社會之中，當(dāng)某人選擇訴訟作為解決糾紛方式時，隨之而來的，可能是街頭巷尾的斥責(zé)和抨擊所構(gòu)成的對他的巨大輿論壓力，甚至是絕大部分人對他的或明或暗的敵視。這使得當(dāng)事方選擇訴訟就可能面臨兩難：一方面，熟人關(guān)系一旦失去，幾乎無挽回，這使得選擇訴訟的當(dāng)事人不能在原來的熟人圈子里接著原有的生活；另一方面，新的熟人關(guān)系又專門難建立，這種結(jié)局不是當(dāng)事方所希望的。這講明在熟人社會中提起訴訟要付出人際關(guān)系不能和諧沿續(xù)的代價，這一般來講人們不愿承受的。而當(dāng)糾紛通過行政調(diào)解處理時能夠擺脫這種困境。

行政調(diào)解的無償性使得其與訴訟相比具有成本低廉的優(yōu)點(diǎn)，更容易為一般公民所同意。法院的訴訟途徑當(dāng)然能夠解決糾紛，維護(hù)正義，但當(dāng)事方往往要付出較高的成本。盡管各國關(guān)于訴訟收費(fèi)制度各不相同，然而收取一定的訴訟費(fèi)用則幾乎是共通的規(guī)則。由于律師代理費(fèi)、訴訟費(fèi)過于高昂，使得訴訟代價相比較高。而行政調(diào)解作為政府服務(wù)職能的一種體現(xiàn)，不收取費(fèi)用，當(dāng)事人在選擇行政調(diào)解途徑時的總體花費(fèi)與訴訟相比要低得多。從成本與收益上考慮，當(dāng)事人解決糾紛自然傾向于選擇行政調(diào)解。而且行政調(diào)解具有開放性，有利于糾紛的完全解決，能夠減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，節(jié)約社會成本。訴訟一般只對原告的訴訟請求作出判決，超出訴訟請求以外的事項(xiàng)則不予審理，具有一定的封閉性。行政調(diào)解實(shí)行自愿原則，在調(diào)解過程中能夠一并解決與爭議有關(guān)的各種問題，從而在糾紛的解決上具有開放性。所謂通過訴訟達(dá)到的判決使糾紛得到解決，指的是以既判力為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性解決，那個地點(diǎn)所講的解決并不一定意味著糾紛在社會和心理的意義上也得到了真正解決。在一定和度上講，敗訴的當(dāng)事方一般是不滿判決的，這使得在訴訟層面上解決了的糾紛又有可能在社會其他方面表現(xiàn)出來。調(diào)解是當(dāng)事人在平等、自愿的基礎(chǔ)上互諒互讓解決糾紛，解決糾紛具有完全性，這差不多從社會實(shí)踐中得到印證，這表明行政調(diào)解關(guān)于緩解社會各種矛盾具有極為重要的作用。這種被譽(yù)為東方經(jīng)驗(yàn)”的方式，得到眾多國家的學(xué)習(xí)與借鑒。美國最高法院前任首席大法官WarrenBarger對中國的調(diào)解機(jī)制就曾大加贊許，倡議西方國家在這方面應(yīng)向中國學(xué)習(xí)。

行政調(diào)解有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府理念，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識。在精神層面上，行政調(diào)解體現(xiàn)了服務(wù)政府的理念，政府有責(zé)任為社會公眾提供服務(wù)，關(guān)心當(dāng)事人在資源有限的情況下用便捷、成本低廉的方式解決糾紛。這與我國目前正在構(gòu)建和推行的建設(shè)法治政府與服務(wù)政府的目標(biāo)相吻合。同時，行政調(diào)解也有利于打破行政機(jī)關(guān)以行政命令等手段解決糾紛的服從式治理模式，其弱化了治理”，強(qiáng)化了協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出來的是政府的服務(wù)精神。這有利于促進(jìn)公眾對政府的認(rèn)同，增強(qiáng)政府的親和力，提升政府的威信。從公民的角度看，行政調(diào)解有利公民法律意識的提高。在行政調(diào)解的過程中，當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)做自己的主人，自主、自愿地處分其權(quán)利，不必聽命于行政機(jī)關(guān)，公民在政府面前這種充分的意識自治的展示，無疑有助于增強(qiáng)其權(quán)利意識，促使其養(yǎng)成熱愛法治、崇尚法治的理念。

