事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革

事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革

相比于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革，我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的進展明顯要緩慢很多。作為社保體系中最基礎、最重要的制度，養(yǎng)老保險改革的懸而未決，也在某種程度上制約著事業(yè)單位的改革進程。

新中國建國至今，我國事業(yè)單位人員養(yǎng)老一直由單位保障，社會化程度很低。在社會轉型中，“單位辦社會”既不利于提高經濟和社會運行效率，也難以保證離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。由于現有制度沒有積累機制，在撫養(yǎng)比例不斷提高、人口老齡化日益加劇的情況下，政府財政供款的壓力也在步步增大。而事業(yè)單位退休人員待遇高于企業(yè)退休人員，且差距不斷拉大，已成為關乎社會公平的熱點問題。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的難度是客觀存在的。兩三千萬事業(yè)單位人員數量龐大，各單位在經費渠道、職能、管理方式和工作性質上也相當復雜，加之近年來人員老化加劇，等等。

這其中，“資金缺口”二直是這一改革既繞不開也至今沒有解開的巨大難題?！耙曂U納”的原則規(guī)定很有可能與企業(yè)養(yǎng)老保險改革一樣，形成巨大的“歷史欠賬”資金缺口，不利于社保資金的安全和社保體系的健康發(fā)展。

如從1994年開始，全國28個省市陸續(xù)開展了事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的試點，但改革情況并不盡如人意。各地自行制定的試點方案五花入門，在費率、待遇、計發(fā)辦法上相差很大。時至今日，這一改革仍然停留在地方試點階段，未能出臺任何統(tǒng)一制度。

從“十五”計劃綱要到“十一五”規(guī)劃綱要，再到2006年的政府工作報告，中央一再要求積極“研究機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案”，勞動和社會保障部也已將其列為今年的工作要點之一。對長達12年的事業(yè)單位養(yǎng)老保險地方試點組織調查和評估，審慎研究改革和制度建設方案，理性決策擇優(yōu)，果斷突圍推進，是幾千萬事業(yè)單位人員及親屬對這項改革的期待。

制度缺陷“歷久彌新”

湯耀國

單位保障的社會化程度低，籌資結構過于單一，待遇標準有失公平等，是事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中的主要缺陷

盡管已有十幾年零星的試點探索，但與1997年已在全國統(tǒng)一的企業(yè)養(yǎng)老保險制度相比，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度仍在路上。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險二元格局長期難以撼動的同時，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險內部這一“二元”格局也已存在多時。

在養(yǎng)老保險方面，單就事業(yè)單位而言，由于其類型多樣、情況復雜，不僅和企業(yè)之間存在鴻溝，與行政機關也不盡一致，即使在其內部，亦堪稱千差萬別。

在整個社保體系的建立中，事業(yè)單位養(yǎng)老保險被視為最難啃的一塊；在事業(yè)單位改革攻堅中，它也成為繞不開的棘手問題。

改，還是不改，已經不是個問題。改革的必要性源于現制度存在眾多缺陷，而舊體制下的缺陷在新時期所造成的困境愈加顯示出改革的緊迫性。

“鐵飯碗”可能是“易碎晶”

當上“單位人”，捧上“鐵飯碗”，終身都有單位管。這是上兩代中國人中“單位人”的現實，現在仍是不少年輕人的夢想。在這種體制下，就業(yè)、工資、保障三位一體，在哪里工作，就在哪里養(yǎng)老，養(yǎng)老金即是退休金。

堅冰先在企業(yè)被打破。在上世紀八十年代和九十年代，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度推行大改革，主要有兩個交織在一起的轉變，即由單位保障變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌和個人賬戶相結合，由現收現付制轉為部分積累制。社會統(tǒng)籌對應現收現付制，個人賬戶對應基金積累制。

換言之，單位不再包辦各自的職工保障，而交付“社會”即社保經辦機構統(tǒng)一管理。單位不再負責所有費用，個人也須交納一定數額。

自1997年基本定型后，企業(yè)養(yǎng)老保險制度仍在進行微調與改進。而這邊廂，機關事業(yè)單位退休養(yǎng)老辦法仍主要沿襲28年前《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規(guī)定的老制度，即傳統(tǒng)的單位保障或國家保障。近年來雖也進行了局部性的改革，但在國家層次上，基本制度并無本質變化。

