中國城市行政中心遷移情況報告(共14頁)

1、中國城市行政(xngzhng)中心遷移情況報告因為行政中心遷移是政府行政力量在主導(dǎo)，因此，地方干部在其中的角色就尤為重要。但地方干部仍然普遍的唯經(jīng)濟增長政績觀，導(dǎo)致在行政中心遷移和新區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)大量問題(wnt)，以至于新區(qū)成了另一個攤大餅的場所。東南與西北方向是行政(xngzhng)中心遷移的主要方向，而往西南與東北遷移的數(shù)量較少。長春和成都則嚴格按照中軸線往正南遷移，算是特殊案例。從各城市的遷移目的看，絕大多數(shù)是為了城市拓展，加快城市化進程，普遍表述為“產(chǎn)業(yè)集聚，結(jié)構(gòu)調(diào)整，空間布局優(yōu)化”。一旦行政中心轉(zhuǎn)移到新址，周邊的地價和房價一定上漲，形成資本洼地。除云集的地產(chǎn)開發(fā)商外，許多被拆遷農(nóng)

2、民借新區(qū)建設(shè)也想“大賺一筆”。因為地方干部仍普遍存在政績觀上的問題，反映在行政中心遷移上就出現(xiàn)許多輿論上的爭議。一、遷移城市分布為了方便考察，我們將時間范圍限定為青島市政府搬遷的1994年至今。大公研究院統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，70個大中城市中，有34座城市已經(jīng)、正在和計劃搬遷。城市分布與狀態(tài)示意圖如下：其中，已遷移的城市有呼和浩特、青島、昆明、上海、長春、哈爾濱、深圳、貴陽、西安、南昌、泉州、合肥、濟南、成都、寧波、桂林、海口、丹東、牡丹江、無錫、徐州、煙臺、洛陽、平頂山、南充;正在搬遷的有包頭、杭州、南京、蘭州;規(guī)劃(guhu)中的除北京外，還有沈陽、石家莊、鄭州。分省來看，山東與河南各有三座城市，內(nèi)蒙

3、古、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江和四川各有兩座，余下(yxi)省份各一座。分地域來看，西部省份共9座，中東部與東北省份共25座。二、遷移(qiny)時空從1994年5月青島市政府遷移(qiny)算起，21年間34座城市行政中心遷移時間與距離如下：結(jié)合34座城市的遷移時間與距離，又繪制如下(rxi)關(guān)系圖：上述圖表可以看出，從1994年到2004年十年間，完成行政中心(zhngxn)遷移的城市有7座，2005年至2014年不到十年間，完成遷移的達到了20座。另外一個有意思的現(xiàn)象是，隨著時間推進，行政中心遷移的距離也在逐漸拉大。2005年之前，行政中心遷移的距離最多不超過10公里(n l)。2005年

4、之后，遷移距離開始不斷突破10公里。但是正在陸續(xù)遷移職能部門的蘭州市，其政府新址在離主城區(qū)四十多公里的蘭州新區(qū)，這樣長的距離未來或難有城市再突破。這些情況可以做多種解釋。一是隨著時間的推移，城市的城建范圍在逐漸擴大，而要進一步拓展，就需要向更遠的距離遷移行政中心;二是不同于市場經(jīng)濟早期城市“自由生長”的狀態(tài)，經(jīng)過一段時期城市布局的穩(wěn)定后，新區(qū)/新城的拓展勢必需要更多行政手段推進，政府遷移便成為最普遍的方法;三是2003年國務(wù)院下發(fā)的18號文件明確了房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，同時中國的城市化進程正在加速，政府 資本共同推動了十幾年來行政中心遷移與新區(qū)建設(shè)的熱潮。大公研究院又結(jié)合遷移方位繪制