綜上所講，行政調(diào)解在解決糾紛上具有如下優(yōu)點(diǎn)：

首先，行政調(diào)解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解決當(dāng)事人之間的沖突。與法院訴訟相比，行政調(diào)解不需要煩瑣的手續(xù)，即時性也專門強(qiáng)，不管是達(dá)成協(xié)議依舊達(dá)不成協(xié)議而轉(zhuǎn)到訴訟程序，效率都特不高；與法院的訴訟程序相比，行政調(diào)解作為政府服務(wù)職能的一種體現(xiàn)，當(dāng)事人的總體花費(fèi)與法院相對較高的訴訟費(fèi)用、高昂的律師代理費(fèi)相比要低廉得多，從成本與收上益考慮，當(dāng)事人自然更情愿選擇成本低廉的行政調(diào)解方式解決糾紛；行政調(diào)解尊重當(dāng)事人的意思自治，以當(dāng)事人參與為其必要條件，既有利于當(dāng)事人了解法律，也有利于減少以后的執(zhí)法成本。行政調(diào)解的內(nèi)容、方式和調(diào)解結(jié)果，都要以合法為基礎(chǔ)。法律正如馬克思所講即使是國王也不能對經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)號施令”，從終極意義上講，其本身確實(shí)是對和諧社會的體現(xiàn)和保障。

其次，行政調(diào)解有利于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對人之間的和諧。行政調(diào)解是在民主協(xié)商與當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它體現(xiàn)了民主治理與當(dāng)事人自主行使處分權(quán)的自愿原則的有機(jī)結(jié)合，同時亦能發(fā)揮與命令式的行政行為相同的作用。通過做耐心、細(xì)致、全面、具體的調(diào)解工作，能夠培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)工作人員踏實(shí)認(rèn)真盡職盡責(zé)的工作作風(fēng)，樹立行政機(jī)關(guān)良好的工作形象，發(fā)揚(yáng)為人民群眾服務(wù)的精神，并由此增強(qiáng)人民群眾對行政機(jī)關(guān)的信任，提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，進(jìn)一步建立人民群眾同政府緊密融洽、協(xié)調(diào)、信賴的關(guān)系。行政調(diào)解將當(dāng)事人自主意思表示建立在對行政機(jī)關(guān)正確執(zhí)法而樹立起的權(quán)威的服從與信任感的基礎(chǔ)上，使當(dāng)事人自愿聽從行政機(jī)關(guān)正確有益的勸導(dǎo)講服，化解糾紛，解決矛盾。如此，它便不同于單純按法律規(guī)定被動維持秩序的行政行為，因?yàn)樗粌H在最低要求上完成了對糾份的解決，又進(jìn)一步使政府工作在更高層次上采納積極主動的方式，創(chuàng)立一種既為法律所同意、又為當(dāng)事人和政府所共同認(rèn)可和贊同的更合理、更完善的社會關(guān)系，促使行政機(jī)關(guān)在更加全面完全的意義上履行自己的職責(zé)。

行政調(diào)解的過程也是行政機(jī)關(guān)與相對人之間針對是否依法自愿和是否依法調(diào)解的相互監(jiān)督過程。如前所述，法律本身也蘊(yùn)涵和追求社會和諧，因此，行政相對人的監(jiān)督也促使行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)現(xiàn)法律的和諧價值和追求。

最后，行政調(diào)解制度的存在保證社會沖突解決機(jī)制體系的和諧。依據(jù)我國《治安治理處罰法》第九條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)行政調(diào)解的對象是民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安治理同時情節(jié)較輕的行為”。因此，將激烈程度相當(dāng)輕微的社會沖突納入至行政調(diào)解范圍之內(nèi)，而將其他激烈的社會沖突納入到行政扣留乃至刑事制裁范疇之列，在實(shí)現(xiàn)節(jié)約公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法資源目的的同時，既保障了社會沖突的解決，也實(shí)現(xiàn)了社會沖突解決機(jī)制內(nèi)在的協(xié)調(diào)。