對于機關而言，單位保障實際上就是國家保障，因為資金根本來源是財政預算。而事業(yè)單位，按經費渠道劃分，有全額撥款、差額撥款和自收自支三類，與此相應的是職能與管理方式的不同。大致上，前者行使行政職能，參照行政機關管理，后兩者行使部分行政職能或非行政職能，趨勢是進行企業(yè)化管理。

不管是單位保障還是間接的國家保障，總之，個人是不必為其養(yǎng)老付錢的。

傳統(tǒng)單位退休金的發(fā)放亦與現行企業(yè)職工養(yǎng)老金的發(fā)放辦法大異。每個單位都要負責各自人員的退休金發(fā)放，還要專門成立老干部管理機構負責人員管理服務，“機關事業(yè)辦社會”，此為重要一例。

這不利于事業(yè)單位深化改革和裁減冗員，從而也不利于提高單位運行效率。事業(yè)單位養(yǎng)老模式已經長時間制約事業(yè)單位改革的整體推進。

而在“鐵飯碗”的表象下，也隱含危機。恰恰因為社會化程度低，單位包辦退休養(yǎng)老，員工不必自負其責，養(yǎng)老之保與不保全系于單位經濟狀況這一線。相當多自收自支和差額撥款的事業(yè)單位并不能確保退休金的按時足額發(fā)放。企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金尚有“兩個確?！钡牡拙€，捧上“鐵飯碗”的“單位人”反倒缺乏保底。

“保障”成為流動的障礙

相較于已經退休的人員；現在單位工作的人員更有另一層不踏實感。按現狀來看，改革已是大勢所趨，改革的大勢是向企業(yè)并軌或接近，但作為“局中人”的他們此前并五個人賬戶的積累，這一缺口怎么辦?

如果體制外有更合適的工作擺在他們的面前，問題就愈發(fā)突出了?，F行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險在制度模式、管理體制、籌資機制、待遇計發(fā)辦法、受益資格和養(yǎng)老保險關系銜接等方面，都與企業(yè)實行完全不同的辦法，若從機關事業(yè)單位流動到企業(yè)，繳費年限很可能從零算起，此前的社保就將是一片空白。

當然，國家在2001年的時候已經就此問題作出一定程度上的安排，《關于職工在機關事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險關系處理意見的通知》規(guī)定：公務員及參照和依照公務員制度管理的單位工作人員，在進入企業(yè)并按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險后，根據本人在機關工作的年限給予一次性補貼，由其原所在單位通過當地社會保險個人賬戶，所需資金由同級財政安排。

然而，不“參照和依照公務員制度管理”的事業(yè)單位工作人員怎么辦呢?沒有規(guī)定。于是，只有等待，或者“就范”。

據一位對養(yǎng)老保險進行過多年深入調查的專家稱，即使是上面的明文規(guī)定，在實際中也往往形同空文。兩套不同的以養(yǎng)老為核心的社保體系，成為機關事業(yè)單位和企業(yè)之間一條難以逾越的鴻溝，阻礙了人才的自由流動和統(tǒng)一的勞動力市場的形成。

有感于此，一位如今自感“屈就”的“單位人”稱，“鐵飯碗”不僅可能是易碎品，也可能是“緊箍咒”。

單一結構難應對老齡化

沿襲傳統(tǒng)養(yǎng)老制度，事業(yè)單位中的工作人員不滿意，單位和國家也已備感不適。單一的籌資結構碰上老齡化高峰的逼近，使得單位和財政供款壓力成為難以承受之重。

截止2001年底，全國事業(yè)單位總人數為萬人，占城鎮(zhèn)勞動者總人數的%。其中，按經費來源劃分：全額撥款事業(yè)單位總人數約占事業(yè)單位總人數的59%；差額撥款事業(yè)單位約占總人數的22%；自收自支事業(yè)單位約占總人數的17%；企業(yè)化管理的約占總人數的2%。

在兩千多萬事業(yè)單位人員中，離退休人員

萬人，占在職人員的比例為%，在現收現付制下，意味著四個在職人員供養(yǎng)一個離退休人員。而在有的單位，離退休人員和在職人員的比例已高達1比2甚至更高。

有專家特別指出，近幾年來，離退休人員和在職人員比例在以每年近2個百分比點的速度逐年攀升，說明事業(yè)單位人員老化加速，養(yǎng)老負擔越來越重。

綜合數據更是驚人。從1993年到2001年，中國的機關事業(yè)單位離退休人數增長了64%，離退休金增長了倍，年均增長%，明顯高于同期工資遞增18%的水平，且在多數年份超過了同期國家財政增長速度。

