公共財(cái)政體系下如何深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)研究

1、公共財(cái)政體系下如何深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)研究隨著財(cái)政體制改革的不斷深化,以建立公共財(cái)政框架為總體目的、以預(yù)算支出為核心內(nèi)容的改革使得預(yù)算管理在形式上、內(nèi)容上都發(fā)生了深化變化,形成了新的財(cái)政管理格局。因此,作為現(xiàn)行體制下財(cái)政預(yù)算執(zhí)行最重要的外部監(jiān)視手段預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作也面臨著許多新的問題。一、財(cái)政預(yù)算管理體制發(fā)生的變化從已推行的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行改革內(nèi)容來看,首先,調(diào)整了財(cái)政支出構(gòu)造,加大了對(duì)社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、教育、科技、生態(tài)建立和環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共需要的支持力度;其次,穩(wěn)步推進(jìn)了收支兩條線、部門預(yù)算、國(guó)庫集中支付、政府采購(gòu)等制度措施,對(duì)用于農(nóng)林水利、交通、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)事務(wù)管理和城鄉(xiāng)公共根底設(shè)施建立投資等方

2、面的財(cái)政資金進(jìn)展了重點(diǎn)監(jiān)控;第三是實(shí)現(xiàn)了財(cái)政宏觀調(diào)控由被動(dòng)調(diào)控向主動(dòng)調(diào)控的轉(zhuǎn)變,促進(jìn)了財(cái)政資金使用效益的進(jìn)步。隨著上述改革的落實(shí)執(zhí)行,傳統(tǒng)的財(cái)政管理格局和管理理念發(fā)生了重大變革,無論是政府還是公眾,都開場(chǎng)以一種新的尺度來評(píng)判財(cái)改管理程度,同時(shí)也對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提出了新的要求。二、深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)所應(yīng)做的幾處調(diào)整針對(duì)財(cái)政預(yù)算管理體制發(fā)生的變化,目前的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)該在重點(diǎn)上、內(nèi)容上、范圍上、程序上、組織上做出全面的調(diào)整。(一)審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)從財(cái)政預(yù)算收入轉(zhuǎn)向財(cái)政預(yù)算支出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的財(cái)政收支行使審計(jì)監(jiān)視權(quán),目的是確保財(cái)政資金取之于民、用之于民。取不暢那么財(cái)疏,用不軌那么財(cái)竭。傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)慣于把

3、審計(jì)重點(diǎn)放在財(cái)政收入上,重“缺而輕“用,本質(zhì)上加強(qiáng)的是對(duì)納稅人的審計(jì)監(jiān)視;隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國(guó)庫集中支付、政府采購(gòu)制度一系列改革政策的推出,說明當(dāng)前國(guó)家管理者已把關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了財(cái)政資金的“用道之上,因此審計(jì)監(jiān)視也應(yīng)迅速把審計(jì)重點(diǎn)調(diào)整到財(cái)政支出上來,著眼于審查政府及其各部門是否按照公共財(cái)政的要求分配使用財(cái)政資金,財(cái)政決策是否透明,財(cái)政活動(dòng)是否實(shí)現(xiàn)了相應(yīng)的財(cái)政目的,財(cái)政職能是否得到了有效的發(fā)揮等,這恰好凸現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的初衷,也與當(dāng)下執(zhí)政為民的思路不謀而合。(二)審計(jì)內(nèi)容應(yīng)從原來的以財(cái)務(wù)審計(jì)為主導(dǎo),轉(zhuǎn)向以績(jī)效審計(jì)為中心、財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)并存。已推行的部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付、政府采購(gòu)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支

