關(guān)于農(nóng)村集體土地征地補償性質(zhì)的探討

關(guān)于農(nóng)村集體土地征地補償性質(zhì)的探討

［摘要］農(nóng)村集體土地征地補償性質(zhì)和征地性質(zhì)是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。征地的性質(zhì)決定著征地補償?shù)男再|(zhì)，征地補償?shù)男再|(zhì)又決定著征地補償?shù)臉藴?、分配范圍、分配方法和比例。征地補償?shù)男再|(zhì)不明確，在現(xiàn)實中產(chǎn)生了很多問題。在現(xiàn)行的法律體系下，我國的征地補償具有法定性、非市場性、非完全性、成員共有性、非國家支付性、地域差別性和先付性的特點。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；征地補償；性質(zhì)

Abstract:Inrurallandexpropriation,thecharacterofcompensationandthecharacterofcollectivecollectionaretwodefinitionswhicharebothrelatedanddifferent.Thecharacteroflandcollectiondecidesthecharacteroflandexpropriationcompensation,andtheexpropriationcharacterdecidesitsstanderanddistributionrange、methodandproportion.Asthecharacterofthecompensationisnotclear,itbringsaboutmanyproblemsatwork.Underthepresentlegalsystem,landexpropriationcompensationhassomecharacters,thecharacterswithlegality,non-marketorientation,imperfection,communionofmembers,non-statepayment,regionaldifferenceandpriorpayment,etc.

Keywords:country;farmer;collectiveownedland;landexpropriationcompensation;character.

農(nóng)村征地補償?shù)男再|(zhì)不明，在現(xiàn)實中產(chǎn)生了很多問題。據(jù)某基層法院統(tǒng)計，該院每年3000件執(zhí)行案件中，近15％的案件涉及農(nóng)村土地征用補償費的執(zhí)行，而執(zhí)行中由于土地補償費的性質(zhì)不明，致使法院在能否扣留和提取該補償費的做法上產(chǎn)生較大分歧，嚴重影響了執(zhí)行工作的開展，影響了申請人權(quán)益的實現(xiàn)［1］，也導致征地補償?shù)馁M用往往不能落實到每一個農(nóng)民，既引發(fā)了大量的糾紛，也很不公平［2］。因此，探究農(nóng)村集體土地征地補償?shù)男再|(zhì)具有現(xiàn)實意義。農(nóng)村征地補償?shù)男再|(zhì)取決于農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)，鑒于征收和征用對于農(nóng)村土地的所有者來說都是失去土地，都應(yīng)獲得相應(yīng)補償，在這一方面，兩者基本相同，故如無特別說明，本文所指農(nóng)村土地征地補償性質(zhì)包含征收補償?shù)男再|(zhì)和征用補償?shù)男再|(zhì)兩個方面。筆者認為對農(nóng)村的征地補償主要有以下特性：

一、土地補償?shù)姆ǘㄐ?/p>

《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！保?］《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地征收的法定補償范圍，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和社會保障費用”?？梢?，我國目前實行的是法定補償，補償依據(jù)、補償范圍、補償項目和補償標準均由法律條文直接規(guī)定，剛性較強，彈性較差，可調(diào)空間較小。

二、補償依據(jù)的非市場性

補償依據(jù)的非市場性是指主觀上不以土地的市場價值為依據(jù)進行補償，或者客觀上不存在確定土地補償價格的土地市場，土地補償?shù)囊罁?jù)只能由國家確定，具體補償執(zhí)行的是一種非市場性標準。

在西方國家，土地是“私有財產(chǎn)”，客觀上存在著土地交易市場，這就使政府對土地的征收或征用能以市場價格為依據(jù)進行測定并補償。這種以“公平的市場價值”為依據(jù)的補償對買賣雙方來說都是公平的。從理論上說，這種“公平補償”的價格只能在充分發(fā)達的土地交易市場上才能體現(xiàn)出來，城市化發(fā)展較早的國家,像美國、日本、英國、法國、荷蘭等國,由于其土地大多數(shù)屬于個人或企業(yè)所有,土地市場機制比較健全,征用農(nóng)民土地一般按市場價格對失地農(nóng)民進行補償,農(nóng)民基本上都能得到較為滿意的補償［4］，如英國以征用者實際占有該土地的當日市價計算補償［5］，就是以市場為依據(jù)的補償。

但在我國，農(nóng)村土地具有與其他國家不一樣的獨特性，這種獨特性主要是農(nóng)村的土地從來沒有被當做商品來看待，嚴格意義上的土地市場并不存在。即不存在一個融入市場經(jīng)濟的“土地交易市場”，也沒有一個客觀公正的土地買賣價格。再者，進入土地市場交易的土地，應(yīng)該來源于市場，但我國農(nóng)民的集體土地是國家按照農(nóng)村社區(qū)人口平均分配的，而不是農(nóng)民以市場價格從土地市場購得的，其分配方式是非市場化的［6］。既然不是從市場上以市場價“購入”的，也就不能從市場上以市場價“售出”。因此，我國的土地無論是國家所有還是集體所有，在現(xiàn)行體制和法律框架下都不能真正地進入市場，不可能根據(jù)土地的供求關(guān)系或商品的價值規(guī)律來確定土地的價格和補償標準，只能由國家根據(jù)土地的總體狀況和基本國情予以“規(guī)定”，補償?shù)囊罁?jù)不是客觀的“市場”，而是法定的“年產(chǎn)值”。