一方面是離退休人員數量在增加，一方面是離退休人員養(yǎng)老金待遇與在職人員工資同步增長，造成養(yǎng)老金支出大幅增長。1992至1998年，用于機關事業(yè)單位離退休人員養(yǎng)老金支付的財政支出以20%的速度增長。據估計，近年的增速仍保持了相近的高水平。

尤其嚴峻的形勢是，老齡化大潮正在逼近。目前我國60歲以上人口占總人口的比重已經超過10%，按國際通行標準已經開始進入老齡化社會。據預測，到2030年前后，我國將進人人口老齡化高峰。屆時，老齡人口比重將達到%，這一高峰將持續(xù)20余年。

對于事業(yè)單位來說，老齡化形勢更顯緊迫。在事業(yè)單位普遍進行包括減員措施在內的機構改革中，新進人員較少，而退休人員增多，平均年齡和退休人員比重無疑都將高于社會平均數。

企業(yè)養(yǎng)老保險制度基本定型之后，為做實個人賬戶，國家新增財政就已需要拿出相當一部分來化解這一缺口。光是2004年，中央財政用于養(yǎng)老金專項轉移支付資金就高達524億元。如果再加上機關事業(yè)單位這方面不斷攀升的退休金支出，未來財政供款壓力可想而知。

高退休金引發(fā)爭議

傳統(tǒng)事業(yè)單位養(yǎng)老制度還屢招企業(yè)職工的非議，除了“單位人”無須個人繳費外，待遇標準和計發(fā)辦法不合理，事業(yè)單位人員退休金遠高于企業(yè)職工養(yǎng)老金。

企業(yè)職工享受基本養(yǎng)老金待遇需要個人和單位繳費15年以上，而事業(yè)單位職工在現體制下卻可無條件地享受養(yǎng)老金。有不少企業(yè)職工抱怨：同是共和國的公民和勞動者，為什么獨獨機關事業(yè)人員個人不繳錢?

待遇的計發(fā)辦法和調整機制方面也呈現出相當大的差距。按1998年國發(fā)104號文件的規(guī)定，事業(yè)單位離休人員按本人職務工資與津貼之和全額計發(fā)離休費，即替代費為100%；退休人員的退休費按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發(fā)，根據不同的工齡，比例從50%到90%不等，但一般都在80%以上，因為這一比例的要求是工齡超過20年，且與在職人員工資同步增長。

相形于事業(yè)單位平均超過90%的替代率，改革后的企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率明顯偏低?；A養(yǎng)老金加上個人賬戶養(yǎng)老金，替代率一般不超過60%，在近幾年來還呈下降趨勢。其調整機制則為按物價指數進行調整。

計發(fā)辦法、調整機制再加上計發(fā)基數的差別，使兩種制度下的退休金具體數額差別愈來愈大。有數據顯示，從1993年到2002年十年間，待遇差距由40元／月迅速擴大到400多元／月，差距比例從約20%擴大到約60%。

對此，企業(yè)退休人員，尤其是原從機關事業(yè)單位調入企業(yè)工作的人員大為不滿，還時常引發(fā)為上訪和群體性事件等不穩(wěn)定問題。

作者簡介：湯耀國，《瞻望新聞周刊》記者。

鄭州：千年試水試出什么

郭久輝

基本覆蓋機關事業(yè)單位，為在全國進行統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)著保險改革提供了參考樣本

作為全國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點城市之一，鄭州市早在1996年1月1日就出臺了《鄭州市機關事業(yè)單位社會保險制度改革暫行辦法》及《實施細則》，開始建立事業(yè)單位基本養(yǎng)老保障機制。此后的十年間，參保單位從市直事業(yè)單位擴大到所轄縣的機關事業(yè)單位，基本覆蓋了納入鄭州市各級政府人事部門工資管理，執(zhí)行機關事業(yè)單位工資制度的單位及非全民所有制事業(yè)單位。

截至2005年，全市參保人數萬人，當年征收養(yǎng)老保險基金，征繳率達96%，養(yǎng)老金撥付率100%。機關事業(yè)單位社會保險制度改革，養(yǎng)老保障制度的建立，有效緩和了市場轉型、機構改革等帶來的沖擊和震蕩。然而在制度的運行中，基金安全、征繳比例、政策保障、與其他社保制度的銜接等深層次的體制問題也逐步凸顯出來。