4、付等改革政策,使得預(yù)算指標(biāo)剛性大大增強(qiáng),有效地減少了以往擅自調(diào)整預(yù)算、自留預(yù)算資金、違規(guī)收取費(fèi)用等違紀(jì)違規(guī)問題,同時(shí)又逐步構(gòu)建起公共財(cái)政框架,使得政府部門管理使用財(cái)政資金的過程日漸透明,社會(huì)公眾對(duì)政府理財(cái)才能關(guān)注與評(píng)價(jià)也日益增多。目前財(cái)政資金的使用效益被公認(rèn)遠(yuǎn)低于個(gè)人資金使用效益,但由于財(cái)政資金的特殊性無法實(shí)現(xiàn)資金的所有權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)三位一體,只能靠外部監(jiān)視來促進(jìn)其進(jìn)步效益,現(xiàn)行體制下,審計(jì)既是最有效也是最現(xiàn)成的手段。因此從實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變角度來看,開展財(cái)政績(jī)效審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)義不容辭的任務(wù),通過審計(jì)對(duì)財(cái)政資金使用的效益性做出評(píng)價(jià)。(三)審計(jì)范圍應(yīng)從資金管理部門擴(kuò)大到資金流向目的單位按照改革

5、后財(cái)政資金的管理形式,財(cái)政資金將由上至下通過三個(gè)平臺(tái)流轉(zhuǎn)到目的單位:上層平臺(tái)為負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算管理的財(cái)政部門,中層平臺(tái)為受政府委托代理預(yù)算撥款職能的專職機(jī)構(gòu)(國(guó)庫支付中心等),下層平臺(tái)那么是詳細(xì)用款的預(yù)算單位、商品和勞務(wù)的供應(yīng)單位。如僅對(duì)其中的一個(gè)或數(shù)個(gè)單位進(jìn)展審計(jì),只能表達(dá)出某個(gè)時(shí)段里的資金狀況,而要對(duì)資金涉及的全部單位都進(jìn)展審計(jì)又很不現(xiàn)實(shí),故應(yīng)及時(shí)地將審計(jì)對(duì)象由單個(gè)或數(shù)個(gè)涉款單位調(diào)整為財(cái)政資金本身,根據(jù)資金的走向找到其最終目的單位,擴(kuò)大對(duì)中、下層平臺(tái)的單位的延伸審計(jì)面,并將預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理、工程管理嚴(yán)密聯(lián)絡(luò)起來,以提醒本級(jí)部門單位在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題,對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)展全面評(píng)價(jià)

6、。(四)審計(jì)程序中應(yīng)增加預(yù)算編制審計(jì)環(huán)節(jié)傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)直接將年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與人大批準(zhǔn)的預(yù)算指標(biāo)、追加指標(biāo)相比照,以判斷預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)合法性。但是作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算,目前仍存在著批復(fù)滯后、預(yù)算編制粗泛、執(zhí)行隨意性較大、基數(shù)制定不夠科學(xué)、編制內(nèi)容不盡完好等先天缺乏。假如只對(duì)預(yù)算執(zhí)行及其結(jié)果進(jìn)展審計(jì),那么顯得不全面、不完好。因此可嘗試將監(jiān)視行為前置,增加預(yù)算編制審計(jì)環(huán)節(jié),檢查預(yù)算編制根據(jù)是否合法,是否堅(jiān)持量入為出、收支平衡的原那么,有無進(jìn)一步細(xì)化,有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、定額是否合理,專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是否有政策根據(jù),重大工程支出是否經(jīng)過科學(xué)論證,是否按照輕重緩急合理安排。預(yù)算編制審計(jì)可能會(huì)增加審計(jì)本錢,但更有利于

7、推動(dòng)公共財(cái)政導(dǎo)向下的預(yù)算編制的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化。(五)審計(jì)組織應(yīng)從固定式審計(jì)組轉(zhuǎn)為組合式審計(jì)機(jī)制預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不同于其他審計(jì)工程的一個(gè)重要特征就是:牽涉部門單位多、資金面廣、條線交織,對(duì)此,及時(shí)推行一種新的審計(jì)施行機(jī)制組合型審計(jì)倍顯重要。所謂組合型審計(jì),即是在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)施行階段,根據(jù)詳細(xì)進(jìn)度安排財(cái)政審計(jì)、地稅審計(jì)、農(nóng)林水審計(jì)、行政事業(yè)審計(jì)和企業(yè)審計(jì)人員組合進(jìn)點(diǎn)取證。這些人員平時(shí)從事不同行業(yè)的審計(jì)工作,一方面他們可將日常審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題線索及掌握的信息成果在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中加以利用;另一方面他們又可將在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中掌握的政策或線索在日常的行業(yè)審計(jì)中加以印證或跟蹤,如財(cái)政部門與預(yù)算執(zhí)行單位之間、