三、如何完善我國當(dāng)前的行政調(diào)解

當(dāng)代行政法的精神是利益一致、服務(wù)與合作、信任和溝通。公共利益與個人利益間的一致關(guān)系，是利益關(guān)系運(yùn)動的重要成果之一公共利益與個人利益間的一致關(guān)系，是一定社會的公正價值的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)和社會持續(xù)進(jìn)展，秩序穩(wěn)定的體現(xiàn)，是政府與公眾間相互信任與溝通、服務(wù)與合作的反映。政府與相對人之間的關(guān)系應(yīng)該是一種和諧的關(guān)系，這種關(guān)系在行政訴訟中無法體現(xiàn)，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現(xiàn)，只有在行政調(diào)解中，當(dāng)政府為協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人關(guān)系，穩(wěn)定社會關(guān)系而調(diào)解時，就會即反映了政府的服務(wù)精神，另一又體現(xiàn)了相對人對政府的信任與合作，二者的溝通隨即實(shí)現(xiàn)并有可能進(jìn)一步進(jìn)展。

（一）行政調(diào)解的價值取向

孟德斯鳩認(rèn)為，政治自由只能在和氣的政府中得到。經(jīng)濟(jì)法學(xué)派也認(rèn)為：所有的法律活動，執(zhí)法、司法、訴訟和全部法律制度（司法制度、公法制度、審判制度）講到底差不多上以有效地利用自然資源，最大限度地增加社會財寶為目的，行政調(diào)解的價值作為對參與調(diào)解的社會主體的內(nèi)在需要所給予的滿足與實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)包括兩個方面：一方面為內(nèi)在價值，即制度本身所應(yīng)具有的價值――公平、正義和效率等；另一方面為外在價值，即通過制度的運(yùn)作而導(dǎo)致的實(shí)體公正――如和諧、秩序等。而只有充分實(shí)現(xiàn)了制度的內(nèi)在價值，才可能在實(shí)踐運(yùn)作中帶來實(shí)體的公正，才可能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)制度的外在價值。因此，和諧、秩序當(dāng)然是行政調(diào)解的價值取向，但現(xiàn)代行政調(diào)解最重要的價值應(yīng)當(dāng)是公平、正義、效率和諧及秩序。

首先是公平。法律盡管規(guī)定了一些靈活變通的準(zhǔn)則和自由裁量權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中仍不免產(chǎn)生法律對某些實(shí)際情況沒有作出規(guī)定或者雖有規(guī)定但不合理或不公平的情形，因此英國的法官創(chuàng)制了一般法之外的衡平法。在美國，為在刑事訴訟中實(shí)現(xiàn)控辯雙方的對等，便對擁有強(qiáng)大公共力量的控方的權(quán)力作了種種限制，如違法證據(jù)排除規(guī)則，對辯方給予充分的自我防護(hù)權(quán)，譬如眾所周知的沉默權(quán)；而行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置、被告舉證時限等制度，也是通過加重行政機(jī)關(guān)責(zé)任的方式，來維持原被告之間的權(quán)利義務(wù)平衡。公平(fairness)的核心是機(jī)會平等”，它意味著糾紛當(dāng)事人在法律上享有同等的受救濟(jì)的權(quán)利和機(jī)會，而不受當(dāng)事人政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位和民族、種族、信仰、地域及性不差異的限制。與訴訟、仲裁等救濟(jì)方式相比，行政調(diào)解以其暢通的訴求表達(dá)渠道，有效防止了因部門推諉、拖延等緣故而實(shí)際剝奪社會弱勢群體獲得救濟(jì)的權(quán)利的情形發(fā)生，比其他糾紛解決方式更能彰顯公平價值。

公平還常常用于社會主體之間的權(quán)利義務(wù)的對等關(guān)系。行政調(diào)解主持人員的中立”地位，使其能給予當(dāng)事雙方以平等待遇并公正作出裁決。因此，這是以調(diào)解員必須具備優(yōu)良素養(yǎng)為前提的。