三、補償金額的非完全性

土地補償金額的非完全性，也可稱之為補償?shù)倪m度性或補償?shù)姆堑葍r性，是指土地補償?shù)慕痤~不能完全體現(xiàn)土地價值的補償。征地補償依據(jù)的非市場性，必然會產(chǎn)生土地補償范圍或項目的不全面和土地補償標準的較低或過低，最終導致補償金額的非完全性。其中征地補償標準的高低對補償金額的影響最大。

從各國情況來看，征地補償標準與土地制度和經(jīng)濟發(fā)達程度有密切的關(guān)系。國際上對于征地補償標準的理論主要有完全補償論、不完全補償論、相當補償論［7］，正當補償論、合理補償論、充分補償論、公平補償論［8］，日本當代也有一種“生活權(quán)補償”的新的補償理論［9］。盡管各國或不同的學者對補償標準理論的表述是不盡相同的，含義也略有不同，但西方國家所普遍確立的補償原則是“公平補償”或“正當補償”原則。只是“公平補償”是一個抽象的、內(nèi)涵極不確定的概念，不同的國家可能有不同的界定，在不同的政治法律實踐中也有著不同認識?？偟膩碚f，依據(jù)公平的市場價值對財產(chǎn)所有者的損失進行評估被認為是確立補償標準的最佳選擇［10］。

對于我國目前的征地補償，有人認為是“適當補償”［11］，也有“合理補償”［12］、“相當補償”［13］、“超低價補償”［14］等不同的觀點，甚至有人認為我國對農(nóng)村土地的補償僅是“生存權(quán)利”補償［15］。綜合起來看，上述不管是哪一種觀點，均認為我國的征地補償是一種非完全補償，補償金額并不能完全彌補被征地方的損失。因此，從總體上說，我國對農(nóng)村的征地補償，存在著隨意性大、安撫色彩濃的非完全性補償?shù)奶攸c，不能為被征地農(nóng)民的正當權(quán)益提供有力充分的保護。

四、補償分配的成員共有性

農(nóng)村集體土地的所有權(quán)性質(zhì)決定了征地補償?shù)男再|(zhì)，也決定著征地補償?shù)姆峙湓瓌t、權(quán)利的實現(xiàn)形式、補償范圍和補償?shù)姆峙浞椒?。在土地所有?quán)歸“集體公有”的觀點下，土地補償費的分配方法與比例由“集體”決定，土地補償費屬集體公有，理論上是不能進行分配的；就是進行分配，集體也是得大頭，失地農(nóng)民只能獲得少量的土地補償。在土地所有權(quán)歸“集體成員共有”的觀點下，“集體成員”對被征土地的補償分配就有最終的決定權(quán)，農(nóng)民個人就有可能直接得到絕大部分的征地補償款?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”?？梢姼鶕?jù)“集體公有”和法律規(guī)定，土地補償是禁止用于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配的，但這些規(guī)定與現(xiàn)實差距太大。筆者曾認為農(nóng)村集體土地歸以村為一個區(qū)域范圍的全體成員平均共有［16］。在此前提下，這個“農(nóng)民集體”中的每個成員對土地及土地補償擁有平等的權(quán)利，即擁有平等的土地承包經(jīng)營權(quán)、土地收益權(quán)、宅基地分配權(quán)和征地補償分配權(quán)，集體的權(quán)利表現(xiàn)為成員個人權(quán)利的集合，屬集體共有。換言之，土地補償費的受益主體是該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部全體成員，而不是空泛的集體。土地補償費是因集體土地的被征收或征用導致土地的流逝而取得的，其歸集體成員共有的性質(zhì)，構(gòu)成土地補償費分配的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地的集體成員共有性，對土地補償分配的影響主要表現(xiàn)在：

1.決定著土地補償分配的原則。對于征地補償款，全體成員享有平等的權(quán)利，即平均分配土地補償款。

2.決定著土地補償?shù)姆峙浞秶?。土地補償歸“本集體”全體成員平均共有，即應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，也就是在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配?！氨炯w”以外的任何單位和個人不得以任何理由侵占土地補償，否則就是侵權(quán)。然而在實際中，只要存在土地利益收入，鄉(xiāng)政府、村委會和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織都爭當土地所有權(quán)主體，一些地方的市級和縣級政府甚至也參與了土地補償?shù)姆峙?。土地補償費經(jīng)層層克扣或被少數(shù)干部侵吞，使本來就較低的土地補償真正落實到失地農(nóng)民頭上的就更少了。