8、稅務(wù)部門與企業(yè)之間有關(guān)的資金往來和經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)。這在人員緊張的基層審計(jì)機(jī)關(guān)顯得尤為有效,并可在審計(jì)過程中,互通情況,共享證據(jù),發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng),把問題查清查透、不留疑點(diǎn)。(六)在審計(jì)成果轉(zhuǎn)化方面應(yīng)由微觀意見向宏觀建議轉(zhuǎn)變。對(duì)于審計(jì)部門來說,整改性意見比建立性建議更能凸現(xiàn)審計(jì)成果;但對(duì)被審計(jì)單位來說,采納建立性建議比采納整改性意見,無論是心理上還是操作上,承受程度都要高得多,尤其是對(duì)財(cái)稅部門的審計(jì)。但用開展的目光來看,無論是建立性建議還是整改性意見,其目的都是促進(jìn)公共財(cái)政體制建立和完善,高質(zhì)量的建立性建議甚至顯得更為重要。因此審計(jì)不光看到問題的外表,更要揭露問題的本質(zhì),形成有數(shù)字、有情況、有分析的專題材

9、料,找出管理上的破綻和薄弱環(huán)節(jié),提出高質(zhì)量建議,這樣才能更好地促進(jìn)各部門依法履行職責(zé),標(biāo)準(zhǔn)管理。四、深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)需要的環(huán)境支持(一)深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)需要完備應(yīng)時(shí)的法律法規(guī)體系作支撐審計(jì)部門不是制度的制定者,而是制度執(zhí)行情況、政策完善情況的跟蹤者和檢查者。因此,要讓審計(jì)有所評(píng)價(jià),必須先存在一個(gè)評(píng)價(jià)客體和一個(gè)制度標(biāo)準(zhǔn)。但隨著財(cái)政管理體系制改革的深化,?預(yù)算法?等作為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)論的制度標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)根據(jù),卻已顯得落伍和粗泛,不乏缺漏之處。因此,審計(jì)期待著財(cái)政制度制訂者圍繞改革細(xì)節(jié),對(duì)原有的制度法規(guī)作出更詳細(xì)的修訂,保證預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算等各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依,為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)視

10、提供統(tǒng)一的法律根據(jù)。(二)深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)需要強(qiáng)有力的部門問責(zé)制度作后盾目前已有局部地方審計(jì)部門對(duì)審計(jì)整改問責(zé)制度進(jìn)展了初探,即由當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘雠_(tái)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題跟蹤整改制度,明確審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題跟蹤整改責(zé)任主體和對(duì)問題整改的詳細(xì)要求,建立長(zhǎng)效機(jī)制。被要求整改的部門必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將整改結(jié)果以書面形式向人大或政府報(bào)告。在對(duì)該制度的進(jìn)一步探究中,我們還可以嘗試將問責(zé)的范圍擴(kuò)大,對(duì)一些操作性強(qiáng)、見效明顯、易形成制度的審計(jì)建議,也參加問責(zé)內(nèi)容,這樣既可以有效解決一些每年審、每年見的問題,也能使審計(jì)效果得到最大限度的發(fā)揮。(三)深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)需要更大范圍的審計(jì)結(jié)果公告制度作推力政府職能轉(zhuǎn)變要求各部門均實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開化、透明化,盡可能地受到公眾的監(jiān)視和評(píng)價(jià)。審計(jì)結(jié)果公告制度,是政務(wù)公開的重要組成部門,目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)已將社會(huì)保障基金、慈善救災(zāi)資金等實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告。但進(jìn)展公告的審計(jì)結(jié)果只占整個(gè)審計(jì)結(jié)果的很