5、了示意圖。雖然行政中心的遷移是依托每座城市的具體布局而定，但從整體分布上看，行政遷移的方位還是有重點(zhngdin)，并非均衡。東南與西北方向是行政中心遷移的主要方向，而往西南與東北遷移的數(shù)量較少。長春和成都則嚴格按照中軸線往正南遷移，算是特殊案例。三、遷移(qiny)目的和形態(tài)從各城市(chngsh)的遷移目的看，絕大多數(shù)是為了城市拓展，加快城市化進程，普遍表述為“產(chǎn)業(yè)(chny)集聚，結(jié)構(gòu)調(diào)整，空間布局優(yōu)化”。政府駐地走到哪，產(chǎn)業(yè)、商業(yè)資本自然就走到哪，產(chǎn)生集聚效應(yīng)。絕大多數(shù)之外，上海和深圳是較為特殊的案例。從遷移距離和方位看，兩者都是在已經(jīng)較為成熟的城區(qū)內(nèi)部進行功能和布局調(diào)整，不是在外

6、部拓展。例如上海在1995年7月將市政府從外灘12號(匯豐銀行大樓)遷至人民大道，恢復(fù)外灘的金融街定位。這一遷移的背景是1986年10月國務(wù)院批準的上海市城市總體規(guī)劃，城市各區(qū)域功能定位和多中心-衛(wèi)星城布局都在規(guī)劃中體現(xiàn)。此外，上海歷史上的多次政府遷移也為日后的多中心發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。就政府本身而言，多數(shù)城市遷移的目的也是為了把原來分散在市區(qū)內(nèi)的各個職能部門整合起來，并與市民公共服務(wù)結(jié)合在一起，力圖打造服務(wù)型政府。例如深圳、無錫，和計劃遷移的杭州，就是將市民中心與政府合二為一。鄭州、丹東等也規(guī)劃在新區(qū)內(nèi)打造公共行政服務(wù)中心。其他如大型體育設(shè)施、圖書館、城市規(guī)劃館、會展中心等也通常布局在行政中心周

7、圍，形成配套設(shè)施。從遷移距離(jl)來看，各城市行政中心遷移后新區(qū)/新城與主城區(qū)的關(guān)系也是各不相同。通常來看，如果遷移距離小于十公里，新行政中心所在地與主城區(qū)之間關(guān)聯(lián)性較強，經(jīng)過發(fā)展之后這片新區(qū)能與主城區(qū)結(jié)合起來，所謂“新區(qū)擴展(kuzhn)與融合”。例如青島市在1994年向東遷移政府駐地后，經(jīng)過20多年(du nin)發(fā)展，政府周邊地區(qū)已經(jīng)與德國殖民時代的老城區(qū)完全融為一體，看不出政府經(jīng)過遷移的痕跡，并且進一步輻射使青島城建向東擴張。如果距離大于十公里，新行政中心與主城區(qū)的關(guān)聯(lián)性就開始走弱，前者變成一個相對獨立完整的新城區(qū)，與主城區(qū)遙相呼應(yīng)，通過公共交通彼此產(chǎn)生聯(lián)系。例如昆明、貴州、桂林、蘭

8、州和石家莊。許多城市為了行政中心遷移也進行了行政區(qū)劃調(diào)整：昆明2011年9月撤呈貢縣改為呈貢新區(qū)，貴州2012年11月調(diào)整撤并兩區(qū)成立觀山湖區(qū)，桂林2013年4月撤臨桂縣改為臨桂新區(qū)，蘭州直接獲批國家級新區(qū)打造蘭州新區(qū)，而正定新區(qū)所在的正定縣有傳言也會撤縣改區(qū)。上述這些遷移形態(tài)可概括為“新城打造”。當然，以上兩種形態(tài)與遷移距離不是嚴格對照，還要視整個城市的布局。四、遷移過程1.公共交通收集數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，34座城市的行政中心遷移過程并無嚴格規(guī)律(gul)可循。有的是先遷過去再逐步開發(fā)，有的是所遷入?yún)^(qū)域相對完善后再遷入，有的無法清晰地去辨認誰的影響因素更強，是在互動的過程中逐漸發(fā)展。這其中，打造公共交