3.決定了個人權(quán)利的實現(xiàn)形式。全體成員大會是該集體的最高決策機構(gòu)，任何一個集體成員不能以個人身份決定集體財產(chǎn)的用途、使用方向和收益分配。任何成員不能獨立享有特定指向的土地所有權(quán)。因為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是無償取得的，且具有社會保障性質(zhì)，所以，成員個人雖對土地享有使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)等，但不能享有按份分割的特定土地份額，即不能要求該集體將某一具體地塊分歸自己獨立所有。任何成員不能單獨行使土地處分權(quán)。有權(quán)單獨享有屬于個人的土地補償。對土地的收益根據(jù)成員大會的意見可以獲得獨立的份額補償。如果成員大會需要留存收益，成員個人應(yīng)該服從。

4.決定了補償?shù)姆峙浞椒?。根?jù)集體財產(chǎn)的特點，土地補償費具有集體財產(chǎn)性質(zhì)，它既有別于公有財產(chǎn)，也有別于私有財產(chǎn)，其分配既要考慮集體利益，也要考慮農(nóng)民個人利益；既要照顧到目前利益，也要考慮到長遠利益。因此，其分配程序與方法應(yīng)為：由集體成員大會確定集體與個人的分配比例，集體留存主要用于集體經(jīng)濟發(fā)展、集體福利和農(nóng)民社會保障；確定集體留存資金各部分的比例；確定集體留存資金的用途；在成員之間平均分配剩余補償。這部分補償是被征地農(nóng)民個人所有，從理論上說法院是可以執(zhí)行的。

五、補償支付的非國家性

在關(guān)于征地補償理論中，有一種理論叫“特別犧牲論”［17］。特別犧牲論認為，被征收人所受的不可預(yù)期的損失即為特別犧牲，理論上應(yīng)該由受益者即公眾承擔補償義務(wù)，但由公眾承擔補償義務(wù)是無法執(zhí)行的，因此就由公眾的合法代表——政府承擔補償責任。這種理論在德國的研究最為深入。根據(jù)該理論，國家在征收或征用農(nóng)村土地將其變?yōu)閲型恋貢r，支付給農(nóng)民的土地補償費應(yīng)該由政府支付。但這個理論要求政府有充足的財力，否則執(zhí)行起來難度較大。我國目前的征地補償名義上是由國家支付的。《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，規(guī)定中，不管是“征收或者征用”均由國家予以補償。但實際上，我國執(zhí)行的卻是“誰使用土地誰補償”［18］或“誰受益誰補償”的原則。國家在將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋貢r，征地補償費并不由國家支付，而是由用地單位支付。筆者認為，對征地補償應(yīng)該分別情況予以處理：對用于公益事業(yè)的“土地征收”，應(yīng)該由國家對失地農(nóng)民予以土地補償；對非公益性的“土地征用”，則由用地單位進行土地補償。這是因為，公益用地，直接體現(xiàn)的是國家利益，公益用地的單位也是國家財政預(yù)算單位，由國家直接征地轉(zhuǎn)供用地單位，可減輕用地單位的財政負擔，減少用地單位與農(nóng)民因土地補償問題的直接對抗。對于非公益用地，體現(xiàn)的是用地單位的經(jīng)濟利益，是經(jīng)濟利益在不同的經(jīng)濟利益體之間的分配，由用地單位支付征用土地補償不僅是合理的，也是用地單位的一項法定義務(wù)，承擔此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件，用地單位必須按法定的標準或市場標準，向被征用土地的集體組織給予補償。補償支付的非國家性可在一定程度上限制土地的使用者特別是非公益用地者廉價“圈地”，但同時卻給政府“經(jīng)營土地”，從中獲取高額土地價差提供了條件。

六、土地補償?shù)牡赜虿顒e性

我國幅員遼闊，東西部之間、不同省份和不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，如實行全國統(tǒng)一的補償標準，既不能體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平的差別，也不能體現(xiàn)土地作為特殊資源的區(qū)位價值。因此，我國在統(tǒng)一規(guī)定了補償項目的基礎(chǔ)上，在征地補償標準上適用了地域差異原則?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算”；“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，當然這種地域差別是比較有限的。

七、土地補償?shù)南雀缎?/p>

征地補償與民法上基于侵權(quán)行為的賠償在性質(zhì)上是不同的。征地補償不是由于違法行為所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的損害賠償是損害在先，賠償在后；而征地補償是賠償在先，損害在后。這種對損失的補償不是以實際發(fā)生額為基礎(chǔ)，而是一種以法定標準或市場標準為依據(jù)的預(yù)付性賠償，并且要在實際使用土地前一次付清，是土地使用人為取得土地使用權(quán)而按照法定標準或市場標準預(yù)先支付給土地所有權(quán)人的一次性補償。

綜上所述，我國目前的征地補償具有法定性、非市場性、非完全性、成員共有性、非國家支付性、地域差別性和先付性的特點。對征地補償性質(zhì)的探討，有利于規(guī)范征地補償?shù)姆峙浞椒?，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，明確各方的責任，也有利于我國土地制度的根本變革。

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