為?；鸢踩崂U費比例

“確?；鸢踩_保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，是關系參保職工切身利益和社會穩(wěn)定的頭等大事。”鄭州市機關事業(yè)單位社會保險管理辦公室主任任冠軍介紹，十年間，隨著離退休職工比例提高，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金三次調升繳費比例，才實現安全運行。

1996年保險基金建立之初，鄭州市實行的是“雙基數繳費”。對參保單位按在職人員上年度月均工資總額的%、退休人員退休費的34%征繳保費，對員工個人按個人工資的2%征繳保費。

2000年7月1日，參照國家相關政策，鄭州市將機關事業(yè)單位個人繳費部分由工資額的2%調升為4%。

2004年7月1日，根據國務院有關完善城鎮(zhèn)社保體系試點方案的要求，社保基金征繳改為“單基數”，社?；鸹I集比例調整為在職職工工資額的39%，其中單位繳納35%，個人繳納4%。

然而這次調整后，鄭州機關事業(yè)單位社?；鸷芸炀统霈F了“赤字”。

對2005年4月的數據測算表明，鄭州市直482家參保事業(yè)單位在職職工35604人，離退休人員12628人，即使100%征繳，月結余也為負45萬元。而在2005，年上半年實際征繳率只有95%的情況下，社保基金每月形成收支倒掛t46萬元，嚴重入不敷出。

鄭州市社保部門分析認為，事業(yè)單位改革進程加快，提前退休人數增多，參保單位離退休職工數量增幅大是主要原因。據統(tǒng)計，1996年以來，鄭州市參保單位在職人員增長速度為%，離退休人員增長速度為%。領取養(yǎng)老金的離退休人員與繳費的在職職工人數之比，由1996年初的1：升為2005年的1：，即不到三名在職職工就要供養(yǎng)一名離退休職工。任冠軍說：“如果不采取措施，只需半年時間，近十年積蓄的保險基金將告罄?！?/p>

為?；鸢踩?，2005年11月，鄭州市緊急建立了“養(yǎng)老保險調劑金制度”，對離退休人員超過在職職工30%的參保單位，每月繳納一定比例養(yǎng)老保險調劑金，堵住部分單位為減少繳納保費，大批人員提前退休或企業(yè)人員退休前轉人事業(yè)單位套取事業(yè)單位養(yǎng)老金的漏洞。同時將基金繳費比例調升2個百分點，征繳保險基金占工資額比例達到41%，其中單位繳納37%，員工個人繳納4%。這一措施執(zhí)行近半年來，保險基金收支基本平衡，略有節(jié)余，社會反映基本平穩(wěn)。

需要破解的深層次矛盾

“隨著改革的深入，一些深層次矛盾和問題越來越突出。”鄭州市機關事業(yè)單位社會保險管理辦公室黨委書記張偉介紹，保險基金面臨的征繳比例偏高、安全隱患多、與其他社保制度不平衡等諸多問題亟待重視和解決。

相關人士分析認為，阻礙事業(yè)單位社保體制改革的深層次矛盾主要因素有以下幾方面：

一是缺乏對試點城市的政策指導。社保問題政策性強，關系千萬職工群眾的切身利益，社會關注度高。作為改革試點，突破原有政策框框方面有所作為。但由于國家沒有給予試點城市具體的政策指導和政策突破權限，實踐探索中常遇到對新措施“有沒有政策依據”的責問，改革突破難度很大。比如，目前事業(yè)單位離退休職工工資發(fā)放辦法仍執(zhí)行的是國發(fā)[93179號文件和國辦發(fā)193185號文件。按照這些文件，事業(yè)單位養(yǎng)老金“替代率”高達93%，即退休后養(yǎng)老金占退休前工資的93%，使保險基金壓力過大。再如，對當前越來越多由人才交流中心“人事代理”的人員，如何參保，非試點城市人員流人試點城市事業(yè)單位，保險如何接續(xù)等也存在政策缺環(huán)。

二是繳費比例過高，征繳難度加大。由于事業(yè)單位實行的是以支定收，政府不保底，而養(yǎng)老金支付呈“剛性”。為確保支出，鄭州市保費征繳比例一提再提，十年間幾乎翻了一番，參保單位負擔重，拖欠現象嚴重，