9、通對新區(qū)建設(shè)非常關(guān)鍵。數(shù)據(jù)顯示，34座城市中有12座已有軌道交通線路通往新政府駐地或所在(suzi)范圍，具體進度如下圖：圖中黃字表示(biosh)該城市行政中心正在遷移，紅字表示還在規(guī)劃中?？梢姡步煌ǖ倪M度與政府遷移的進度并不完全一致，有些還非常滯后。部分不適合建軌道交通的城市，就遷移至與現(xiàn)有機場，或建成和在建的高鐵站等跨區(qū)域交通設(shè)施較近的位置。例如蘭州新區(qū)，就是直接在蘭州中川機場旁邊規(guī)劃建造，目的就是要依托航空港另起爐灶打造又一座新城，與蘭州老城區(qū)不再有直接關(guān)系。2.原址使用行政(xngzhng)中心遷移后，人們很關(guān)心的一個問題就是原址做什么用途。梳理(shl)發(fā)現(xiàn)，遷移發(fā)生后原址功能

10、大致可以分為五類：市中心商業(yè)用途(大型購物中心、寫字樓、高層住宅、酒店等);原址市轄區(qū)的黨政辦公地;繼續(xù)承擔部分行政職能，如深圳市政府遷移后原址繼續(xù)留作市委辦公，青島市政府遷移后原址留作市委和人大辦公;銀行總行或分行，例如前面介紹的上海市政府遷移后，原址現(xiàn)為浦發(fā)銀行總行;公共性廣場，具體分類如下圖：因為市政府原址往往位于市中心核心地段，地價(d ji)不菲，因此在政府遷移之后，原址變成各種商業(yè)用途就成為最常見的類型，在27座明確原址用途的城市中占了11座。操作手段通常是爆破或拆遷原行政辦公樓，然后在此基礎(chǔ)上建設(shè)新的商業(yè)項目。少數(shù)則是從原址辦公大樓遷出行政職能，新的職能進駐交接，如南昌市委市政府

11、遷出南昌經(jīng)濟大樓后，東方豪景花園酒店進駐營業(yè)。五、遷移成效行政中心遷移后，新區(qū)/新城建設(shè)的成效到底如何?絕大多數(shù)情況下，無論是城建在先遷移在后還是相反(xingfn)，一旦行政中心轉(zhuǎn)移到新址，周邊的地價和房價一定上漲，形成資本洼地。除云集的地產(chǎn)開發(fā)商外，許多被拆遷農(nóng)民借新區(qū)建設(shè)也想“大賺一筆”。一般而言，行政中心遷移后形成的新區(qū)/新城通常需要五到十年的時間(shjin)才能形成較為成熟完善的綜合體，有產(chǎn)業(yè)，有居民，有交通，有教育醫(yī)療等;基本達到老市中心的成熟度則需要二十年以上(參考青島)。因此，在2005年之后隨行政中心遷移建設(shè)的新區(qū)/新城，到目前為止仍在成熟完善中的仍占了多數(shù)，2010年后開

12、始的則大部分還在大規(guī)模建設(shè)中。因此，短時間內(nèi)出現(xiàn)“鬼城現(xiàn)象(xinxing)”實屬時間問題，并不代表遷移本身有問題。2013年有外媒曾報道指出鄭東新區(qū)是鬼城，后來經(jīng)過磨合期后現(xiàn)在鄭東新區(qū)已經(jīng)人丁興旺。但這并不代表遷移就沒有問題了。事實上，因為地方干部仍普遍存在政績觀上的問題，反映在行政中心遷移上就出現(xiàn)許多輿論上的爭議。最典型案例是昆明市政府遷至呈貢新區(qū)。這是已落馬政壇明星官員仇和主政昆明時期留下的遺產(chǎn)。2011年7月，國務(wù)院批復(fù)昆明市政府由盤龍區(qū)東風東路搬遷至呈貢區(qū)錦繡大道。但在此之前，仇和就已經(jīng)開始規(guī)劃打造呈貢新區(qū)多年了，地鐵也在搬遷前開通，政府行政職能也在國務(wù)院正式批文前陸續(xù)遷移過去，進一