其次是正義。法律從誕生之日起，便與正義建立了緊密聯(lián)系，西方法律文化的核心問題確實(shí)是法與正義的關(guān)系問題，許多學(xué)者和思想家也都給予正義以深刻內(nèi)涵，但眾講紛紜，莫衷一是。盡管正義就象普洛透斯的臉”令人難以捉摸，但它怎么講是法律所追求的永恒目標(biāo)?？v觀各時期學(xué)者關(guān)于正義的探討，給予每個人以其應(yīng)得的東西”或者講各得其所”卻也體現(xiàn)了正義最為一般的規(guī)定性。也確實(shí)是講，正義在某種程度上更關(guān)注實(shí)體或者講結(jié)果。博登海默認(rèn)為，能夠擴(kuò)大或縮小現(xiàn)行的補(bǔ)救方法，間或還能夠創(chuàng)設(shè)一種新的補(bǔ)救方法或辯護(hù)，假如正義要求使這種措施成為必要”，而行政調(diào)解的不斷完善和進(jìn)展也正體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

再次是效率。將效率引入糾紛解決領(lǐng)域，意味著以最少的成本投入獲得同樣的解決效果。在法治社會，糾紛解決程序的設(shè)計一開始就考慮到正義、公平與效益、效率的關(guān)系。特不是自20世紀(jì)后半葉以來，由于訴訟的增長導(dǎo)致遲到的正義”和難以實(shí)現(xiàn)的正義”日益尷尬地成為法治社會無法解決的難題的時候，理論界和實(shí)務(wù)界就在努力探求如何以最少的糾紛解決成本獵取最佳收益，以實(shí)現(xiàn)社會效果與法律效果的完美統(tǒng)一。波斯納認(rèn)為，法律權(quán)利（義務(wù)）作為一種資源，是不同利益集團(tuán)在法律市場”上進(jìn)行交易的結(jié)果。對一個社會來講，成本和收益的平衡確實(shí)應(yīng)該成為維持其正常運(yùn)行的一個差不多尺度，而成本相對較低的行政調(diào)解機(jī)制確實(shí)是一種有效率的解紛方式。它能有效整合各種資源，且沒有嚴(yán)格的程序限制，當(dāng)事人能夠花費(fèi)較少的時刻和精力，獲得獲得更好、更快的救濟(jì)；它也不必嚴(yán)格按照法律規(guī)范進(jìn)行三段式的推理和論證，當(dāng)事人能夠一步到位，直接進(jìn)入爭議核心；它的執(zhí)行成本較低，由于有相關(guān)部門和當(dāng)事人的全程參與，他們有可能不贊成判決”，但他們卻更有可能服從判決”。一些糾紛所反映的是當(dāng)事人間復(fù)雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機(jī)械地通過法律規(guī)定+事實(shí)認(rèn)定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當(dāng)處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機(jī)制的局限性，許多國家在承認(rèn)和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力進(jìn)展訴訟外的糾紛處理機(jī)制。

（二）當(dāng)前行政調(diào)解存在的問題的解決途徑

應(yīng)當(dāng)正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調(diào)解機(jī)制。強(qiáng)調(diào)該機(jī)制是以確保司法最終解決糾紛和有效操縱行政權(quán)濫用為前提。行政權(quán)保障和實(shí)現(xiàn)公共利益和公共秩序的目標(biāo)并不與保障公民的合法權(quán)益之間存在本質(zhì)的沖突。行政機(jī)關(guān)介入處理民事糾紛同樣也是現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容。從這一點(diǎn)上講，民事糾紛處理的行政介入機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)公共行政目的所不可或缺的。而且，通過該機(jī)制能夠發(fā)揮有關(guān)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源，促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧。應(yīng)當(dāng)注意加強(qiáng)行政調(diào)解機(jī)制中相關(guān)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性。應(yīng)當(dāng)使行政調(diào)解機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立于相關(guān)的行政機(jī)關(guān)乃至糾紛當(dāng)事人，以確保糾紛處理結(jié)果的公正性，消除當(dāng)事人的戒備與抵觸心理。還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)汲取外部專家參與，并對人員的選配和比例設(shè)定明確的條件，如要求擔(dān)任相關(guān)工作的人員必須具備相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)或閱歷，同時應(yīng)當(dāng)明確其任命程序。要逐步細(xì)化行政調(diào)解程序方面的規(guī)定。要對行政調(diào)解的具體過程、時限乃至糾紛當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)及調(diào)解機(jī)關(guān)的職權(quán)等做盡可能細(xì)致的規(guī)定。同時，在程序的具體設(shè)計方面，既要發(fā)揮相關(guān)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查的優(yōu)勢，又要發(fā)揮當(dāng)事人的主動性和積極性，尊重當(dāng)事人的主張和證明的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)嘗試改進(jìn)關(guān)于行政調(diào)解效力方面的規(guī)定。為了提高行政調(diào)解的適用效果，能夠考慮參考韓國等的做法，關(guān)于特定領(lǐng)域的行政調(diào)解，在確保相關(guān)行政調(diào)解機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、專業(yè)性和調(diào)解程序公正性的基礎(chǔ)上，直接給予該調(diào)解協(xié)議等同于法院調(diào)解的效力，即同意其具有執(zhí)行力。當(dāng)事人一旦自愿在調(diào)解協(xié)議上簽字蓋章，承諾同意調(diào)解結(jié)果，則不得再反悔。否則，對方當(dāng)事人能夠向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。因此，也能夠參考我國臺灣地區(qū)的做法，即當(dāng)事人簽訂調(diào)解協(xié)議后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)將該協(xié)議送交有管轄權(quán)的法院，由法院依專門程序進(jìn)行審核。經(jīng)其審核無誤，便給予其等同于法院調(diào)解的效力，同意其具有執(zhí)行力。因此，設(shè)置上述制度的前提是進(jìn)行行政調(diào)解的行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的獨(dú)立性和專業(yè)性，其調(diào)解程序一般而言能夠保障結(jié)果的公正性。