13、步發(fā)揮行政力量的外溢效應(yīng)。但呈貢新區(qū)的建設(shè)遭到了很多爭議，首先認為新城區(qū)的建設(shè)會對滇池進一步污染;其次新區(qū)的建設(shè)被認為是勞民傷財，建成后各種產(chǎn)業(yè)沒有(mi yu)及時跟進，成了“鬼城”，而且落下大量政府性債務(wù);再次(zi c)，新區(qū)的面積攤的太大，過于零散，集中度低，且與主城區(qū)距離較遠，關(guān)聯(lián)度弱。實際上，呈貢新區(qū)出現(xiàn)的問題在其他城市行政中心(zhngxn)遷移過程中都不同程度存在。例如，呼和浩特和牡丹江政府在遷移后都碰到了拖欠施工單位工程款的問題;沈陽市因為政府態(tài)度搖擺不定，使得計劃新址遷入地渾南新區(qū)的樓盤價格一路走跌，引得開發(fā)商不滿。最近中國經(jīng)濟周刊調(diào)查稱，遼寧丹東市政府所在新城區(qū)不僅存在拖

14、欠工程款問題和銀行欠款，還面臨拆遷補償問題，使得新區(qū)產(chǎn)業(yè)項目陷入停滯。至于新區(qū)規(guī)劃面積攤大、零散、集中度低的問題，幾乎所有新區(qū)/新城都存在，并且這種規(guī)劃思維似乎短期內(nèi)不會改變。中國的征地成本相比許多發(fā)展中國家要低的多，其優(yōu)勢在于能夠集中力量進行城建和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，快速推進城鎮(zhèn)化。但由此暴露的問題就在于土地規(guī)劃使用上普遍的粗放浪費，這從衛(wèi)星地圖上可以直觀地觀察到。因為是政府行為，所以輿論在每次有城市完成行政中心遷移之后基本上把關(guān)注點聚焦在新建的辦公大樓上，并指責大樓占地過大，工程豪華，高高在上，不接地氣等。結(jié)論通過對以上各項數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)與分析，我們(w men)可以總結(jié)出以下幾點。首先，城市行政中

15、心的遷移是近二十年開始逐漸發(fā)生的事情，從較長的歷史時段來看，仍然算是一個新鮮事物。城市行政中心遷移的背后，是中國城市化進程二十多年來的大規(guī)模突進。但因為中國城市化的歷史很短，城市建設(shè)經(jīng)驗不足，同時社會對城市化的要求又很強烈，因此在實踐中出現(xiàn)了不少急功近利的現(xiàn)象，這或需要另外(ln wi)一個二十年來逐漸完善。其次(qc)，隨著城市建設(shè)的不斷擴張，行政中心整體的遷移距離也在延長。但每座城市形態(tài)各異，遷移距離顯然不是越遠越好。如果相比主城區(qū)城建半徑遷移距離過遠，就會出現(xiàn)與主城區(qū)聯(lián)系不足、城市化進度超過產(chǎn)業(yè)化與市民化的現(xiàn)象。問題積累下去，就會出現(xiàn)地方債務(wù)高企、鬼城現(xiàn)象、拆遷補償?shù)瘸Ｒ妴栴}。北京市作為首都，其獨特屬性決定其行政中心遷移的獨特性。因此，每座城市在考慮行政中心遷移過程中，一定要結(jié)合自身實際情況制定規(guī)劃，明確遷移目的，預(yù)估遷移后新區(qū)/新城的發(fā)展成效，不可輕易照搬已有案例。再次，因為行政中心遷移是政府行政力量在主導(dǎo)，因此，地方干部在其中的角色就尤為重要。但正如之前提到的，地方干部仍然普遍的唯經(jīng)濟增長政績觀，導(dǎo)致在行政中心遷移和新區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)大量問題，以至于新區(qū)成了另一個攤大餅的場所。就干部本身而言，腐敗現(xiàn)象也容易在其中滋生，仇和就是典型案例。另外，在遷移決策(juc)過程中，政府與市民也缺乏充分溝通