要充分認(rèn)識行政調(diào)解的功能，并在此基礎(chǔ)上合理界定行政調(diào)解的職能范圍，并就不同范圍做出相應(yīng)的具體法律規(guī)定。如前述，行政機(jī)關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決推斷功能。行政機(jī)關(guān)在發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等輔助功能時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與人民法院、人民調(diào)解委員會的協(xié)作職能。若人民法院進(jìn)行民事調(diào)解時，邀請了相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助，行政機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮自己的調(diào)解作用協(xié)助法院工作，但不能干涉法院辦案的獨(dú)立性。同時，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)的工作制度，依照法律對人民調(diào)解工作進(jìn)行更有效的指導(dǎo)和治理。另一方面，我國構(gòu)建服務(wù)型政府”的理念確實(shí)是希望在合法的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動性為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務(wù)。因此行政機(jī)關(guān)在發(fā)揮裁決推斷功能時，應(yīng)充分利用自己的專業(yè)知識和行政實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)事人提供高效、便捷的服務(wù)，有效地解決各種事故糾紛，保持社會穩(wěn)定，同時節(jié)約有限的司法資源。

我國目前設(shè)定行政調(diào)解的法律規(guī)范要緊集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動行政、自然資源行政、環(huán)境愛護(hù)行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領(lǐng)域。各種法律規(guī)范對行政調(diào)解的規(guī)定都專門分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)踐中行政調(diào)解應(yīng)有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)設(shè)想：

1.在規(guī)范層面為行政調(diào)解制度設(shè)定統(tǒng)一的法律依據(jù)，制定一部行政調(diào)解法。要從法律和制度上逐步完善行政調(diào)解程序制度。行政調(diào)解的完善離不開關(guān)于其程序的法律規(guī)制，而我國現(xiàn)行的法律制度關(guān)于行政調(diào)解程序的規(guī)定不足。我國現(xiàn)行法律制度對交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序的規(guī)定方式較為合理，在實(shí)際應(yīng)用中取得了專門好的效果，因此能夠其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進(jìn)式規(guī)定對行政調(diào)解程序做出逐步細(xì)化的規(guī)定。同時承擔(dān)相關(guān)具體行政職能的行政機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上可再制定出相應(yīng)的工作制度以指導(dǎo)行政調(diào)解具體工作。如此既能確保行政機(jī)關(guān)發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動性為行政相對人服務(wù)，體現(xiàn)其專業(yè)性強(qiáng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢，又能在嚴(yán)格的程序規(guī)定之下防止行政權(quán)力被濫用，發(fā)生侵害行政相對人權(quán)益的情形。而在完善行政復(fù)議調(diào)解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》對行政復(fù)議調(diào)解作出了一些規(guī)定，但要對行政復(fù)議實(shí)踐工作起到良